我们是社会主义国家,必须代表最广大人民的根本利益,必须与时俱进,必须依法治国。我国已经加入世贸组织,标志着对外开放进入一个新阶段。在更大范围和更深程度上参与国际经济合作与竞争,要切实做好加入世贸组织后的司法改革工作。要依法治国,依法监督就应当使司法相对独立,监督相对独立。我曾听到一位70多岁的老奶奶在法院里说过这样一句话:“冤死莫告状”。这句话的含意相当深刻。笔者深有同感,有冤无处申,有冤无处诉,宁愿冤死,也不要去告状,没有钱,你不要去告状;没有关系,你不要去告状。造成这种局面的原因是多方面的,而其中不能独立司法就是一个很重要的原因。有一个基层法院的副院长深有感触地讲过这样一句话:“你想做清官也做不了”。我就问他为什么?他给我讲了很多事例,不但清官没有做成,反而连饭碗也给丢了,因为关系错综复杂,有方方面面的干扰,有方方面面的牵制,说白了,就是一句话,不能独立依法办事。包公的形象为什么在广大人民群众的心目中那么高大?有关包公的电影电视为什么百看不烦,百看不厌?不管是男女老幼都喜欢看,说白了,也是一句话,因为包公能够依法办事,不徇私情,不贪赃枉法。
天下兴亡,匹夫有责。我们的国家是人民当家作主的国家,党和国家的一切活动都必须代表最广大人民的根本利益,我们的各级干部是人民的公仆,为防止公仆与主人的位置倒置,就必须充分发挥管理机关的监督职能。地方政府只管经济建设,政绩优劣是评判的标准。地方党委只管思想政治工作,支持政府搞好经济建设。即所谓党政分家。公、检、法,以及纪检、监督等部门,与地方脱离包括人事任免、财政来源、行政从属、业务指导等等关系,一律归属相应的上级部门的垂直领导,保证其独立性。所属机关的工作人员可采取定期流动,实行回避制度,实行准军事化。这样做的目的只有一个,即最大限度地发挥其监督职能。地方各级检察长的选出或者罢免就必须经过上一级检察机关的认可并由上一级人民代表大会常委会批准。但检察机关的财政来源还依赖于地方,其它方面还与地方有诸多的联系,不免常有制肘之感。法院系统与之相比,虽然它的院长是经人大选举的,而实际上,还是地方党政说了算,人大选举仅仅是走过场,这样,法院独立进行审判、监督职能就难以发挥作用。公安局受当地党政的影响比检察、法院大得多,它那里的麻烦也就多。而纪委、监督两部门更不待言。党章上明文规定,纪委在同级党委领导下工作,而监督自己的领导、纠察自己的领导,这对广大纪委、监督干部而言,实在是强人所难,赶鸭子上架,所以它的疲软、不力现象每每发生。正因为我们的监督机关都程度不同地受当地党政机关的钳制,不能充分发挥其职能作用,难怪一些人在他们的“地盘”内称王逞霸,鱼肉百姓,有恃无恐!百姓不服,上京诚告,忙得中央领导今大批这个,明天批那个,工作组、调查组、办案组派了一个又一个,级别越派越高。
观察世界各国政党与司法机关的关系,我们会发现在大多数国家尤其是发达国家中。政党是禁止在司法领域活动的,在那里政党对司法不仅不存在法制上的领导关系,而且政党的活动还会时不时地成为司法审查的对象。我国与西方国家政治发展的历史具有很大的差异。它们是先市民社会后政治,整个的自主发展逻辑使他们的政党及政党制度仅扮演着新政治秩序的体现者和完善者的角色;而在我国,民族危机所决定的先政治整合后市民社会的非自主为逻辑,使中国共产党不仅承担着应对社会政治危机的重任,而且还扮演着国家现代化的领导者和推动者的角色。与西方发达国家相比,中国政治发展的一大特色就是政党在发展进程中起着极其重要的作用。新中国的诞生就是政党努力奋斗的结果,政党由此建立了它对国家事务的全面领导关系,司法事务也不例外。有人总结说,中国近代革命是一场囊括民族独立、国家统一、经济发展、文化革新、政制转型等多种目的的革命。
尽管党的系统与政府系统的结构关系经历了某些变迁——从最初的党政合一到今天实践中的党政分开,但中国共产党的核心地位仍然是中国政治系统的根本特性。所谓核心地位意味着现实的政治动作所需的组织、政策、意识形态等资源供给主要是由政党结构来提供的。在这样一种系统结构中,上述来自于政党结构的根本性的资源支持构成了政府系统功能发挥不可缺少的基本条件。这个条件在一般意义上对政府系统的各个部分都是一样的,包括司法系统。因此,在中国,共产党与司法的特殊关系是业形成的政治系统特性的一部分。但是,这个条件在特殊意义上对政府系统的各个部分又是有区别的,这种区别的必要性来自于政府所享有的各项权能的性质不同,因而要求党与这些各具特性的政府权力的关系,与分别掌握这些权力的人大、行政机关、司法机关的关系应有不同的作用和结合方式。由此看来,现实中由于党与司法系统不恰当的结合方式所造成的相当多的党的各级组织和领导干部对法治的破坏,决然不是一个要不要党的领导的问题,而是一个必须变革党对司法工作的领导方式问题。
党应通过法律的方式建立对司法的领导关系,即将党的司法政策通过人大转化为法律的形式,以此对司法过程及其司法角色的行为形成有效约束,就法律实现的价值目标来说,这应该成为党领导司法的主要途径。在这一主要方式中,党对司法的支配力以主导有关司法的公共政策即法律的形成为限,提供司法过程和司法角色只受法律约束的条件和氛围。
党应当通过对法官、检察官等司法角色在司法过程之外的选任和监督建立对司法的领导关系,并且这种领导关系成立的唯一条件是:必须通过相应的国家机关以规范化和制度化的方式进行。针对我国的实际情况,这应成为党对司法领导关系的一个刚性限度。党只能在这个限度内即通过人大的职能机制来发挥作用,并以此对司法过程形成影响力,而不能将其权力直接应用到司法过程。人大有关人事任免和监督机制存在着诸多不完善之处,党的有关组织利用种种“惯例”绕开人大直接选任、调任司法官员的做法比比皆是,特别是对重要的司法官员就更是如此。事实上,这两方面的问题在现实中是互为因果的。但严格说来,前者是制度建设问题;后者则是一个违宪的问题。因此解决的办法只能是回到宪法上来,在人事关系上“通过人大”应该被看作是民主政治的一个基本要求,司法官员之所以必须通过人大产生,一是因为司法权是国家权力之一,在法理上行使司法权的主体必须由人民授权的国家机关产生;二是就人事任免来说,人大是一种民主机制,通过这样一种机制的有效作用可以避免由党委少数人甚至个别人说了算的习惯作法。
在中国,存在着与司法系统直接融为一体的系统内的党组织,这是中国党与司法关系形式上最突出的特点。但是,系统内的党组织对司法过程的作用应仅以影响力为限,不可表现为支配力的形式。如果系统内的党组织可以命令法官这样做或那样做的话,那么宪法所规定的审判权和检察权的独立以及我们正在追求的法治就不可能实现。因而系统内部的党组织只能通过党的思想政治工作和组织工作,增强司法人员认真履行职责的自觉性,而不可直接干预司法过程。规范地讲,系统内的党组织以及身为党员的司法人员最基本的特点就在于他们是效忠法律的典范。
就目前我国党与司法关系的实际状态来看,一方面,它们与确定的理论上的关系限度相去甚远;另一方面,种种来自于实践的经验表明要使它们承担起既能够保障党的领导,又能够避免一些党的组织和领导干部非法干预司法过程的功能几乎是不可能的。现实中的问题很明显地表现为关系错位所带来的功能偏差:一方面,党对司法领导的重心偏离主导有关司法政策和人事的政治过程领域,造成了党在这一领域的功能弱化,使目前的司法队伍严重的良莠不齐;另一方面,又习惯于直接指挥的作法,党的组织和领导干部的直接干预使司法过程中的各种非规范的、不确定的因素大量增加,不仅危及司法公正,而且造成了中国司法系统难以成熟的局面。虽然问题主要表现在相关的两个方面,但联系我国“党政不分”的历史渊源以及权力的本质属性,第一个方而问题的解决也许会容易得多,因为那毕竟是制度内权力的一个强化过程,而第二个问题的解决,肯定要困难得多,原因在于那是一个权力与利益的剥离过程。要通过制度的重新配置,减少对司法过程的各种非法干预。为了避免一些党的组织特别是领导干部直接干预司法过程的现象,将尊重司法权的独立行使确定为党政官员必须严格遵循的政治规范是绝对必要的。事实上,这也是我国宪法规定的一个基本的政治规范。在我国的政治传统和现实中,普遍缺乏对司法独立的认知和尊重,但对社会主义法治国家建设来说,这则是一个必须跨越的障碍。很难设想在一个党政官员缺乏尊重司法独立的社会中会成长出法治的现实来。从这个意义讲,相关体制的改革也仅是为这一规范的实现提供了一些基本的条件。因此,这一政治规范在现实政治生活中是否能够确立起来和得到普遍的遵守,事关中国法治建设的大局,也决定了党对司法的领导关系是否能够在法治的基础上最终获得实现。
(作者:中共湖南省委党校研究生 杨海峰 谢高芳)
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