政治民主化

印度是一个实行议会民主制的国家。半个多世纪以来，尽管它的民主政治经历了各种严峻的考验与挑战，但是这种制度已经得到了广大民众特别是中产阶级的普遍认同。在过去的60多年时间里，印度共经历了13次大选，每一次都保证了国家政权的平稳过渡。尽管20世纪90年代中期以来印度出现政府频繁更替的局面，但每次更替均按宪法规定的民主程序进行，政治形势是动而不乱。

印度独立以后，以国大党为首的政治集团大体沿袭了英国殖民统治时期建立的政治制度。这套制度的雏形早在19世纪中叶英王接管东印度公司以后就已经开始实行，印度的政治精英和官僚阶层对这套政治制度既熟悉又欣赏。因此，在英国殖民主义者和平移交政权的同时，印度的统治阶级也自然而然地承袭了英国所建立的政治制度。

从半个多世纪的实践来看，尽管国内的政治力量对比和政治格局发生了重大的演变，民主政治经历了各种严峻的考验和挑战，但是民主政治已在印度的政治生活中扎下了根，得到了社会各个阶层，特别是新兴中产阶级的广泛认同，因为它们都在不同程度上与这种制度建立了利害关系，都想通过这种制度分享一部分国家权力。民主政治一旦实行，除非它极大地损害了势力强大的既得利益集团的利益，否则很难取消。

从印度独立后的政治发展来看，议会民主制产生了积极和消极两方面的影响。从积极的方面看，由于统治者利用议会民主制把各种政治力量纳入了合法的政治斗争轨道，从而避免了大规模暴力革命的发生。在迄今已经举行的13次大选中，每一次选举都保证了国家政权的平稳更迭和政府组成的合法性。这在一定程度上表现了民主政体对社会矛盾的缓解和调节能力。印度政坛自20世纪80年代末以来出现的政治不稳定局面将会持续较长一个时期，但这种不稳定不影响整个国家机器的正常运转，也不至于影响到国家重大政策的连续性，更不会出现中央政权垮台的局面。这一方面是因为具有较大弹性和调和能力的民主政治体制具有保持政治基本稳定的能力;另一方面，印度在国家政治活动中较好地保持了文官治国和军不干政的传统。军队始终保持了对国家的效忠，这是保持政治稳定和国家统一的重要力量。此外，被英国人称为“钢铁骨架”的文官体制在国家出现政治危机的情况下，仍然可以起到稳定作用。

印度的民主政治体制是建立在不民主和不平等的社会基础上的。普选制下的社会动员迅速激发了广大民众的民主意识，拓宽了政治参与面，并使印度成为一个高度政治化的国家。在大选中，印度民众始终保持了较高的政治热情，选举的结果基本上反映了民意。参加投票的选民的比例一般都超过了60%。现在的5亿选民中，有3亿参加投票。民众普遍参与国家的政治生活，不仅逐渐扩大了社会各个层面民主体制的建立，使各级选举形成了制度化，而且打破了印度传统社会中特有的封闭性和落后性，促进了社会的变革和开放，这无疑代表了社会的进步方向。

一国的政权组织形式无疑对该国的政治有着重大的影响，最重要的是政治体制要符合国情。在印度，社会的发展显然落后于国家和政治制度的演变。议会民主制不是印度社会本身自然发展形成的产物，而是由一批出身上层、受过西方教育的知识分子和政治家自上而下推行给社会的。一些印度学者和西方学者指出，印度的民主不过是少数政治精英送给民众的礼物，不是民众自身争取到的胜利成果。在这样一个经济发展水平较低、社会的传统结构没有得到大规模改造、社会矛盾仍然异常尖锐的国家，民主政治在其发展进程中不可避免地产生了一些消极的影响。例如，宗教、种族的政治化给国家的统一、民族的和睦以及社会的整合造成了很大困难。此外，政党纷争、政局动荡和政府效率不高等都使国家在社会、经济发展方面付出了沉重的代价。

民众政治意识的觉醒和广泛的参政是现代民主政治的需要，然而由于资源的短缺和国家在财富再分配能力上的局限性，这些被动员起来而又不能得到满足的集团便可能导致社会的分裂和政治上的动乱。当今的印度社会正在经历着史无前例的变革，与此同时，社会关系的紧张程度可能也从未像今天这样严重，然而政府“已经显露出治理能力危机的倾向”，在剧烈的社会冲突面前常常表现得软弱无力。一位印度学者认为:“……议会体制对无控制的腐败、种姓战争、宗教原教旨主义……负有直接的责任。”

按照印度宪法的规定，一般情况下，每5年举行一次大选。从印度独立到20世纪90年代中期，基本上是按照这个规定举行大选的。20世纪90年代中期以来，印度政坛出现频繁更替局面，但政府更迭均按民主程序进行，政治形势是动而不乱，国家发展的进程未受大的影响。政治结构基本完成了三足鼎立—两党对峙—联合执政的组合过程。

全国民主联盟拥有雄厚实力。该联盟是由25个大小政党联合组成，在议会525个议席中控制着300多个席位，印度人民党在其中居首要地位。瓦杰帕伊领导的政府能够比较充分地照顾到联盟内各党的利益，均衡安排内阁职位。另外，政府推行的各项政策基本反映民意，受到各界的普遍支持。作为全国民主联盟领袖的瓦杰帕伊政治经验丰富，外交手法老到，个人品格较富魅力。其治国方略是积极扩大对外开放，稳健进行经济改革，大力推进大国外交，不断扩充军事实力，在国际舞台上为印度赢得了较高声誉，成为难以替代的领袖人物。

印度人民党温和派力量仍占上风。印度人民党(简称印人党)是一个印度教色彩很浓的政党，党内极端民族主义力量具有很大影响。他们主张严格限制跨国公司和外国资本进入印度，对穆斯林、天主教徒以及其他少数族裔持排斥态度。但是，以瓦杰帕伊为代表的温和派力量主张经济自由化，坚持世俗主义的包容态度，尊重少数族裔的权力。党内其他高层人士还主张妥善处理好低种姓印度教徒的境遇，并公开发表弥合同穆斯林矛盾的言论。另外，该党内原持偏激主张的领导人受各种内外因素制约，也出现某种淡化宗教色彩以笼络人心的迹象。

国大党昔日光辉不复存在。国大党成立于1885年，是一个具有超过百年历史的老党。它在印度争取独立的斗争中，发挥了不可磨灭的作用。因而，它在印度的政治舞台上得以长期执政，对该国的经济与社会发展做出了巨大的贡献。但是，除了1977年和1989年两次出现短期失手外，该党长期一党专权，并没有解决好腐败问题，也没有解决好如何摆脱家族统治问题，政治声誉逐渐下降。在1989年进行第9次大选中，国大党失掉了议会第一大党的地位，在525个席位中，仅得193席，而且无法凑够执政所需的过半数议席。尽管1991年大选时，该党所获席位有所增加，但只有227席，仍未超过半数，幸好得到一些地方小党的支持，才获得组阁的权力，成立了该党历史上第一个少数党政府。

近年来，长期为国内第一大党的国大党连遭挫折，昔日光辉已大为暗淡，甚至失去了印度国内第一大党的地位。在1998年2～3月间举行的第12次大选中，国大党只得到140个席位，得票率仅为26%，而印度人民党得到176个席位，在印度政党排名榜上首次成为第一大党。由于贪污腐败，内争不已，缺乏众望所归的领军人物，国大党近期内难以东山再起。前总理拉吉夫·甘地的遗孀索尼娅·甘地虽继续担任该党主席，但因其系意大利血统，加之其能力有限，在党内的地位遭到质疑，甚至受到挑战，反映出党内对现行领导权威的不满。不久前还爆出其私人秘书巨额财产来源不明的丑闻，也使该党形象大打折扣。

1．实行西方议会民主政治体制

印度是东方殖民地国家中实行议会民主制度最早的国家。以老奸巨猾著称并善于在适当时候做出妥协的英国资产阶级，为阻挠、分化印度正在兴起的民族解放运动，便允许一部分资产阶级和地主阶级上层人物参与政权，并将议会民主制度移植到印度这块东方国土上来。显然，独立前的议会民主制度是英国殖民统治的工具。印度独立之后，以尼赫鲁为代表的印度资产阶级将这一现存的国家机器——议会民主制度全盘接受下来，并在此基础上不断加以修订完善，使其成为印度资产阶级得心应手的统治工具。

体现印度议会民主制的印度宪法于1949年11月通过并于1950年1月正式实施。该宪法长达10余万字(中译文)，多达395条，千余项具体条款。从宪法生效起多次修订，至1986年止已修改46次。宪法以国家根本大法的形式规定了资产阶级的议会民主的国家政体，从政治上确定了资产阶级在国家中的统治地位。宪法宣布公民的平等权(包括不因宗教、种族、种姓、性别等差异而受歧视，废除贱民制等等)、自由权(言论、集会、结社、居住、迁移自由等)、文化教育权和私有财产不可侵犯权。宪法规定:所有财产，无论动产或不动产，包括任何公司、商业或工业企业的投资，一律不得为了公用的目的而占有或收购。即使非常必要时，也必须给予赔偿。虽然宪法还规定国家为了公共福利可以干预经济，但却承认了自由竞争的经济制度，其目的无疑是为了促进资本主义的发展。宪法规定，印度每五年进行一次大选，从1952年第一次大选以来共进行了8次大选，从未中断，议会民主制度也未发生动摇。1977年人民党通过选举程序把当时正在执政的英·甘地赶下台来而执政。此外，在邦一级不断出现非国大党执政的情况，印共(马)在西孟加拉邦多次执政，就是最明显的例证。

印度国会是印度联邦的最高立法机构，分联邦院(上院)和人民院(下院)。联邦院代表各邦，有240位左右议员，由各邦议会和直辖区分别选举产生，任期6年，每两年改选议员的1/3。人民院由选民直接选出，由540名左右议员组成，任期5年，期满全部改选。按照宪法规定和一般惯例，议会的主要职权是:修改宪法，在联邦职权范围内行使立法权;选举和弹劾总统、副总统，罢免最高法院和高等法院法官、检察长、审计长等;监督政府工作，以总理为首的部长会议集体对人民院负责;政府重大政策措施必须得到议会的批准;议会可以通过财政预算和政府法案或通过不信任案等办法，迫使政府辞职。宪法规定，总统是印度的“国家元首”，享有非常广泛的行政权。但实际上，印度最高行政机关是以总理为首的部长会议。1977年通过的42次宪法修正案明确规定:“总统在行使职权时，必须按照以总理为首的部长会议的建议行事。”按照宪法，总理拥有组织和领导政府的大权。部长会议的全部成员都是经总理提名由总统任命的。总理有权提请总统随时免去某个部长的职务，甚至彻底改组政府。印度部长会议很少开会，实际的最高行政机关是由总理和内阁部长组成的内阁。总理由人民院中多数党的议会党团领袖担任。印度历届政府首脑人物从尼赫鲁到德赛，从英·甘地到拉·甘地，都是得到某些大财团的支持，才能在竞选中获胜的。内阁成员也绝大部分是资产阶级和地主的代表。如第7届英·甘地组成的18名内阁成员中，工商业资本家、农村资本主义经营地主、富农及其他代表资产阶级利益的就有14人，占78%。无疑，印度政府不过是资产阶级的办事机关。

2．实行以国大党为主体的政党制度

印度是一个政党众多的国家，其数量可为世界之冠。根据印度选举委员会的报告，印度第一次大选时，全国政党总数为192个。另据印度学者S.N.萨达西文估计，从1947—1977年间，印度存在的政党数在200个以上。这种政党众多的现象正是印度社会、经济、民族、语言、宗教和地方差别等方面的多样性的反映。

但是，在20世纪90年代中期以前，主宰印度政治和左右政局发展的核心力量乃是国大党。这里说的是第8次大选以前的情况，没有任何一个政党能与之匹敌。1947年以来，除了两年多时间(1977年3月—1980年1月)为人民党执政外，国大党一直居执政党地位。在8次大选中，除第6次(1977年)大选外，均占优势。印度众多政党大体上可以分为两类:一类为全国性政党，即纲领和政策是着眼于全国，其影响也遍及全国，在联邦议会中有一定议席并为全国选举委员会承认。印度公认的全国性政党有:印度国大党、印度人民党、人民党、印度共产党、印度共产党(马克思主义者)、人民党(社会主义)等。另一类为地区性政党，即其纲领和政策着眼于某一地区，其政治影响局限于个别邦。如安德拉邦的泰卢固之乡党，泰米尔纳杜邦的全印特拉维达进步联盟，旁遮普的阿卡利党等。印度政党虽然众多，但国大党在多数情况下处于执政党地位，人们通称印度政党制度为“一党为主体的多党制”。但在不同时期，各政党的地位有不同的变化。从印度独立后至今，根据执政情况可分为三个时期。第一个时期，从1947—1966年即尼赫鲁执政时期，其特征是从中央到各邦均为国大党执政，但也不排除个别其他政党在个别邦短期执政，如1957—1959年印共在喀拉拉邦执政。第二个时期，从1967—1988年，即英迪拉·甘地母子执政时期，其特征是在中央基本上是国大党执政，但也出现1977—1979年由人民党执政的局面，地方上有近半数邦由其他政党执政。如在1967年第4次大选时，全国17个邦中有9个邦由其他政党执政。第三个时期是从1989年第9届人民院大选中各政党均未过半数，先后出现了印度人民党和人民党(社会主义)联合其他政党执政的局面。1991年6月第10届人民院大选中，国大党虽然获得胜利，但仍未过半数，只能勉强执政。20世纪90年代中期以后，印度人民党开始执政后，已开始打破国大党一直主宰印度政局的局面，印度政党制度已逐渐发展成为多党制并存的局面。

3．改革文官制度

实行文官制度是印度议会民主制度的一个重要特征。印度是世界上最早实行近代资产阶级文官制度的国家之一。英国人在印度建立的文官制度是为英国殖民主义利益服务的。那时文官中的印度人只占极少数，直到独立前夕，文官中最重要的职位几乎全部由英国人所霸占。独立后，随着英国人的离去和印巴分治，留在印度的文官总共451名，他们被印度政府全部接受下来，并受到了重用。但过去的文官制度无论在数量上、结构上以及在法律程序上，均不能适应独立后政权建设和社会经济发展的需要。因此，独立后印度政府对文官制度进行了一定的改革和重建。

(1)调整文官结构。将原来的“印度文官机构”改名为“印度行政官机构”，但仍沿用文官称呼。除保留原有的“印度警察机构”外，还先后创立了印度外交官、印度中央秘书人员、印度经济官员和其他20多种专业技术官员机构。根据文官归属和使用情况，可分为三类:全印文官。它是在联邦和各邦之间通用的文官，由联邦公职委员会统一招收，然后分配给各邦。联邦和邦的重要行政职务，通常都由他们担任;中央文官。其中一部分是非科技性的文官，如中央秘书人员、速记(助理)人员、办事员、外交官员、经济官员、统计官员、审计官员、海关货物税官员、铁路机关人员、国防会计人员、一等邮政官员、一等新闻官员和一等所得税官员等;邦文官。由各邦单独或几个邦联合招收、使用和管理，通常被指派担任县以下的区的税收和行政职务。邦文官成员经过选拔可提升为印度行政官成员。

(2)制定文官法案。1951年制定了“全印文官法”，随后又为印度行政官和印度警官分别制定了有关考试、任用、提升、选拔、见习、行为、纪律与上诉、工资和年金等方面的条例和规则。1956年制定了“中央文官法”和有关中央文官的条例和规则。根据文官法规，印度文官任用有三种方法:通过竞争考试任用。公开竞争考试每年由联邦公职委员会举办一次。凡具有大学毕业的文化程度，年龄在21—24岁之间的印度公民，均可报考。在一等文官的缺额中，每年大约有55%是根据这种考试的结果直接任用的。二等文官也有一部分这样任用;通过提升方式任用。提升的主要依据有两条:一是才能，二是年资。对于中等以上的职位来说，主要是强调才能;对于低等职位，则强调年龄加适合;通过选拔方法任用。对于那些有卓越才能和丰富实际工作经验的非文官组织成员，经有关部门推荐和联邦公职委员会审查后，可由中央政府任命。其年龄一般限在25—40岁。各部科技人员的任用也多采用此法。

(3)扩充文官队伍。为了适应印度独立后对文官的大量需求，1948年建立了“特别任用委员会”，以选拔和提升方法紧急任用了大批新文官。1950年3月新建的计划委员会在报告中强调，必须把具有高等学历和专门经验的人才吸收到行政机构中来;必须及时选拔一批年轻的官员对他们施行经济方面的广泛训练;政府应从大学、金融、实业等部门招收有专门知识和经验的人充任高级职务。委员会认为，如果不这样做，各个五年计划就难以完成。到1956年“一五”计划终了时，中央政府的文职人员总数已达到1792000人(包括100万铁路职工)。据印度人事和行政管理局1982—1983年统计，1981年印度政府的职工总数为3227528人(不包括驻外使馆人员，但包括铁路职工150万在内)。其中一等(相当于科级以上官员)52773人，二等(股长和助理官员)62955人，三等(办事员)1876784人，四等(勤杂人员清洁工人)1235016人。

4．整编与改建军队，加强对军队的控制

独立前，印度的军队全部控制在英国人手中。正规军中的主要军官均由英国人担任，在第二次世界大战期间，英、印军官比例为4:1，那时的军队纯属殖民主义者的统治工具。独立初，仍有一万多名英籍军官担任着印军各级重要职务。印籍军官最高的不过旅级准将，人数也仅有几名。为了改变这种状况，印度政府加速了军官印度化的进程，即军官逐渐由印度人担任。1958年海军参谋人员改为印度人担任，至1961年时基本上完成了军官印度化的进程。为控制军队的指挥大权，1948年印度政府废除了由陆军总司令统辖海、空军的制度，实行三军分立，总统任三军最高统帅。并通过由总理主持的内阁军事委员会实施对军队的指挥权，实权实际由总理独揽。为防范军人干政，印度政府通过加强文官治军的办法，削弱军队在政府决策中享有的一定自主权。政府规定，国防部由文官主管，三军参谋长对国防部长负责，军队的财政置于财政部的直接监督之下。印度政府领导人为防范军人干政，还及时对一些与外国势力大财团有密切关系而且较有声望的高级将领调换工作。印度政府的种种严密防范措施，抑制了高级军官发展野心，积累力量。60年来，印度军队一直未发生过干政的现象，印度政局也相对稳定。这表明印度议会民主制度同一些第三世界国家相比，较为成熟、稳固。印度独立后，将英属印度的各种军队(除正规军外，还有地方军、土邦武装等)，统编为正规军(不包括地方武装警察)。印军人数从印巴分治时的27.5万增加到20世纪80年代初的126万人。国防费用从1950—1951年度的16.4亿卢比增加到1986年度的1250亿卢比。军事工业已成为仅次于钢铁工业的第二个最大公营工业部门。印度大约有军火工厂50多家，直接进行军工生产的人数达30多万。印度能生产自制全部轻武器，能研制部分尖端武器。进入20世纪80年代以来，印度三军的武器装备已实行了两次武器更新。印军有坦克2100多辆，居世界第3;作战飞机近千架，居世界第5;各型舰艇150余艘，居世界第8。拥有两艘航空母舰(亚非国家中唯一有航空母舰的国家)。1974年进行了一次核武器试验。这表明印度军队建设已发生重大变化。

5．实行具有单一制特征的联邦制

独立前，英国殖民主义者在印度实行“分而治之”政策，使印度变成了一个支离破碎的国家，把印度人为地划分为英属印度和560个土邦，将不同语种的民族划在一个邦之中，又把同一语种的民族分割在几个邦之中等等。因而地方与地方之间，民族与民族之间矛盾异常尖锐。印度独立后，其政府在处理民族、语言、土邦等问题上采取了一系列改革措施。1948—1950年，印度政府通过高价赎买和军事强制手段合并了土邦，统一了基层政权。1956年以后又实行新省邦制，基本上按语种分邦，到20世纪80年代中期已划为20多个邦，部分解决了中央与地方、民族和语言的矛盾。在国家结构上则实行联邦制。

印度宪法明文规定，印度是一个联邦制国家，联邦由各邦和中央直辖区(市)组成。各邦的政治体制与中央几乎完全一致，每个邦有一个以首席部长为首的部长会议。首席部长得到邦议会多数的支持，部长会议集体向邦议会负责。邦议会在普选的基础上产生，一般任期5年。有些邦还有邦参议院，其议员一部分由邦长指定，另一部分由社会人士提名。参议院是一个永久性机构，每两年改选一部分议员。每个邦设一邦长，由总统直接任命，他有权解散议会，也有权重新召开议会，提出咨文，在立法议会休会期间有权颁布命令。印度宪法详细地规定了哪些是属于中央的权限，哪些是属于邦政府的权限，哪些是属于中央和邦政府共同的权限。

印度宪法规定，印度各邦单独享有66项立法权，其中包括公共秩序、警察、地方自治、公共卫生、农业、林业、渔业、教育、地方工业、土地立法、土地建筑税等。宪法还规定了47项联邦与邦共同享有的立法权，其中包括刑法、刑事诉讼法、婚姻法、财产转让、民事诉讼、契约、工会、劳工福利、劳资纠纷、经济计划和社会计划、报纸、物价管理、电力、印花税等。

但是，各邦的自治权是很有限的。这表现在:①各邦的立法权除警察和土地立法权外，关系到国计民生的一切重大立法权力全部集中在中央。根据宪法规定，印度联邦单独享有多项最重要的事务的立法权。其中包括国防、武装部队、军工、外交、战争与和平、航空、铁路、邮电、对外贸易和外汇、货币和银行、保险等重要权力，共97项。②宪法虽然规定各邦拥有设立警察的权力，但警察都是由联邦内政部按照“全印警察制度”统一培训后派遣到各邦去的，提升也要通过内政部，因此实际上是受联邦内政部控制。宪法第42号修正案还规定:联邦政府有权派武装部队或其他部队到任何邦处理该邦社会动乱和法制恶化等严重问题。这些部队在邦内驻扎期间，根据联邦政府指示行事而不受邦政府控制。③宪法虽然规定了47项联邦和下属邦共享的立法权，但依据宪法规定，各邦所制定的法律只有在同联邦制定的法律不相抵触的情况下才能有效，否则应属无效。④印度宪法虽然规定若干个邦的自治权限，但宪法又规定，各邦行使的行政权，不得妨碍或损及联邦之行政权;不得妨碍或损及联邦对各邦给予指令的行政权。⑤各邦的邦长由总统任命并对总统负责。联邦可通过各邦长掌握该邦的全面情况，并牵制该邦的工作。宪法还赋予邦长在一些问题上的“自由决断权”，邦长在行使这一权力时，可以不必根据邦部长会议的建议。⑥宪法规定，联邦政府有权征收除农业税以外的一切所得税、附加税、关税、资本和财产税、公司企业税、铁路客运和货运税等作为印度的“统一基金”，然后由联邦将其中一部分分配或以补助金形式拨发给各邦。中央控制了各邦的财政金融大权。⑦宪法规定，总统在认为某一邦政府不能依照宪法规定进行工作时，有权宣告“紧急状态”。在此期间，联邦议会代行该邦议会的职权，总统并有权接管该邦政府的全部行政权，实行“总统治理”。⑧宪法规定，联邦议会可以通过简单多数表决建立新的邦或改变现有邦的公职、边界和名称。

印度的联邦制无疑具有强烈的单一制特征，是与印度的历史、民族等特点分不开的。印度在历史上长期遭受异族频繁的入侵和征服，因而形成印度人种、民族、语种、宗教等繁多。印度各大民族和多数部族都有自己的语言和文字，印度宪法承认有14种语言。印度历史上虽然有过几次大的统一，但时间极短，印度多处于地方割据和分裂状态。但是，另一方面，随着印度资本主义因素的发展，印度各民族又有着在反帝斗争和独立后争取经济独立的斗争，正是这种要求和趋势的体现。印度资产阶级在它上台执政后，面临着这两种趋势，在国家结构上必然要有反映。考虑到第一种趋势，即印度民族、语言情况以及各民族要求自治的愿望，必然要实行联邦制，不实行联邦制便不能反映印度的民族特点。考虑到第二种趋势，即尽可能消除旧的地方狭隘界限，建立统一的国家，必然要更多地强调集中的领导和管理。不强调集中，便有可能重蹈历史上地方割据的覆辙，而这恰恰是印度民族复兴的极大障碍。因此，实行在联邦制下面的集中制是符合印度的国情的。但是，执政的印度大资产阶级由于它自身的阶级本性和特点，在处理中央和地方、统一和分散、大民族和小民族关系时，往往失误，乃至实行大印度斯坦主义和民族沙文主义。

英国人在向印度输入商品的同时还把议会民主制度搬到了印度。西方式的政治制度一方面是殖民主义者强加给印度的，但另一方面也是由印度自身历史、民族、社会、文化、宗教、法律等诸多特殊条件决定的。“印度这个有几千年文化传统的国家几乎是在没有什么排斥的情况下全盘接受了这种新的政治制度，这同中国形成了十分鲜明的对比。印度文化传统的特点与近代西方式的政治制度之间存在着一定的‘亲和性’”。

(1)印度是一个多元化的社会，人种、民族、语言、宗教信仰、哲学流派极其多样性，与现代西方政治制度体现的多元价值观、言论信仰自由原则有某种亲和性。印度几千年古代历史的显著特征是长期遭受外族入侵。异族的多次频繁入侵，不能不造成印度人种、民族、语言和宗教的繁多，从而形成一个巨大的多样化社会，印度有“人种学和民族学博物馆”之称。印度民族之多是世界上不多见的，而且大的民族较多。1000万人口以上的民族除印度斯坦族外，还有泰卢固族、奥里萨族等十几个民族。此外还有几百个人口较少的部族(几十至几百万)。印度在思想意识层面也表现出极大的多样性。印度有多种宗教，有“宗教博物馆”之说。印度主体宗教——印度教，其本身就是一个十分庞杂的体系。在这个体系中，有数不清的派别，信奉数不清的神祇。有数不清的礼拜仪式，有完全不同甚至完全对立的教义。印度各个宗教和哲学流派都有一大批信徒，各教派都没有侵吞掉其他流派的企图和能力，都没有被消灭的危险，因此可以长期共存。这与中国情况大不一样。在中国历史上，出现“百花齐放，百家争鸣”的局面，只是在周王朝崩溃后的短暂时间。秦王朝政治上统一后，在政治上实行长期的统一和绝对的专制集权制，在思想意识上则用强制的办法消灭“异端邪说”，利用政治力量限制对当权者不利的思想派别。而在印度历史上则大不相同。如果说在中国历史上“百花齐放”只是一种例外的话，那么印度文化上的无比多样性和政治上的宽容则是一种常态，定于一尊的情况只是例外。这恰好与西方多元价值观和信仰、言论自由原则相吻合。

(2)印度古代历史长期处于四分五裂状态，中央政府对地方政府控制能力弱小。雅利安人入侵前后，直至公元前4世纪大约一两千年，从南到北，印度境内的奴隶制国家多达几十个，有的史书记载，最多时达118个国家。公元前4世纪，孔雀王朝兴起，至阿育王时期(公元前273—232年)印度第一次大体上被统一。但阿育王死后，孔雀王朝旋即分崩离析。随后的几个著名王朝——贵霜、笈多、戒日虽然比较强盛，但时间均不长，而且版图也仅限于北印。13世纪后，阿富汗人在印度建立了德里苏丹王朝(公元1296—1316年)。其疆土与阿育王朝相当，实现了印度历史上第二次大统一。但德里苏丹王朝也不过几十年，随即陷入分裂状态，16世纪为莫卧尔王朝取代。莫卧尔王朝在阿克巴执政时(1556—1605年)曾盛极一时，国土甚至超过阿育王时期，史称第三次统一。但统一时间仍然短暂，阿克巴王朝之后，印度又陷入地方割据和混乱局面。就在这种混战之时，英国人破门而入，经历了多年的大大小小的兼并战争，才实现了印度历史上空前的统一。这与中国恰好形成鲜明对照。总之，印度数千年的历史虽然经历几次统一，但每次的统一时间极短，绝大部分时间是处在地方割据和分裂局面。“中国统一时期与分裂时期的时间比大约为7∶3，而印度统一与分裂的时间比则不到3∶7”。印度历史上的帝国大多相当于中国历史上的列国。与此相联系，印度政权建设很不发达，类似中国的“郡县制”的建立很晚(13—14世纪)，并且一直没有发展到中国那样的完备程度。这不能不影响王朝对社会的控制力。中央权力难于直达基层，政权实权在中下层和各农村公社。真正的权力重心仍在地方王公。帝国对地方上的统治在很大程度上只是象征性的，皇帝只不过是个群王之首而已。英国人虽然统一了印度并建立了空前的英印帝国，但英国却对印度各民族、宗教、种姓实行“分而治之”政策，又为印度的分裂埋下了祸根。英国人为便于统治并没有触动印度已存在的数百个土邦，就是在英国人直接统治的英属印度中也并非一通到底，地方政府仍有较大的自治。同时，英国人对于印度社会生活，采取的是行政与社会分离的原则。只要无碍殖民统治和殖民掠夺，没有太多地干预宗教、风俗和村落事务。这样，印度人便对西方式的政治制度出现了一种顺应的趋势。印度的这一历史特点不能不对现代的印度政治生活产生深远的影响，印度的联邦制和议会多党制与此有着直接的或间接的联系。“英国人被赶走了，而西方式的政治制度却在印度扎下了根。”

(3)印度教中的超自然主义传统使印度对专制君主缺乏绝对服从和拥戴的文化思想基础。印度教文化的特点是追求宗教上的“解脱”，这是每个印度教徒的生活最高目标。“对神明的崇拜以及对死后能否解脱的担心，像一把悬在头上的利剑，制约着国君的政策、权力行使和日常行为”。印度教徒只看重神灵，对功名、利禄嗤之以鼻。在印度至强，但不一定至富、至尊。在他们的心目中具有至高无上地位的是婆罗门僧侣而非国王。婆罗门即便是一个乞丐，也会受到很高的礼遇。在路上一个高龄的国王与年幼的一个婆罗门相遇，国王应给婆罗门让路。因为大地属于婆罗门，婆罗门是神明的主持者。在印度教徒看来，国王与平民百姓同是凡人。包括国王在内的所有凡人必须尊敬婆罗门，听取他们的意见。国王虽然有很大的权力却未必有至尊，皇权虽大却不能至高无上。国王的行为不能不受到更大的约束。《摩奴法典》规定，“国王于黎明即起，应当向通晓三典和伦理知识的婆罗门教致敬，根据他们的教义立身行事”。

(4)印度种姓制度制约国家权力，使政治与社会分离，形成类似西方政体中的权力制衡和利益分享的原则。印度种姓制度把社会分割成许许多多的种姓集团。这些集团以不平等为基础，虽然与西方式政治制度体现的“平等”思想不同，但“这一制度与现代西方式政治制度有某种亲和性”。种姓是一种利益集团，“具有现代利益集团的某些潜质”，“共同的宗教信仰使同一个种姓的人保持了共同的生活方式”。比较接近现代西方社会的“阶级”。印度社会中的“种姓评议会”等组织是各种姓维护本种姓的经济利益，或为争取在种姓体制中更高的利益地位的代表，“这一点同现代西方政治制度的重要因素——政党的作用有些相似”。婆罗门虽然主要从事圣职工作，但也窥视政治权力，与王族阶级——刹帝利种姓发生矛盾。刹帝利种姓中各亚种姓集团，为争取更多的政治权利和经济利益也总是争斗不已。这样，在世俗和僧侣势力、国家统治者内部各集团以及高种姓与低种姓之间，形成了一个相互争夺、相互牵制的体制。与此相对照，中国的皇族阶层对国家政权处于绝对垄断地位，缺乏像印度僧侣势力和世袭贵族集团的竞争和制约。现代西方式的政治制度建立的一个基本前提是各利益集团的权力分配和利益平衡。从这一点上看，“毋宁说种姓社会的政治传统与近代西方式政治制度更接近”，与政治与社会生活相对分离的原则“相吻合”。

(5)与旧中国众多帝国主义控制的半殖民地情况不同，印度则是英国一国控制的殖民地。数国支配的半殖民地国家和一国支配的殖民地是有区别的。由于这种区别，不能不对两国各自的经济和政治发展产生一定的影响。

在经济上，印度民族资本势力比中国强大，而其官僚垄断资本则比中国弱小。这是因为英国独家统治印度，它不需要像在中国的列强那样，从经济到政治上培养一个中间代理人。虽然在它入侵印度之初曾利用一批商人为其服务，但这部分买办商人由于受到英国资本的排挤和印度民族独立运动的打击而始终未能发展起来。相反，印度民族资本却有较明显的发展。这是因为印度幅员广大，英国自身实力毕竟有限，经济上的控制力不从心，无法实现完全垄断，一些印度人经营的产业部门特别是棉麻纺织厂从19世纪下半期便开始发展起来。尤其是两次世界大战期间，英国把印度作为它在亚洲的重要战略后方，为其提供战略原料和物资的基地，从而为印度民族资本的发展创造了有利条件。再加上印度民族解放运动的兴起，又较大地推动了印度民族工业的发展。因此，在印度独立前夕已形成了一个人数虽然不多，但却拥有一定实力的民族大资产阶级。与此并存的还有为数众多的中小资产阶级。印度民族大资产阶级在性质上不是官僚买办资产阶级，而是民族资产阶级。

在政治上，英国殖民主义在印度实行极其残暴的直接殖民统治。经历近两个世纪的经营，它在印度建造了一整套组织严密、覆盖全国的各种统治机构。不仅共产主义势力在印度难以生存，就是民族资产阶级领导的独立运动的发展也受到极大压制，迫使他们不能采用暴力方式与殖民主义对抗。与此同时，英国殖民主义者为阻挠、分化印度正在兴起的民族独立运动，还采取种种“分而治之”的阴险手法，包括在印度采用英国式的议会制度。印度资产阶级虽然不能使用暴力与之斗争，却可以采用所谓“非暴力不合作”方式，包括利用议会斗争进行合法的斗争，并为独立后实行议会制政体提供了客观历史条件。

印度民族解放运动领导力量也与中国的不同。在印度，领导民族解放运动的中坚力量是印度民族资产阶级及其政党国大党。印度国大党是民族运动温和派团体，主要反映上层资产阶级和地主的利益。到20世纪以后，国大党力量不断壮大，逐渐成为主要代表民族资产阶级和有反帝情绪的地主阶级的政党。20世纪20—40年代，国大党在甘地、尼赫鲁的领导下，以“甘地主义”为指导思想，多次对英国殖民主义发动了“非暴力不合作运动”，并提出了民族独立的口号和一系列有利于资产阶级和自由化地主的主张，直到1947年迫使英国殖民主义退出印度，印度获得独立。国大党在独立后成为最大的执政党，推行“尼赫鲁主义”，致力于资本主义的发展。总之，代表资产阶级的国大党不管在独立前还是独立后一直是印度政治舞台的主角，独立前一直牢牢掌握民族独立运动的领导大权，独立后一直是最大的执政党。这种政党的资产阶级性质和它的指导思想，决定它必然在政治上建立资产阶级共和国，实行西方模式的政治体制。与此相比，印度无产阶级及其政党共产党则未能发挥其应有的作用。按理说，印度无产阶级队伍比中国强大，成熟得也较早，早在1905年印度的无产阶级就能进行自觉的群众性的政治斗争了。印度共产党在1920年就开始建立，但是，由于英国殖民主义在印度的严密控制和残暴镇压，加上印共本身在路线上和政策上的种种失误，致使它在印度独立前力量极其微弱。资产阶级取得政权后，无产阶级只能充当被统治阶级，共产党则只能成为反对党。

(6)印度具有“法治”传统，与中国“德治”的社会传统区别较大，却与西方法治社会有相似之处。《摩奴法典》是印度古代的主要法律，此外印度教还有各种各样的其他法典。这些法典是指导人们日常生活的准则，即“达磨”(darma，汉译为“法”)，其概念大意是“法则、规范、秩序、习俗、职业、职责”等。这里的“法”同现代西方意义上的“法律”虽不是一回事，但却是印度教之法，是种姓之法。《摩奴法典》中至少包括宪法、刑法、婚姻法、民法、行政法、动物保护法等诸多法律内容。“从这个意义上说，印度教社会也是一个‘法制’社会，人们习惯‘依法行事’”。依照印度教的看法，自然界和人类社会都是依照“法”运行的，社会各个阶层都必须守“法”。这种法律和神学密切结合的传统更培养了人们对“法”的敬畏态度，每个人都在“法”的约束之内。因此，印度教之“法”具有“普适性”，任何人的行为都在法的约束之内。与此同时，在传统的印度社会中，立法和执法又相对独立。婆罗门僧侣是各类法的制定者，而国家的管理者不是婆罗门而是刹帝利。国王虽有很大的行政权力但必须依法行事。“在世俗势力和僧侣势力即立法者和执法者之间，形成了一种相互制约的关系”。“这与近代西方政治制度的所谓‘三权分立’，即立法、司法和行政三种权力互相制约”很接近。而且，印度历史上虽然王朝屡屡更迭，异民族像走马灯似的不断征服，但印度教的“法统”却一直未断。这一点与当代许多西方国家尽管政府更迭、总统总理易人而法律政策不变的情形十分相似。

印度这种法制传统，恰好与英国殖民主义的西方议会民主政治体制有了“契合点”。印度议会制度的最初基础是在英国殖民统治时期奠定的。英国殖民者为稳固其统治，分化、瓦解印度人民的反抗斗争，拉拢印度资产阶级和地主阶级上层人物，便将它在本土上早就实行的议会制度移植到印度这块东方土地上来，使印度成为殖民地国家中最早实行西方议会制度的国家。1861年英国议会通过的《印度参政条例》揭开了英属印度宪政改革的序幕。以后又多次通过种种法案和条例，如1892年的《参议院条例》、1909年的《莫莱—明多改革法案》、1919年的《蒙塔古—柴姆斯福德改革法案》、1935年的《印度政府法案》(即《印度组织法》)和1947年的《印度独立法案》(即《蒙巴顿方案》)等。印度资产阶级及其政党为了利用工农大众的力量，迫使殖民者在政治上让步，分享一小部分统治权，便积极参加英国人导演的宪政活动。因此，印度宪政议会制度在独立前的发展，一方面是英国殖民政策的结果，另一方面也是印度资产阶级和工农群众不断斗争的结果。印度资产阶级及其政党在长期议会斗争和活动中，逐渐培养起了对西方议会制度的信仰，也逐渐学会掌握运用议会制度的种种技巧。国大党在1937年和1946年两次英属印度的选举中取得了颇为得意的“胜利”。在1937年省议会选举中，国大党在各省议会的1585个议席中占据711个议席。在1946年的制宪议会选举中，又获得多数议席，在292个议席中获202席。国大党主席尼赫鲁还担任了英印政府的副总理。印度独立后，国大党在取得了国家政权后便继承和完善并发展了英国人遗留下的议会体制。可以说，印度议会制度是第三世界民族主义国家中最发达的一个。从1952—1999年，印度共进行了13次大选，并未因为政局的某些变故、危机和宪法的多次修改而中断。印度各反对党可以通过正常的选举程序在邦一级执政，甚至在中央执政。印共和印共(马)也多次通过选举在西孟加拉、喀拉拉等邦执政。这些状况表明，印度资产阶级议会制度运行得比较正常，也比较稳固。不仅资产阶级把议会制度作为维护其统治的得心应手的工具，就是共产党人也利用它作为一种斗争手段。可以说，印度各阶级、各阶层，也包括相当一大部分劳动群众在资产阶级“议会民主”的气氛中熏陶了一个多世纪，各个政党和各阶层群众已习惯于这种政治生活方式。

对印度议会制度所起的作用，应进行具体分析。印度议会制度是印度资产阶级争取民族独立斗争和维护民族独立成果在政治上的体现。独立后，它是印度资产阶级为维护其统治的一种得心应手的武器，它在保持国家相对稳定的政局，维护其民族和国家的统一以及促进其经济的发展方面、均发挥了一定的积极作用。具体表现在:①防止了军事政变和军事独裁，使印度的政局相对稳定发展。印度独立以来，政局不断变化，各政党势力斗争异常激烈，也曾因此而几度出现政治危机。但是，印度政局并未发生剧变，危机一个一个被化解了，短暂的危机之后便是相对的安宁，这在第三世界发展中国家中是不多见的。它的较完善的政治体制对缓解资产阶级各政党、各集团之间的矛盾，调节他们之间的关系，无疑起了重要作用。这种政局的相对稳定对新生的民族独立国家来说是有益的。②确保了印度多样化社会的协调发展和国家的统一。多民族、多宗教、多语言、多种姓的印度社会对印度的统一构成了极大的威胁。印度实行的联邦制体制和议会多党制的政治体制，则可以在一定程度上把各民族、宗教、种姓利益代表集团纳入其内。议会机构可以在一定程度上成为各种利益集团宣泄其不满的讲坛，也是调解、缓冲他们彼此利益矛盾的重要场所。印度独立以来，虽然民族冲突、教派纷争十分激烈，但却并未因此而使印度四分五裂。③在一定程度上促进了印度经济的稳步发展。印度独立60多年以来，民族经济有了较大发展，大大改变了殖民地时代的经济落后的面貌，逐步确立了独立完整的国民经济体系，工农业生产取得了瞩目的成就。这固然与印度政府的国民经济发展战略和政策有直接关系，但作为上层建筑的政治体制对印度经济也不能不起一定的推动和保障作用。

塞缪尔·亨廷顿认为，“政治现代化涉及整个社会中更多利益的参政”，人民的大规模参政是“现代国家和传统国家的最大差别”。近二十年来印度民众更广泛积极地参与政治正体现了这一特点。

自20世纪70年代中期以后印度民众的参政水平不断提高，参政意识大大加强，选民数急剧增加，政党大量涌现，民众对政治干预加深。这一变化使得愈来愈多的群众有更多的机会提出自己的要求，反映自己的呼声。从选民数量看，1952年印度大选共有1.73亿人投票，1977年增至3.21亿，到了1996年大选已有5.9亿人，1998年第12届大选则已超过6亿。选民大量增加一方面是由于印度人口的增加，目前印度人口总数已10亿多，另一方面是印度于20世纪80年代末将选民登记年龄下限从21岁降为18岁，从而使更多年轻人得到选举权。选民的增加意味着选举规模的不断扩大。为方便群众投票，大选所设的投票站和投票箱1952年有132560个，1977年373908个，1998年则达到90万个。人民院和邦议会议员候选人也由1952年的1874和15 000人分别增加到1996年的16000万和17000万名。每个议席参与竞选的候选人也不断增加。1952年每个人民院议席平均候选人数是3.8人，1977年升至4.5人，1991年为16.7人，1996年则达到26.3人。民众参政积极性的提高从投票率增长情况可以清楚看出，1952年首次大选投票率为45.7%，1967年增至61.3%，1977年略有下降为61.3%，1980年为60.5%，1984年高达64.1%，1989年为61.9%，1991年有所下降，只有51.13%，但仍不算低。

大量社会下层人民大规模参与政治是近20年来印度政治中的一个突出特点。“90年代印度民主政治中最激动人心的趋势是达利特种姓(原贱民)参与政治的情绪高涨。他们比其他选民更多地投票，他们加入政党的人数急增，参与政治的人数也不断增多。1971年达利特种姓投票率只高出全国平均投票率0.4个百分点，到1996年则达到6.1百分点。”表列部族1971年投票率低于全国平均投票率8.4个百分点，1996年相反高出了全国平均投票率3.1个百分点。这些社会下层群众投票率的上升只是他们积极参与政治的一部分。此外，他们还组织属于自己的政党，如大众社会党、印度共和党、困豹党、平等党、社会主义革命党等，参与地方和中央议会选举。在人民院中表列种姓、表列部族的席位已达到120席。还有相当一部分来自社会下层的人士如表列种姓和其他低级种姓的人出任地方和中央的高官，如首席部长、邦长、内阁部长等高级职务。在基层担任一定职务的下层社会成员更多。

妇女的参政水平也在不断提高，不仅其选民数大量增加，而且从政的妇女也在增多。在1996年的5.9亿选民中，女性选民为2.83亿。竞选人民院议员的女性候选人1952年为51人，1977年为70人，1980年升到142人，1991年则增加到325人。人民院中的女议员数也由1952年的23人增加到1991年的39人，在人民院议席中所占比例由1952年的4.4%上升到1991年的7.4%。随着民众政治参与意识的充分动员，印度议会民主制的传统的精英政治模式将发生改变，群众的呼声将有充分反映的机会。

1977年以前印度议会民主制的最重要特征是国大党在政治上占绝对支配地位，其他任何一个政党都无力与之争雄，从而形成了国大党在中央和地方都长期保持稳固的执政地位的政治格局。如在第一届人民院中国大党为364席，占74.7%，第二大党为21席，占4.3%;1984年国大党人民院席位高达403席，而人民院最大反对党泰卢固之乡党只有38席，占5%;即使是国大党只拥有232席的第十届人民院，最大反对党印度人民党也只有国大党的一半席位，为119席，相差甚大。其他政党力量更加弱小，无法与之相提并论。1977年后这种格局被打破。印度已初步形成许多政党良性竞争和制衡的政党政治，各支力量相互牵制，极大地改变了以前名为议会民主制实则是一党执政的僵化的政治格局，有利于避免一党执政可能带来的弊端。各政党良性竞争是议会民主制的根本，实现这一点，不仅能充分调动各政党特别是在野党的积极性，有利于在野党发挥其建设性作用，也对监督执政党、促进其自律和更加接近民众起重要作用。

由于国大党一党统治的体制刚被打破不久，稳定的少数大党竞争体制尚待形成。目前在印度人民院以及邦议会中，力量分散、小党结盟的情形比较普遍。以人民院为例，进入20世纪90年代以后，基本上是国大党、印度人民党和联合阵线三股势力相互竞争，使人民院成了一个“悬浮议会”。在1996年产生的第11届人民院中，国大党及其盟友共144席，印度人民党及其同盟湿婆军、大众社会党等计193席，由其他全国性政党和主要地方政党组成的联合阵线共174席。在联合阵线中有人民党46席、印共(马)33席、泰米尔马阿尼拉国大党20席、德拉维达进步联盟17席、泰卢固之乡党16席、社会党16席、印共12席，阿萨姆人民联盟5席，社会主义革命党5席，全印前进集团3席，中央邦发展大会党2席。这三支力量势均力敌，分庭抗礼。国大党与印度人民党各有自己的纲领、政策。联合阵线既不倒向国大党，更反对印度人民党的印度教教派主义倾向，因而自成一家。在1998年大选产生的第十二届人民院中，力量对比有所变化，但原先的三足鼎立局面依然保持，只不过三足等长变为两长一短。印度人民党及其盟友的席位进一步上升到250席，其中印度人民党增至176席，全印安纳德拉维达进步联盟18席，比朱人民党9席，帕瓦蒂泰卢固民族党4席，人民力量党3席，特里纳穆尔国大党7席，阿卡利党8席，哈里亚纳发展大会党1席;国大党及其盟友的席位也增加到166席，其中国大党仍然为140席，人民党17席，印度共和党4席，印度联邦穆斯林联盟2席，全印穆斯林联盟1席，拉锡特里亚人民党1席;联合阵线自1996年大选后由于执政效果不佳且很不稳定而席位剧降，只得96席，下降了近一半。其中人民党6席，泰米尔马阿尼拉国大党3席、德拉维达进步联盟6席，印共9席，印共(马)32席，社会主义革命党5席，全印前进集团2席。联合阵线的成员组成也发生了一些变化，有的倒戈加入国大党或印度人民党阵营如全印穆盟加入国大党阵营，拥有27席人民院议席的泰卢固之乡党在议会对瓦杰帕伊政府进行信任表决的最后一刻加入印度人民党阵营，还有一些政党脱离联合阵线成为独立政党。不过，联合阵线仍不失为一支重要的中间力量，继续保持其作为“第三势力”的作用。

从最近两届政府组成看，联合阵线是13个政党联合执政，国大党从外部支持;印度人民党政府是印度人民党和18个小党以及独立人士的联合政府。看来在将来一段时期内，联合政府将是印度政府的常态。联合政府、“悬浮议会”将会伴随印度一段时间。

印度当前的政治力量对比不会发生太大的变化。国大党势力式微，虽然尼赫鲁家族的拉·甘地遗孀索尼娅出来执掌国大党，恐也难以遏止国大党下滑趋势。印度人民党正处于上升阶段，但要想独领风骚比较困难。至于地方政党，仍将会得到发展，因为印度政治的地方化进程远远没有结束。

人民院力量的对比强烈反映出时代的变迁与印度政治格局发生的巨大变化。现今的“悬浮议会”是旧政治格局打破后的过渡性发展，其中国大党一党独尊的局面一去不复返了，三支力量谁也不在人民院居于绝对多数，任何一个政党作用的发挥都需借助于外力，从而形成了一种多党竞争、相互牵制的局面。

国大党一党统治的一个很大缺陷和弊端是容易形成独裁与专制，执政党听不到也听不进不同意见，政策和决策容易片面化，只反映一党之见，不能比较全面地反映问题。

在国大党长期统治下，由于其纲领、政策不能反映变化了的政治、经济与社会现实，从而引起了人民群众的不满。英迪拉·甘地在位时被国外人士称为“世界上最有权力的女人”、“印度女皇”和“印度的戴高乐式的人物”，她的任人唯亲、独裁专断与建立家族统治给国大党造成了极为不良的影响。其他政治力量的崛起引起了国大党的不安和恐慌，也推动它一方面重视反对党的存在，让其在一定限度内发挥作用，另一方面也被迫调整自己的政策以安抚群众，寻找反对党兴起和自身落败的原因。到了20世纪90年代之后，国大党的绝对优势不再拥有，人民院诸侯争霸，力量分散，这使得不再拥有议会半数以上席位的执政党在决策上受到了很大的制约，不能随意自作主张。自1989年之后印度历届政府大多为联合政府，1991年的国大党拉奥政府也是靠外部支持的少数党政府。联合政府由于是多个政党组成，在政策上必须协调各个成员的不同主张，因而其施政方针及其政策都不可能坚持一党路线，必须集思广益，多听取不同意见。1996年大选后产生的联合阵线政府是靠国大党的外部支持才得以组阁的，国大党的基本要求是使它不能偏离拉奥政府的政策。即使是持强硬态度、被视为民族主义政党的印度人民党上台后，由于它并不在人民院拥有超过半数以上的席位，因此也不得不降低调子，赢得盟友，以谋求人民院的支持，并在具体施政中选择一条能为参加和支持联合政府的各党派共同接受的路线，以避免联合政府内部发生分裂。因而，在许多方面瓦杰帕伊政府执行的仍是先前国大党政府和联合阵线政府实行的政策。人民院中势力强大的反对党的存在，特别是第11、12届人民院形成的三强鼎立局面迫使历届政府在选择政策时不仅考虑自己盟友的反应，也要顾虑到反对党的反应。

在缺乏一个居于绝对多数的政党的情况下，印度人民院内部竞争机制得以建立，在拥有众多参与方的情况下政府的政策和议会法案的提出、通常要比过去更能反映各方面的意见。而在过去由国大党一党主宰控制下的人民院，各项政策与决策基本上是以总理为首的部长会议、国大党全印工作委员会，甚至是党的领导人一个人说了算。“议会的作用只不过是使政府及其政策合法化罢了”。因此，“议会仅仅起一种橡皮图章的作用”。其立法、监督的职能没有得到充分履行。当然，新局面的形成与印度社会各派政治力量的对比有着很大的关系。现今印度社会政治力量对比的改变，一党独霸议会局面的不再存在，将为国家政策的民主制定、决策的制度化及人民院功能与职责的充分发挥与行使提供一个较为广阔的空间。以1998年印度人民党政府为例，再组阁时，印度人民党为了获得其他党派的支持，不得不在它一向持强硬立场的重建罗摩庙、修改宪法第370款、制定统一的全国民法三个最引人注目的问题上作出妥协，并答应与友党一起制定《全民议事日程》，共同决定国家大政方针，从而使它获得了18个小党派的支持，终于能够上台执政。

上述的变化揭示了印度议会民主制的新发展，这一变化也标志着印度议会民主制进入了新的发展阶段。应该说，相对于过去，这是一个前进的、发展的过程。不过，这其中仍有许多局限和不足之处。

选民参政水平与民主意识提高还有很大限度，由于文盲众多，加之受到经济条件的制约，许多社会下层选民参政议政还有相当困难，投票率也不算高。大选规模不断扩大，耗费也在增加。金钱选举现象严重，富人政治并没有得到根本改变。在向民主化前进的同时，教派主义、种姓政治盛行，成了当代印度政治中的一个引人注目的方面。各政党为了获得选票，不惜利用种种手段以教派、种姓动员选民。宗教、种姓因素在国家政治生活中的作用提高与扩大使民主政治蒙上了非世俗的色彩。选举暴力的增多也给议会民主制带来了某些阴暗面。非世俗主义因素、金钱政治与暴力是对印度议会民主的极大考验。一党统治向多党制的过渡，虽然避免了过度集权与独裁的危险，使决策更趋民主化，但是，目前这种不稳定的多党竞争使权力分散，相互牵制，不能使决策准确快捷迅速，容易出现议而不决，决而不断，断而不行的情况，并且组成的联合政府极不稳定，造成政局动荡，妨碍经济发展。独立后历史上的几届联合政府，特别是1996年大选后产生的短命的联合阵线政府就是典型的例子。广大人民对联合阵线的执政能力与政府的稳定程度缺乏信任感，这也是1998年大选中联合阵线议席大降的重要原因。但是，从长远看，这种转变还是利大于弊，而且这是一个迈向真正发挥议会民主制作用的过渡阶段，要想绕过它也是不可能的。

尽管印度议会民主制还存在这样和那样的缺点和问题，但它的确立使印度在政治民主化方面向前迈出了一步，这是确定无疑的。印度议会民主制的确立使印度民众第一次有了通过一定途径在一定限度内稳定地参与国家管理的机会。在传统社会，大众没有参政权利;殖民统治时期，只有少数上中层有名义上的选举权。独立后，由于普选制的推行，成年人不分性别、宗教、种姓和社会地位都得到选举权。对人民政治意识的觉醒来说，这是一个重大的变革。他们逐步卷入政治过程，在大选期间，一般选民可以接近政府成员，同执政者和反对派对话，了解国家大事，听取不同候选人对国家管理的不同看法，表达自己的意见和要求。普选权使一般选民对国家管理有一定发言权。当然，也要看到人民群众的参政是有限度的。各种各样的困难和羁绊使许多选民根本不能真正行使自己的参政权利。而对于包括无产阶级在内的广大下层群众，要选出自己的真正代表都不容易。至于他们真正参与国家管理，那就更不可能了。

议会民主制的确立使印度在一定程度上实现了决策的民主化。议会制定的法律尽管出自国家领导集团少数人之手，但它要经过议会的辩论和表决。政府的政策也要得到议会的信任。当然，在民主决策方面，印度的体制还有很大的缺陷。日常的政府决策没有完全做到民主化。尼赫鲁和英·甘地习惯在听取内阁的意见后自己做决定，有些重要决定根本不让内阁知道。英·甘地1971年以后更不把内阁放在眼里。应当说，政府决策如何能真正的民主化是包括印度在内的所有议会民主制国家的课题。

印度议会民主制的确立第一次使印度的政权更替实现了制度化和民主化。在传统社会，国家政权的交替往往伴随政局的动荡、战争和流血。就是和平年代的皇位继承也不免引起流血和恐慌。由于印度议会民主制的确立，国家机关的组成、发挥作用和权力交接固定地通过民主选举或任命进行。而且，选举的成就取向在一定程度上保证了国家管理的质量。

印度议会民主制的确立对印度的政治经济都是有一定好处的。在国家整合方面，印度实施议会民主制以来国家没有发生过军事政变或分裂事件，不像巴基斯坦。印度两级内阁制为分立主义势力在印度联邦内实现本社会集团利益提供了渠道，这在一定程度上削弱了分立的必要性;中央集权的联邦同各邦关系确保中央对各邦进行有力控制，不至于使地方政党在南印各邦执政削弱了这种必要性，再加上中央在具体问题上的让步和南印地区内部要求不一致，结果运动逐渐衰落。旁遮普邦由于对中央的压制政策不满，时常发生动乱，但一般说，只要阿卡利党取得该邦执政权就较能保持邦内平静，至少暴力程度减轻。印度议会民主制起了在宪法框架内部分满足地方势力掌权需要的作用，有利于调整中央与地方的关系，从而有利于国家整合。

议会民主制在国家政局稳定方面的作用是两面的。由于它允许不同意见合法表达出来，使问题得到较早注意以至解决，一般不至于造成问题的积累，导致矛盾的总爆发。然而由于它是竞争性政治，容易引起局部矛盾的激化，如教派骚乱、语言邦运动引起的动乱、旁遮普邦动乱等。某些势力会利用民主制推波助澜，这是这种制度不可避免的负面影响。

议会民主制对国家经济发展的作用可说正负两面兼有。它对国家经济发展的影响到底如何，主要取决于政府的政策是否正确以及推行力度。印度有人认为议会民主制给政府造成压力，迫使政府实行福利主义，从而减缓经济发展速度。这种说法没有抓到问题的实质。如果一个政府政策正确，深得人心，反对势力是阻挡不了正确政策的贯彻的。20世纪50到70年代国大党执政期间对效率和社会公平问题没有处理得当，实行半管制、半封闭体制，致使经济发展速度缓慢，这与议会民主制没有直接关系。从这段时期看，议会民主制对于经济发展的真正影响在于:一方面通过国大党的执政使国大党提出的发展战略和政策得以贯彻，保证了印度在建立独立自主经济体系和实行绿色革命方面取得一定成就;另一方面，由于国大党战略和政策自身的缺陷，也由于受民主体制下各种力量从不同方向的牵制，使印度经济发展速度缓慢，实行变革处处受到制约。国大党作为强有力的执政党尚且如此，如果执政党不是强有力，在议会中没有多数地位，要有力地推行一项政策就更难了。