旅游地旅游管理服务

1.政府主导的积极效应

在本书调查的三个少数民族地区，其旅游业的发展过程中当地政府通过不同方式先后介入。其中曼听村和霞给村得益于当地政府的招商引资政策和旅游产业宏观发展规划，其文化旅游资源带来的经济效益和旅游知名度都大幅度提高。傣族园被评为国家　AAAA级旅游景区、“中国旅游知名品牌”；曼听村亦被云南省授予“生态文明示范村”、“和谐文化村”等；霞给村也成为“香格里拉第一村”。而洛水村在其漫长的旅游业发展中，村民主导的参与式旅游业曾经占据了主导地位。早在1994年联合国教科文组织就把洛水村选为全球50个“模范社区”之一^[21]，1995年洛水村荣登“丽江十大富裕村”。在洛水村的旅游业发展中，当地政府是通过提供公共基础设施的建设开始参与到社区旅游业发展并逐步主导包括洛水村在内的整个泸沽湖景区的旅游资源开发。而曼听村和霞给村的旅游资源开发，一开始就有着政府主导的制度设计影子，洛水村则是初期村民主导后期政府逐渐介入并主导的过程。

不可否认的是在曼听村和霞给村社区经济发展中，恰恰是当地政府的宏观产业规划和招商引资政策，才使得这两个少数民族农村社区所积淀的传统文化在公司外力和政府主导的国家公园模式下，作为人文景观资源的旅游价值被发掘出来。经过多年的运行，使这两个少数民族传统农业社区走上以旅游产业发展为主之路。

图17　政府主导下的民族节日旅游活动——云南绿春县哈尼族长街宴

因此，在少数民族地区，以传统文化作为旅游资源开发的初期，政府部门的宏观规划和政策指导优势，远远大于社区村民原始、自发、分散的个体经营行为（见图17）。在曼听村，当地政府实际上是扮演着类似产权经纪的角色，与旅游开发企业和社区村民进行商谈，撮合双方达成交易合约。

2.政府部门的身份

从全球来看，虽然非物质文化遗产具有巨大的经济价值，但来源地多为欠发达地区。而我国少数民族文化旅游资源业大多集中于我国西部地区，这些地区社会经济发展相对落后、信息闭塞、受教育水平低，与东部地区乃至本地区中心城市相比除土地要素相对丰富之外，非常缺乏社会经济发展所急需的资本要素、技术要素、熟练劳动力要素和企业经营知识等。许多少数民族地区虽然拥有很多丰富的文化旅游资源，但在旅游市场快速转型时期面对庞大的旅游市场需求，少数民族村寨作为一个松散的社会组织，既缺乏资本，也缺乏对文化资源开发的整合能力等，对本民族、本地区传统文化资源的商业价值缺乏认识，具体体现在规模经营水平低，面对旅游市场和开发公司没有估价能力和议价能力，再加上社区小农意识的分散、无序、粗放经营等客观现实，实际上少数民族农村社区无论是在土地资源的开发，还是本民族文化旅游资源的开发谈判上，与资本实力雄厚的旅游开发企业完全处在不对等的位置。在这种情况下，政府部门是作为代理人的角色出现在市场，还是以居间者的身份来协调各方利益，对利益分配矛盾的解决起着至关重要的作用。

如果地方政府充当代理人的角色，则有两种可能，一是作为少数民族农村社区的代理人为其争取文化旅游资源权益；二是站在利益格局的强势一方，即旅游开发企业一方。如果是前者，能一定程度地平衡旅游资源开发的各方利益，起到协调的作用，而后者则因利益过度倾斜引发利益冲突。从近年来全国各地爆发的因利益矛盾所产生的大量群体性事件来看，多是由后一种情况所导致。

在霞给村，虽然也经历了一段村民自发的粗放经营过程，但总体而言则是在政府宏观指导下，依靠国资背景的迪庆州旅游投资集团通过现代企业制度的运作来从事旅游资源开发的。景区范围内的少数民族农村社区则被纳入整体开发范围。在这种情况下，政府部门的身份具有双重性质，既是管理者的角色，又是竞争者的角色，以具有政府背景的旅游投资集团及其下属的普达措旅业分公司为政府部门充当了以代理人的角色、以竞争者的身份出现在少数民族文化资源开发市场。

3.政府部门跨界经营方式

在洛水村、霞给村两个少数民族社区的旅游业发展中，在宏观规划、政策实施上虽然是政府主管部门即丽江泸沽湖省级旅游区管理委员会、迪庆藏族自治州普达措国家公园管理局执行，但在具体的操作环节则是由政府管理部门出资成立的丽江泸沽湖旅游开发有限公司、普达措旅业分公司全权负责这些社区的旅游资源的开发和经营。而傣族园则是在西双版纳州政府招商引资政策吸引下由政府牵线搭桥引进广东信益集团公司通过“公司＋村寨＋农户”模式来开发曼听村旅游资源，之后广东信益集团公司因陷入资本流动难题而退出，云南省农垦集团公司橄榄坝农场则以全资控股方式开发曼听村旅游资源。所以从这三家公司的资本背景和资本结构来看都是典型的国有企业。

由于政府部门的职能定位决定了它不能以竞争者的身份进入市场，但地方政府又是旅游市场的利益相关者，所以在众多的少数民族文化旅游资源开发中，政府参与的法律依据是景区土地资源产权的国家所有性质，而介入人文景观类资源开发并分享利益的方式往往是借助国有资本性质的企业进入市场，通过跨界经营少数民族文化资源来实现收益。

不可否认的是，在少数民族社会经济发展中，由于少数民族社区缺乏技术、资本、人才和资源整合能力，更缺乏本民族文化旅游资源的议价能力。那么，政府部门的宏观规划以及引导、帮助社区，撮合社区与旅游开发企业的合作就显得非常必要。尽管在此过程中有个别地方政府部门过多地将利益倾斜于企业一方，有的甚至为企业站台，忽视少数民族社区利益，但不能否定政府部门对少数民族文化旅游资源的价值发现能力和招商引资能力。而且我国西部民族地区社区旅游业发展30多年来，政府主导的旅游业发展模式已经取得了令人瞩目的成就，为民族地区的旅游业提供了大量的公共产品，为发展打下了良好基础，但是，随着少数民族文化资源产权意识的提升和旅游产业的转型，政府部门当初在行使职能方面全面主导旅游发展所存在的缺陷也逐渐显露。在对旅游利益冲突的调控过程中，也就暴露了角色模糊不清、政府职能严重错位等突出问题。

目前学术界在有关少数民族社区经济发展的研究中有一种倾向，就是过多地强调市场机制和舶来式的参与式（PRA）发展模式的作用，在泛市场化框架下的数理经济模型不能客观反映传统文化对经济发展的影响，而　PRA模式又特别警惕外部力量尤其是政府力量的参与，这些观点既否定政府部门的宏观管理作用，也排斥政府部门参与当地少数民族农村社区经济发展，还怀疑市场领域企业的行为。把过多的利益纷争和群体性事件的原因归咎于政府部门和企业对当地社区经济发展的过度参与。