建立农业产业结构调整风险基金

农业产业结构调整的过程,实际上是农业专业化分工、规模化生产和市场化经营的过程。因此,与大规模结构调整前的传统农业相比农业产业结构调整面临的风险将呈现出多样化、放大化及责任界限模糊化的特点。在区域性农业产业结构调整过程中,必须充分认识所面临的各种风险,逐步建立起有中国特色的农业产业结构调整风险释放和化解机制。农业产业结构调整风险基金的建立与运作,作为风险释放和化解的一种制度创新,近几年来,我国一些农业主产区已进行了实践探索,取得了一些成功的经验,但也存在不少问题亟待解决,有必要从理论上深入研究,从实践上大胆创新。

(一)农业产业结构调整面临风险的特征

农业产业结构调整所面临风险的第一特征是多样化。除了自然灾害风险外,农业产业结构调整面临的风险主要是市场风险、技术风险、产加销链条脱节及信用风险等风险,甚至有时还会出现一些政策性风险。

农业产业结构调整的结果是打破现有的农民熟悉的产业结构和经营模式,突出和加强一些具有优势潜质的农产品的生产经营,并使之走上产加销一体化经营之路,最终形成区域优势产业。这个过程存在很多变量,这些变量不仅本身具有不确定性,而且也是农民陌生的。所以,风险贯穿农业产业结构调整的全过程。

农业产业结构调整面临风险的第二个特征是风险放大化且对农民的打击具有毁灭性。在传统农业框架下,农民分散经营,商品化率极低,风险自然也分散。农业产业结构调整过程也是区域农业产业优势的再定位过程;农民由多品种分散经营走上单一优势品种的规模经营,这种转变不仅使风险陡然放大,而且一旦产生系统性风险,给农民的打击是毁灭性的。

同时,农业产业结构调整也是农业产业化链条的延伸过程。产加销链条延伸的积极意义是随着专业化分工的进行,生产效率及产品附加值会极大的提高;另一方面,随着链条的延伸,风险也会延伸,系统风险被放大。如果产加销一体化以工、以商补农机制未能建立,产加销三个环节脱节,一旦发生风险,处于产业链条末端的农业承担的风险最大,其他两个环节会把风险转移到农业,这就放大了农业经营者的风险。

农业产业结构调整面临的风险的第三个特征是责任界限模糊化。农业产业结构调整并非完全的市场行为,没有政府的引导、信息支持和强有力的组织保证,结构调整是一句空话。这里有一个政府职能定位的问题,政府不介入,结构调整不会自然进行,政府介入太深,甚至成为调整的工体,则有可能导致结构调整风险全部转化为政府风险。在农业产业结构调整的实践过程中,政府的准确定位是很难的,往往导致风险责任界限不清。实际上,即使是完全由市场引导的结构调整,一旦发生风险,政府也不可能完全脱离干系。

(二)农业产业结构调整风险基金的建立是化解风险的有效手段

湖南省的武冈市、安徽省的宿州市、上海市的奉贤县、江苏省的江阴市及沭阳县等市县的农业产业结构调整风险基金的建立都在不同程度上化解了农业产业结构调整过程中出现的各种风险,有力地促进了区域性农业产业结构调整。从其实践运作中存,归纳起来,农业产业结构调整风险基金是化解农业产业结构调整过程中出蚬的l二述风险的有效手段。

l、技术风险的化解。农业产业结构调整的过程,是新技术、新品种代替传统农业技术和品种的过程,是农业科学技术含量的增长过程,也是区域性农业科学技术优势的确立过程。所以,伴随着农业产业结构的调整,农民必须面对新技术和新品种引进的技术挑战,所面临的技术风险是不言而喻的。与引进新技术、新品种的高收益相联的就是高技术风险,农业产业结构调整风险基金建立能有效地化解技术胤险。湖南省武冈市(县级市)农业产业结构调整风险基金用‘J-化解技术风险的投入占30%。近三年来主要用于农民的技术培训、优质稻制种、杂交玉米引种、良种猪繁殖及优质脐橙引种技术的补贴(种苗引进和栽培的补贴)。由于有效地化解了技术风险,武冈的优质稻、杂交玉米、良种猪及优质脐橙的种植已经上了规模,产生了良好的经济效益,也有力地保障了农业产业结构调整的顺利进行。

2、自然灾害风险的化解。农业产业结构调整过程,除了技术风险外,还会遇到一些意想不到的自然灾害风险。如果没有农业产业结榭调整风险基金作后盾,遭到自然灾害的突然袭击,农业产业结构调整的几年的成果就会毁于一旦。湖南武冈市在进行优质稻制种推广过程中,就曾遭遇到“倒春寒”的袭击,造成大面积花期不遇而使制种农户减产受损。这时农业产业结构调整风险基金管理领导小组,根据专家实地洋估,从风险基金中拿出一部分对制种受灾农户进行适当的补贴,使制种农户强烈地感到农业产业结构调整风险基金是他们的保护神。

3、市场风险的化解。农业产业结构调整的最大风险是市场风险即价格波动风险。加入w'ro后,我国农民面临的市场风险会越来越突出。从各地农业产业结构调整风险基金使用投放看,用于释放化解市场风险的比重高达50%。如安徽省宿州市、江苏省沭阳县及湖南省武冈市的风险基金的投放主要是化解市场风险。湖南省武冈市用技术补贴的方式引进国外良种猪苗,恰好遇到前儿年的猪肉价格下降的打击,农民养猪不赚钱,对花高价购买良种猪苗养殖没有积极性。市委市政府再次启动农业产业结构调整风险基金,为养殖良种猪的农户垫付猪崽款,充分调动了农户积极性,挺过了市场风险这一关。现在武冈市的良种猪养殖已占到全市的70%,大规模地改良了全市牲猪的养殖品种。武冈的优质杂交玉米的引种,第一年试种了300亩就遇到玉米价格下降,政府采用最低保护价收购,用风险基金补贴价差部分,保护了农民的利益,提高了农民的积极性。这两年玉米价格回升,农民受益很大,去年已发展到15万亩。

4、信用风险的化解。农业产业结构调整的信用风险是指农业产业结构调整过程中产加销链条脱节农产品购销合同不能履约而给农民带来损失的可能性。在农业结构调整中,为了解决农产品的销售问题,在政府的撮合下(实质是政府的信誉担保),农民在生产之初就与农产品加工企业或运销公司签订合同,根据合同组织生产。一般情况下,购销合同能够兑现,农民收入有保障,但有时也会因为不了解加工企业以适销公司的信用程度与生产、销售能力而草率地签约,加工企业或运销公司以合同条款不规范、市场行情发生变化或产品质量不符合要求等借口而不履约或不完全履约,导致伤农事件的发生。由于这种信用风险与政府的信誉担保相联系,而不是纯粹的市场行为,因此在化解与政府行为有牵连的这种信用风险时,农业产业结构调整风险基金的投放就能化解与政府信誉担保相匹配的信用风险,从而降低位于产加销链条末端的农业生产经营者的风险。

5、政府风险的化解。农业产业结构调整过程中,政府不能唱主角,不能成为调整主体,’否则农业产业结构调整的风险就会完全转化为政府风险。不能唱主角并不意味着政府在调整过程中无所作为,还必须进行组织和引导,营造良好的政策环境氛围。但即使这样,农业产业结构调整的风险还是会有一部分转化为政府风险。如某市市委、市政政府号召农民种西瓜,西瓜丰收后市场疲软下来,农民找不到市场只好找政府,市委、市政府只好动用行政的手段把西瓜分给全市拿工资的干部、职工,才算把市场风险释放了。但这种靠行政手段化解农业产业结构调整的市场风险的办法不能长期使用,否则会怨声载道。所以,建立农业产业结构调整风险基金能有效地化解政府风险。

(三)农业产业结构调整风险基金实践运作中存在的主要问题

由于我国建立和运作农业产业结构调整风险基金方面还处于起步阶段,虽然逐渐认识到了它在化解风险方面的重要地位和作用,也取得了一些成功的经验,但存在的问题也是很多的。如果不研究处理好发展过程中已经出现或潜在的问题和障碍,农业产业结构调整风险基金就无法做大做强,甚至夭折。存在的主要问题有:

1、资金来源单一,几乎清一色的官办,规模太小,与其地位和作用不相衬

2、单边投放,没有退出渠道和保值、增值手段,没有形成良性循环

3、行政式的管理运作,随意性较大、资金投放效率有待提高

4、未能带动银行信贷资金和保险资金的投入,基金的财务杠杆作用发挥不明显,只有一个积极性

(四)建立和运作农业产业结构调整风险基金要转换思路

针对农业产业结构调整风险基金建立和管理运作过程中存在的上述现实问题和障碍,必须转换思路,来规范发展农业产业结构调整风险基金,使之做大做强。

1、由官办逐步过渡到官助民办,拓宽资金来源渠道,把风险基金做大。农业产业结构调整风险基金是个新生事物,在发展初期,官办是必须的,即使风险基金事业发展规范了,做大做强了,政府仍然要进行必要的扶持和引导。但发展到一定阶段,政府必须转换角色,即由主体角色转换为配角和组织导引角色。具体来说就是要由官办转换为官助民办,政府的财政资金只是作为引导资金投入。官助民办意味着要拓宽风险基金的资金供应渠道,广泛地吸纳企业、农户及其他社会闲散资金进入风险基金,调动各方积极性,做大风险基金的规模。

2、引入市场机制,转换风险基金的经营管理体制,把风险基金做强。引入市场机制,转换风险基金的经营管理体制要在三个层面做文章。第一个层面,基金的组织模式,要由现在的“政府官办”这种模式转换为股份制的基金管理公司制;第二个层面,基金的治理模式由现在的“领导小组”行政决策转换为现代公司制基金治理模式,也即现代企业制度治理模式;第三个层面,基金的投放要由现在的单边无偿投放转换为市场方式投放,建立退出回路,也即基金的投放是要收回本金以及取得必要的回报,虽然在某种程度上不以基金持有人利益最大化为根本目的,但要使基金能保值增值,保障基金持有人的合法权益。.

3、建章建制,营造良好的政策环境,规范风险基金的组织形式、治理模式、运作机制,尽量协调各主体之间的利益关系。政府从风险基金的主体地位退出来后,主要精力要放在政府导引、建章建制及营造环境氛围等方面。

(作者:湖南省委党校经济学教研部主任、教授　易可君　湖南省委党校研究生　蒋学)