政府角色的历史性转型

进步主义时期社会力量的成长，虽然在推动政府与民间力量合作解决累积的社会问题、缓解日益紧张的社会矛盾方面取得了一些成效，但并没有改变美国利益结构整体失衡，并严重制约经济持续增长和社会和谐稳定的大局。显然，正处于成长过程中的相对脆弱的社会力量并不足以抗衡资本力量对社会秩序的全面侵蚀。

1.新国家主义与罗斯福新政

一战以后，美国经济依然保持了快速增长，大萧条之前还曾经历了著名的“柯立芝繁荣”（1923-1929年）。1919-1929年美国民生产总值从742亿美元增长到1031亿美元。^[45]但是，国民收人分配失调现象也达到了登峰造极的地步。美籍印度经济学家巴特拉曾经分析指出，1922年，美国1%的家庭拥有国民财富的31.6%，但到了1929年，所占份额却快速达到36.3%。^[46]与此同时，大部分美国家庭的生活还处于温饱水平。1929年，美国住在城市的家庭总数为2750万个，其中有近1200万个家庭年收人在1500美元以下，占美国家庭总数的43%多，其中更是有600万个家庭收人在1000美元以下，占美国家庭总数的21%强，有近2000万个家庭年收人在2500美元以下，大约占美国家庭总数的71%。据估计，当时维持像样的生活标准，家庭年收人起码要达到2500美元。^[47]

社会改良带来的进步远远满足不了各阶层强烈的变革诉求，期望政府突破“守夜人”式的角色定位，改变自由放任的经济政策，在社会变革中发挥更大的积极作用，逐步成为社会思潮变动的重要趋向。“延续内战时期的传统和镀金时代的改革计划，一个由具有改革思想的中产阶级知识分子、重新兴起的妇女运动、工会活动家和社会主义者组成的广泛联盟开始出现。他们立志重新复活能动主义式的国家政府的思想。”^[48]

进步主义运动时期，主张强化政府干预职能的所谓“新国家主义”思想已经浮出水面，并为越来越多的人所接受。当时最有声望的政治学家之一，赫伯特·克罗利在《美国生活的希望》一书中提出，“改革是不可避免的，改革的目标是重建社会而不是恢复旧状态，改革的核心问题是扩大政府职能，加强国家对经济和社会生活的干预”。^[49]克罗利明确主张抛弃杰斐逊主义，奉行“新国家主义”，以适应社会变迁的客观要求。政治学家李普曼也提出，自由并不是没有计划或不受政府控制，也不是无政府主义的代名词，“清静无为和软弱政府，那是对自由主义的曲解”^[50]。尽管美国社会的政治思想传统有着相当深厚的对强大行政权力的恐惧和戒备意识，但饱尝了自由放任的社会苦果之后，软弱无力政府也逐步引起了人们的不满和反思。正如美国学者梅里亚姆所指出的，这一时期，“对政府管得凶的恐惧心理减退了，对自由竞争的无限信仰也减退了；取而代之的是认识到一定要有一个组织完善的政府，这个政府具有广泛的权力去控制不公平的竞争，提高社会效率和促进普遍福利”。^[51]

1901年，因标新立异，强烈主张强化政府干预而被美国政界称为“疯子”的西奥多·罗斯福登上总统职位，美国政治的主流思想加快了向“新国家主义”靠拢的步伐。西奥多·罗斯福公开阐明：“民主的目的现在只能以汉密尔顿的手段达到，一个强大的中央集权国家，政府增加对经济生活的干预及在政治上摆脱特殊利益集团的关系，这就是发展的方针。”^[52]在连任竞选中，西奥多·罗斯福更是明确提出了“新国家主义”的竞选纲领，主张将政府作为加强监管措施的有效机构，扩大对经济活动的干预，控制垄断企业的过度发展，以保护个人自由与平等，缓和社会矛盾，实现“宪法中的共同福利”。

显而易见，社会转型的阵痛无法通过社会的渐进式成长来自我消化，转变政府的角色职能，强化政府对经济社会发展的行政干预，已经成为维护社会和谐，避免社会走向分裂的必由之路。1929年大萧条的来临，更是使“新国家主义”的主张从少数人的倡导演变成了大多数人的共同愿望。

1929年的大萧条足以称得上是现代资本主义经济有史以来最惨烈的一场经济危机。据统计分析，1929-1933年，美国工业生产下降了一半，出口贸易下降到三十年来的最低点； 约86000家企业破产，1700万人失业，占全部劳动力四分之一以上，在业工人工资削减35%-40%；农业总收入下降60%，一百多万农民破产，沦为佃农或农业工人。^[53]危机最严重的时期，约2500万美国人在挨饿，以致失业者在垃圾堆里与鸡犬争食，一些地方甚至出现了饿死人的事件。据1932年9月《幸福》杂志估计，当时美国有3400万成年男女和儿童无法维持生计，约占全国总人口的28%（1100万户农村人口未计在内），流浪人口达200万，仅纽约一地1931年记录在案的倒毙街头的案件就有2000余起。

从某种意义上说，20世纪20年代的美国，经济社会发展的失衡及其复杂的内在关联同当下的中国有很大的相似性。在经济保持较高的增长速度的情况下，丛生的社会问题、社会矛盾勉强还能够被掩盖住，实力不济、捉襟见肘的政府虽然四处救火，但日子总算还能挨过去。一旦经济增长连续几年发生大滑坡，各种社会问题、社会矛盾便迅速全面激化，并相互交织在一起形成社会的总体危机。众所周知，20年代本身就是资本主义世界危机四伏的时代，列宁差不多就是在这个时期根据资本主义国家社会问题、社会矛盾的积累和激化现象，得出了“帝国主义是资本主义的最高阶段”、“帝国主义是无产阶级革命的前夜”的结论，判定“寄生的或腐朽的资本主义”已处于奄奄一息的“垂死”状态。大萧条的降临，极大地恶化了经济社会形势，社会的紧张局面似乎都正在印证着列宁的预言：失业大军和饥饿民众到处游行示威，多个城市爆发了数以千计的民众占领市议会大厦、政府大楼，冲击银行等激烈举动，在农村“愤怒的火花”到处迸发，一些地方甚至出现了武装冲突事件。

在应对危机的种种措施均宣告无济于事之后，悲观、绝望的情绪已经开始在统治集团中弥漫开来。前任总统柯立芝在临死前几天说：“在其他萧条时期，总是可以看到一些可靠的东西，你可以寄希望于它们。而现在，当我环视四周，我看不到任何让位于希望的东西。看不到任何有希望的人。”危机时在位的胡佛总统顽固坚持自由放任政策导向，拒绝采取大规模的政府干预行动，最终也完全动摇了对经济恢复的信心，在向新总统交权之际，胡佛竟然发出了这样的哀叹：“我们已经到了山穷水尽的境地，我们已经无能为力。”^[54]历史学家汤因比曾经这样概括了当时美国社会的心态：“这个伟大、古老、一直成功的社会的成员正在自问：西方的生命及其成长历程，是不是在他们的时代很可能将达到终点。”^[55]毫不夸张地说，怀疑资本主义经济能否继续存活下去已经成为一种相当普遍的社会心态。

1933年3月4日，富兰克林·德兰诺·罗斯福就任美国第32届总统。甫一上任，罗斯福总统就要求召开国会特别会议，在短短的一百天内，国会特别会议通过了70项法案，其中包括15项重要法案，掀开了大变革的时代。罗斯福应对危机的一系列社会变革措施后来被称作“新政”（New Deal），核心理念是三个R，即改革（Reform）、复兴（Recovery）和救济（Relief）。“新政”大体上经历了两个阶段，第一阶段自1933年起至1934年底，是应急治理阶段，主要通过整顿金融、农业、工业来恢复经济、救助困难群体，遏止资本主义经济体系的崩溃。真正对美国经济社会构成深远影响的第二阶段，从1935初延续到1939年，重点是以社会变革、社会建设来推动经济社会的协调发展。罗斯福“新政”并非是单纯的应急性的权宜之计，而是一场资本主义经济、社会、政治体制“伤筋动骨”的大手术。“新政”秉持西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊总统开其端绪的“新国家主义”改革思路，以政府角色的大转型，来推进社会建设，进而以社会的转型推进经济社会的协调发展。可以说，罗斯福“新政”奠定了现代资本主义体系市场、国家、社会既相互独立又相互支撑格局的重要基础。从政府转型推进社会转型的角度来看，罗斯福“新政”最重要的内容主要体现在三个方面：

一是调整社会利益结构，通过救济贫困、保障就业及税收调节，抑制社会财富分配两极分化的趋势。帮助失业和贫困群体渡过难关，是罗斯福政府面临的最急迫的问题。1933年5月，美国出台《联邦紧急救济法》，并成立了联邦紧急救济署，一开始就拨出5亿美元来解决失业者的最低生活需要。随后又不断追加拨款，前后拨出260多亿美元（约占联邦政府1933-1934年平均预算支出的一半）用于解决贫困家庭的最低生活需求。为解决失业问题，新政逐步将单纯救济改为“以工代赈”，先后成立民政工程署、工程兴办署和公共工程署，结合公共基础设施建设的需要，实施了三万多个新办工程，吸收了几百万个失业工人从事植树护林、水土保持、道路建筑等工程建设，创造了大量的就业机会，并使失业救济逐步演变为成为联邦政府半永久性的职责。几乎在颁布《联邦紧急救济法》的同时，国会出台了《全国工业复兴法》，并成立了“全国复兴署”，负责召集工商界、劳工组织和消费者共同拟定公平竞争法规，目的是“在整个工业界开展一个大规模的合作运动，以达到广泛的再就业，缩短工作周，实行合理工资，防止不公平的竞争和灾难性的超产”。由于法案及复兴署的要求没有得到各行业的广泛响应，联邦政府还于1933年7月21日发起了一场声势浩大的“蓝鹰运动”，由罗斯福签署的包括禁止童工、规定最高工时和最低工资标准等条款在内的“总统再就业协议”副本送达全国各地的企业主手中，只有签署了“协议”的企业方可从国家复兴署领取“蓝鹰”标识，张贴在商店橱窗、工厂大门和产品包装上，消费者则以抵制不带“蓝鹰”标识的产品来支持这个运动。结果在3个半月的时间内，全美国二百多万雇主在“总统再就业协议”上签字，《全国工业复兴法》频布的2年多时间里，美国共制定和颁布了557个行业公平竞争基本法规，189个补充法规。^[56]《全国工业复兴法》和《联邦紧急救济法》通过加强政府与企业及企业内部劳资双方合作的方式，在有效遏制企业破产潮的同时，在保证就业方面取得了明显的成效。到1935年，全国就业人数比1933年增加了400万人。^[57]

新政还用政府补贴、政府收购等方式提高农民收水平。1933年5月，国会通过《农业调整法》，法案规定通过缩减农业产量的办法来消除农产品“过剩”现象，政府与生产者签订合同，对农产品实施限量生产，政府负责补偿减少耕地和产量的损失，剩余农产品则由政府收购。从1932年到1936年，美国农业总收入增加了50%，农民的全部现金收入也从1932年的40亿美元上升到1935年的近70亿美元。^[58]

在想方设法提高中低收入群体特别是贫困阶层收入水平的同时，“新政”对税收政策进行了大规模的调整。1935年6月通过的《财产税法》，在降低低收入者的税率的同时，提高高收入者的税率，按照累进的方式，对于年收入超过5万美元以上的高收入群体额外增收最低1%的税，年收入超过500万元以上者，将征收75%的税率。1935年起，又开始加征遗产税和财产移赠税，以防止巨富们通过分散、移赠财产而逃避纳税。1936年通过的《税收法》进一步深化了税制改革，对公司特别是垄断企业的利润进行了限制。法案规定，公司所得税以2000美元为起点，征收8%的税，公司所得超过4万美元以上部分，征收15%。

显然，新政在收入分配上的一系列改革，基本指导思想，就是要通过“抽肥补瘦”，抑制收入两极分化的趋势，并以税收杠杆建立长期的社会利益平衡机制。这不仅有效地扩大了低收入群体对经济发展成果的分享，满足了社会中下层对社会公平的价值诉求，而且形成了一个非常有利于中产阶级成长壮大的收入调节机制，促进了美国社会结构从两极分化到中产阶级占据主体地位的转型，对美国成功地进入消费社会也起到了重要的推动作用。

二是着手建立全覆盖的最低限度的社会保障体系，将保障公众基本的社会权利确立为政府的重要职责。美国经济虽然在19世纪末就领跑世界，但自由放任的政策导向直接阻碍了政府对社会保障责任的承担，因而相对欧洲国家，美国社会福利立法明显滞后。如德国在1883年就制定了疾病保险法，1884年通过了工人赔偿法，1889又通过了一些旨在对老年人和丧失劳动能力的人给予保险的法案。英国在1894年通过了工人赔偿法，开始实行社会保险计划，1911年又增加义务健康保险。法国也在1921年开始实行疾病、母亲、残疾、老年保险。相形之下，美国只是在1908年通过了只在几个州实行的工人赔偿法。1929年的大萧条暴露出来的贫困阶层生活无助的现实，极大地强化了社会各界对政府介入社会保险的政策诉求。为此，罗斯福在1933年的就职演说中，明确将“免于匮乏的自由”同“免于恐惧的自由”、“言论自由”、“信仰自由”一道并列为公民享有的“四大自由”，作为政府必须给予保障的重要职责。罗斯福认为，如果对老者和病人不能照顾，不能为壮者提供工作，不能把年轻人注入工业体系之中，听任无保障的阴影笼罩每个家庭，那就不是一个能够存在下去，或是应该存在下去的政府。^[59]在1934年6月8日的咨文中，罗斯福再次强调，“根据我国宪法，联邦政府所以建立的目的之一是‘增进全民之福利’，提供福利所依存的这种保障也是我们明确的职责……家庭安全、生活保障、社会保险——在我看来乃是我们向美国人民提出的最低限度的承诺”。“我希望政府有可能，作出一项长期的明确政策，每年拨出一笔巨额专款，以使每年工作不是出于临时的权宜，而是本着经过深思熟虑的全面目标”^[60]。这意味着政府承认享有最低限度的社会保障是公民享有的基本社会权利。

1935年8月14日，美国正式颁布了《社会保障法》。这是美国历史上第一个由联邦政府承担义务、面向全体民众的，以老年保险、失业保险和未成年人保障为核心内容的综合性社会保障法案。法案规定凡年工资在6000美元以下者必须参加全国老年保险，费用由雇主与雇工平摊。到65岁时，参保者可以得到每月10-85美元不等的退休金。对于年龄在65岁以上的人群，实行养老金制度，由联邦政府和州政府共同分担保险费用。同时建立失业保险体制，失业者每周可领到15至18美元的失业保险金。据统计，当时美国约3000万公民“直接受益于失业补贴、养老金以及保护儿童和防止疾病的进一步的设施”^[61]。除了养老和失业保险，“新政”期间美国还出台了一系列社会保障法案，涉及医疗保险、最低工资、最高工时、最低存款保险、对困难户的住房保障和廉价住房供应等等。《社会保障法》的实施意味着政府开始承担起对人民的基本生活负责的责任，这是美国走向现代福利国家的开端。“1929至1939年这十年间，公共福利与救济事业的进展，比起美国殖民地建立后300年间的进展还大。”^[62]

三是强化工会的谈判地位，调整和规范劳资关系，为社会和谐奠定坚固的基础。工业化时代利益结构失衡的核心，是劳资之间不平等的权利关系。对当下中国社会建设最具有启示意义的是，罗斯福新政一直把调整劳资关系，改变工会的弱势地位作为最重要的社会改革内容。新政最早通过的法案之一，《国家工业复兴法》第七条就明确规定，联邦政府保证工会有自发组织及进行集体谈判的权利，将劳资协商合作作为振兴工业的重大措施。1935年通过的《全国劳动关系法案》更是明确规定，雇员享有自发组织、建立、参加工会，自主地选出代表参加劳资谈判、签订集体议价合同的权利，当局和雇主不得以任何方式禁止罢工和干涉工会组织的内部事务，法院有责任审理违反该法的任何控诉案。在法案的支持下，工会组织的会员规模迅速扩大。1900-1940年间，美国工会会员占全部劳动力的比例从2.8%上升到15.5%，工会会员占非农业雇员的比例从5. 2%上升到26.9%。^[63]“30年代初那些（大规模生产的基础工业中）中层经理在做出雇佣（开除，提升，工资工时与劳动条件）的决策时，很少被迫认真考虑工会的要求”^[64]的情况发生了根本性的扭转，工人不再任意受资本家摆布，他们开始借助工会的力量与资方进行博弈和抗衡。1938年，国会又通过了《公平劳动标准法案》，设置了最低工资和最高工时，规定超时工作需支付加倍报酬。

在新政以前，美国政府对于劳资纠纷的态度同当下中国一些地方政府极为相似。一方面，自由放任的政策导向使政府倾向于对劳资纠纷采取不干预态度，甚至为了加快经济发展或者因为利益关联而采取偏袒资方的态度；另一方面，基于对阶级革命的恐惧心理，政府往往又倾向于将罢工视为社会动乱，甚至动用军队对罢工进行镇压。经济大危机及其产生的严重社会危机使罗斯福为代表的统治集体意识到，“饥肠辘辘的，衣衫褴褛的劳动大军不仅很难为它（资产阶级）带来高额利润，连它自身的生存也会受到威胁”^[65]，从而逐步转变了政府的立场，确立了政府作为社会利益冲突的中立的调节者的定位。而在新政时期，鉴于劳动者一方在劳资纠纷处于明显的弱势地位，罗斯福政府甚至采取了更多支持劳动者一方的政策导向。新政不仅以一系重要法案为劳动者通过组织工会维护自身的正当权益提供了法律依据，而建立了相应的政府职能部门来专门负责处理劳资纠纷。根据《全国劳工关系法》设立的全国劳工关系委员会被授权主持各地工会选举，制止雇主妨碍工会组织活动的行为，从而在一定程度上扭转劳资双方博弈的不对等局面，工会由此逐步成为社会利益博弈的重要政治力量。

2.政府转型及其社会影响

罗斯福新政在上述三个方面实施的重大改革，既是挽救经济危机的措施，更是旨在缓和社会矛盾、维护社会和谐秩序的重大创新。无论是调节社会财富分配格局和社会利益结构，还是建立社会保障体系，规范劳资关系，都是社会建设的核心内容，新政的变革逻辑，概括地讲，就是以政府转型推动社会变革和社会建设，进而以社会转型推进经济转型，奠定经济可持续发展的社会基础和动力支撑。

罗斯福新政是“新国家主义”的延续和强化，它否定了自由放任的政策导向和社会达尔文主义的传统主流价值，极大地改变了资本主义国家的政府职能定位。古典自由主义意义上的自由放任是美国建国以来奉行的重要立国准则，可以说美国坚持自由放任，反对政府干预经济的态度，比欧洲任何一个国家都更为坚决。开国时期的最有影响力的政治家之一杰斐逊就曾说过：“管得最少的政府，就是最好的政府。”在他的第一次就职演说中，杰斐逊也明确提出：“政府明智而俭朴、除应防范人们相互伤害外，无需多加干涉，应任其自主各营业并谋求改善。并且不应剥夺劳动者挣得收入”^[66]。杰斐逊的这一思想构成了美国政治思想传统的重要组成部分。在新政之前，尽管西奥多·罗斯福和威尔逊政府都有过一些强化政府干预的尝试，但最小的政府及自由放任依然是主导性的政府理念，政府的职能定位也没有根本性的改变。大萧条期间在位的胡佛总统依然是彻头彻尾的传统政府理念的信奉者。1928年10月22日，胡佛在“靠奋斗的个人主义哲学”著名演说中系统地阐述他的政治信仰：“美国制度是建立在一种自治政府的特殊概念之上而以地方分权为基础的”。“美国制度是个人奋斗的自由放任主义”，“正是通过这种创造性和事业心，我们的人民才变得无比强大”。“如早有人要研究欧洲恢复延缓的原因，他就会发现，其主要原因，一方面是由于抑制了个人主动性，另—方面是由于政府管事过多”。甚至在危机最严峻的时刻，胡佛在1932年12月6日发表的最后一篇年度国情咨文中还宣称：“我们已经建立一个十分独特的个人主义的体系，我们的一切政府活动都不应该忽视它。因为靠了它，我们取得了其他国家所望尘莫及的成就！”“美国体系的背景及进步的活力，要求我们准予一切社会和经济势力享有最大程度的活动自由——只要这样的活动既不妨碍机会均等，又能鼓动我们的人民主动性和创造性”^[67]。

新政之后，不仅国家干预经济和社会生活的合法性得到了确认，而且政府的职能借助于新政期间实施的改革而发生了实质性的改变，政府特别是联邦政府的职能和权力有了空前的扩展。新政期间联邦政府设立的许多管理、规制经济活动的机构，如“国家产业复兴局”、“国家劳工关系局”、“农业经济调整署”、“农业信贷总署”、“防止水土流失局”、“公共工程管理局”、“联邦紧急救济署”、“证券交易委员会”、“海运委员会”、“民航局”、“联邦房屋管理局”等等，大部分都保留了下来。联邦政府还加强了中央银行—联邦储备银行，建立了联邦储备体系和“联邦储蓄保险公司”，加强了管理跨州交通运输的州际商务委员会。^[68]通过立法和公共政策对经济运行进行宏观调控，由此逐步成为政府的常规职能。

从社会转型的角度讲，以新政为开端的政府转型，影响最大的莫过于以改善民生、维护社会公平为主旨的基本公共服务供给（如救济贫困、保障就业）和社会保障体系建设（失业、医疗、工伤、养老保险）开始被纳入政府的职责范围，进而逐步发展成为政府的核心职能。它通过政府对经济社会事务的适度干预，极大地缓解了转型期的社会阵痛。从某种意义上讲，新政扩大政府干预的多种改革，都是在特定的情境逼迫之下推出来的。正如美国学者罗斯巴德指出的那样，“大萧条的主要影响在于，美国人开始普遍接受这样的观点，即‘自由放任的资本主义’必须受到批判。在经济学家和不懂经济学的公众中，普遍的观点认为，在20年代，资本主义得到了广泛的重建，而悲剧性的萧条则说明旧时的自由放任主义已经不再起任何作用了。在9世纪，自由放任下的资本主义总使人们感到不稳定，总是招致萧条，而现在，它更糟糕，人们已经对之忍无可忍了。”^[69]大萧条表明，社会秩序变动最为剧烈的转型时期，完全依靠社会或者说民间自发的力量，来克服社会解组、社会失序现象，特别是逐步激化的社会冲突是不切实际的。政府的介入，特别是主动承担起基本公共服务供给和社会保障体系建设的职责，建立转型社会的安全阀，是避免社会秩序走向瓦解以及社会冲突走向社会革命的重要保证。因此，尽管罗斯福新政也受到一些人的攻击，但新政扩大的政府职能和权力在美国历史上不仅没有被逆转，反而得到了不断的加强。继罗斯福之后，二战之后美国第一任总统杜鲁门继续推行“公平施政”，巩固并扩大了“新政”的成果。肯尼迪总统的“新边疆”政策，同样沿续了罗斯福的社会经济改革，实施了大规模的“向贫困开战”计划。约翰逊总统更是提出了建设“伟大的社会”的计划，扩大了政府干预的范围。

新政影响深远的另一项重大改革，是调整和规范劳资关系。其实质是在社会利益关系处于严重失衡境地时，政府主动扶持弱势群体形成利益表达、利益维护的组织化机制，强化弱势群体的利益博弈能力。毫无疑问，作为资本主义体系的护卫者，罗斯福不是也不可能是劳工群体的天然利益代言人。“罗斯福无意发动一场革命，也无意为美国创造一种新的体制结构。相反，他是在设法医治一个资本主义社会的暂时疾病，通过护理使它恢复健康。只是因为常规疗法再也不能奏效，他才试用了试验性疗法。”^[70]罗斯福令人钦佩的地方，是在重大的历史转折关头所表现出来的政治家的眼光、胸襟和气魄。罗斯福深切地意识到，如果不能改变劳资关系的现状，不能让劳工群体更多地分享经济发展和社会进步的成果，获得最基本的社会权利保障，社会的和谐稳定将无从谈起，政府也必然要陷入层出不穷的罢工事件甚至激烈的社会对抗运动的应急管理之中。为此，他不惜得罪既得利益群体，明确地支持劳工群体通过自主地组织工会来维护他们自身的政治利益，并用法律和行政手段制止、打压企业主破坏工会组织活动的行为。新政实践充分地表明，利益表达、利益博弈的组织化以及社会权力格局的均衡化，乃是实现社会和谐的治本之道。