李 毅
一、口岸概况
口岸就是国门，是经本国政府批准，允许交通工具、人员、货物进出国境(关境)的通道。因此，口岸就是对外开放的第一线。
(一)口岸设置场地及必备的基础设施
口岸设置在什么地方?通常情况下，口岸主要设置在码头、车站和机场，但在边境地区也有择地而设的情况。
口岸有哪些必需的设施设备?一是要有供出入境的人员、货物、交通工具通行的专门通道;二是要有对进出境货物监管的专用仓库和专用堆场;三是要有国家执法查验部门的办公、生活场所;四是要有交通运输企业、中介服务机构的生产营运场所。
(二)口岸的分类
一是按运输方式可分为:水运口岸(海港和内河)、铁路口岸、公路口岸、航空口岸，还有近些年发展起来的管道运输口岸。
二是按地理位置可分为:沿海口岸、边境口岸和内陆口岸。
三是按开放程度可分为:就交通工具而言，仅对本国籍交通工具开放和对中、外国籍交通工具都开放这样两种;就人员而言，仅允许毗邻两国的人员通行和既允许毗邻两国的人员通行又允许第三国的人员通行这样两种。后一种比前一种开放程度高。
(三)口岸开放的数量
从1949年10月1日起到2011年12月31日止，经国务院批准，我国对外开放的口岸共有283个(不包括港澳台地区)。其中，水运口岸138个、铁路口岸19个、公路口岸63个、航空口岸63个。
我国的口岸开放经历了两个阶段:第一个阶段是中华人民共和国成立后的1949年10月至1978年12月，这29年期间开放的水陆空口岸一共只有52个;第二个阶段是党的十一届三中全会召开后的1978年至今的35年间，我国开放的水运口岸比前一阶段增加了120个，陆运口岸增加了57个，航空口岸增加了54个。口岸开放数量的增加，是我国实行对外开放这一基本国策的具体体现。经过64年的努力，我们国家目前形成了从沿边、沿江、沿海到内陆的水陆空立体交叉的口岸开放格局。
(四)口岸工作体系
口岸是为对外开放服务的，在口岸现场为社会各界服务、为维护国家主权安全的工作部门和企业比较多，大体可分为如下五大部分:
第一，国家执法查验部门，包括海关、边防检查、检验检疫(商品检验、卫生检疫、动植物检疫)、公安(治安、出入境管理)、海事、空管、交管等。这些部门在口岸现场代表国家执法。
第二，交通运输部门，包括航运、铁路、公路、民航、管道、国际邮政等从事涉外运输的企业。
第三，涉外服务部门，包括涉外银行、保险、国际货代、国际船代、国际物流、仓储、报关报检代理、免税商店、海员俱乐部等。
第四，有关国家专门机关。
第五，政府口岸行政管理部门，其名称为口岸办公室或口岸管理委员会。
口岸工作体系就是由这五部分的20～30个单位组成，共同为对外开放服务。
(五)口岸工作的特点
管理口岸的部门多、单位多、环节多、业务跨度大，独立执法(或经营)，且互不隶属。口岸工作有三个特点:一是涉外性，口岸上众多单位的工作全都属涉外性质;二是时限性，无论是人员、交通工具、货物通过口岸都有时限，绝不能长时间滞留在口岸现场;三是整体性，在口岸工作的这些单位，每个单位仅仅负责口岸的某一方面工作，任何一家都不可能独立完成或代替口岸上的全部工作，各单位既相互独立，又相互依存，因此必须形成整体合力，才可能完成共同的口岸工作任务。
(六)口岸管理方式
口岸上的工作部门、涉外企业大多数都是中央直属体制，从上到下实行“条条管理”;少数部门(企业)由地方政府管辖。因此，对口岸的管理是一个系统工程，总的管理方式是“条条为主，条块结合”的矩阵式管理。
二、口岸的作用
口岸运行和管理工作，其作用归纳起来有两个大的方面:一是体现国家主权，确保国家安全，维护国家利益;二是促进对外经济贸易、对外友好交往、国际旅游等各项涉外事业的发展。
现从以下十个方面择要作一介绍:
1．体现国家主权
在边境口岸的管理上，涉及须处理好双边乃至多边的外交关系;在水运口岸和航空口岸的管理上，涉及须维护国家的领海、领空主权，执行好国家之间签订的航运、航空协定;各口岸对进出境的货物、人员、交通工具的检查验放，须执行好国际惯例和国家间双边对等条款;等等。
2．确保国家安全
国家安全涉及政治、经济、卫生、科技、能源等多个方面。在政治上，全国各口岸现场相关部门密切配合，每年都要处置不少涉及“藏独”、“疆独”、反恐、追逃、接受遣返、防偷渡、抓捕间谍、控制各类犯罪嫌疑人不准出入境等方面的案件。在经济上，有这么几项:一是海关严格开展缉私、缉毒，严控国家规定的不能进口的货物入境，严控国家规定的文物以及尖端科学技术、专利技术的出境;二是检验检疫部门认真开展对进口商品的质量监管和国境卫生防疫，严控国外有害动植物病虫害的入境等，这些工作确保了我国经济和卫生安全。在能源安全上，通过海运、铁路、公路等口岸，每年从国外运进大量的煤炭、天然气和石油，保证了我国的能源需求。
3．维护国家利益
海关认真开展税收征管工作，每年为国家完成4000～5000亿元人民币的关税收入。检验检疫部门认真开展对不合格进口商品实施索赔，为国家和企业挽回经济损失;为我国企业出具原产地证书，使其能享受到给惠国给予我国的普惠制待遇。
4．支持开放型经济发展
目前全国各开放口岸每年共查验、运输的进出口商品为30亿吨左右，共查验、运送出入境人员3.8亿人次左右，共查验、放行出入境交通工具35万艘(架、列、辆)左右。
优化经济环境，促进对外招商引资，口岸的设置树立了国家对外开放的形象，口岸各部门、企业的工作，为所在地的广大企事业单位和人民群众办理各类涉外事务提供了方便。外商来华投资考察，对投资地有无口岸是一项重要的评估内容，以明确有没有一个为之服务的涉外工作体系，如果有，就增强了其投资信心。目前我国的外商独资、合资企业共有76万多家，从布局来看，90%以上都是兴办在有口岸的地区。
口岸的开放有利于当地参与国际交换，有利于当地调整经济结构、产业结构和产品结构。检验检疫部门通过为出口企业开展ISO9000系列国际质量认证和为肉食品企业开展检疫注册认证，给我国出口企业的产品发放了国际通行证，有利于我国众多的商品进入国际市场。
海关、边防、检验检疫等部门还会同交通运输企业，为在我国召开的各类国际会议、博览会、文化科技会议、体育赛事等涉外活动，提供人员、参展物资、参赛器材的出入境通行便利，支持了这些活动的顺利进行。
我国加入世贸组织后，口岸各个部门在本职工作中直接或间接落实我国的对外承诺，配合商务部门解决贸易纠纷，维护了我国的经贸权益。
5．支持外事工作
口岸各部门、企业为来我国访问的外国党政军首脑、国际组织领导人和港澳台地区的重要客人以及世界500强企业家，提供入出境VIP礼遇，为其乘坐的专机提供地面、空中服务保障。在国家批准的口岸，公安出入境管理部门为因各种原因未在我国驻外使领馆办理签证的外国人办理落地签证，为台湾同胞办理落地签注，使他们能顺利入境，不至于被遣返。另外，口岸系统还常配合外事部门开展多种形式的外交斗争。
6．推动祖国统一
按照中央的部署，多年来，口岸各部门、企业都自觉支持两岸通商、通邮、通航的工作，圆满完成许多有利于香港、澳门回归任务和台事任务。认真落实中央政府同港澳特别行政区签订的各项经济协定，认真落实大陆与台湾所签订的有关协议。
7．支持军事工作
中华人民共和国成立后，我国周边发生了几次大的局部战争，如朝鲜战争、抗美援越、对越自卫反击战等，都是通过口岸作为主要运输平台运兵、运物资;对军品的进出口，各口岸给予优先、特殊的政策;随着我国参加联合国维和任务越来越多，口岸为我国的维和部队、维和警察在乘机、人员、物资出入境方面提供了全面的保障，对其提出的所有问题和要求都给予了满意的解决;近年来为参加国际军演的部队、物资等通过口岸时，均给予了充分的保障。
8．支持宗教活动
口岸各部门、企业对我国各宗教领袖及信众到国(境)外参加宗教活动，在包机保障、人员、宗教物品等的出入境方面都给予了特殊的关照。
9．支持引进技术
为了打破封锁，为引进技术给予了特殊的通关政策及后续保障。
10．支持抗震救灾
我国因灾接受国际救援，2008年四川汶川特大地震是第一次。地震发生初期，成都双流国际机场是接受国际援助的唯一平台。在无经验可循、无政策可依的情况下，经四川省人民政府口岸办公室等省级有关部门、民航各部门(企业)、口岸各执法部门的共同奋战，在抗震救灾期间，共接收和转运了70多个国家、国际组织及港澳台地区捐赠的救灾物资一万多吨，为国(境)外来川的搜救队、医疗队580多人及16只搜救犬提供了通关便利、乘机方便，确保了150多架国(境)外救灾飞机的顺利起降和入出境，为来华慰问的联合国秘书长、有关国家政要及港澳台地区的慰问团给予了通关礼遇、专机保障。同时，四川省的铁路、公路、水运口岸成为全省板房、帐篷等救灾物资的集散中心或转运平台。此后，青海省玉树发生地震后，国家仍将接收国际救援物资的任务交给四川口岸接收转运。
综合上述十个方面的情况，口岸是对外开放的最前线，在为国把关、为民服务上，发挥了重要的作用。
三、发挥口岸作用，繁荣边疆经济，实现安邦富民
(一)边疆口岸的分布情况
我国有2.2万公里的陆地边界线，目前除中印边界线尚未划定以外，我国与周边各国均已划定了陆地边界线。沿陆地边界线我国共有9个省(自治区)与14个国家毗邻。至2011年12月，经国务院批准，在这9个省(自治区)共开设了陆、水、空口岸121个。在陆地边界线上开设的比较重要的公路、铁路口岸有:辽宁的丹东(对朝鲜)，吉林的珲春(对朝鲜和俄罗斯)，黑龙江的绥芬河(对俄罗斯)，内蒙古的满洲里(对俄罗斯)、二连浩特(对蒙古)、策克(对蒙古)，新疆的阿拉山口(对哈萨克斯坦)、霍尔果斯(对哈萨克斯坦)、吐尔尕特(对吉尔吉斯斯坦)、红其拉甫(对巴基斯坦)，西藏的樟木(对尼泊尔)，云南的瑞丽(对缅甸)、磨憨(对老挝)、河口(对越南)，广西的凭祥(对越南)、东兴(对越南)等。在界河上开设的比较重要的口岸有:辽宁的丹东(对朝鲜)、黑龙江的黑河(对俄罗斯)、云南的西双版纳(对缅甸)。在9个省(自治区)的省会(首府)均开设了航空口岸。
这些开放口岸同我国沿海内陆开放的口岸一样，为维护我国的主权安全，为当地的开放型经济的发展发挥了重要作用。前两年中央电视台第四频道播放的100集纪录片《远方的家--边疆行》，对这些口岸都一一做了介绍。
党中央、国务院对口岸工作很重视，尤其对边疆地区的口岸建设和运行十分关心，党和国家领导人凡到边疆地区调研，都要到口岸现场视察，对口岸工作给予了充分肯定。我国和周边国家签订的双边或多边战略合作协议的文件中，都有涉及口岸基础设施建设、实行通关便利、加强国际交通运输等有关口岸方面的内容。国家在实行西部大开发战略的同时，还专门制定了兴边富民计划，在下发的有关文件中，对搞好边疆口岸的建设做出了专项规定，并明确了资金保障的措施。在党中央、国务院的关怀下，在中央有关国家机关的支持下，在边疆各级党委政府的具体领导下，经口岸各部门、企业的共同努力，边疆各地的口岸基础设施建设、口岸运行效率、服务质量等，都取得了显著的进步，树立起了良好的国门形象，增强了口岸为对外开放服务的保障能力。
(二)边疆口岸建设的两个阶段
1．第一个阶段:建设地方经济驿站
从改革开放刚开始至20世纪末，在边疆地区开设口岸，当地的党委、政府主要还是看重口岸开放能够尽快促进当地经济发展这一作用，对设立口岸的积极性很高，把建设口岸看成下好当地经济一盘棋的重要举措。从这段时期的实践来看，口岸开放也确实起到了预期成效。这段时期，口岸开放对边疆地区经济发展所起的作用，可从以下三个方面认识:
(1)启动了当地的经济活动。以口岸的正式对外开放为条件，首先是活跃和扶助了边境贸易和边境地区的国际运输、国际物流、国际旅游、涉外服务贸易等的发展。这些经济活动的顺利进行，帮助当地政府、企业、从业人员获得了第一桶金，实现了一定程度的原始积累。
(2)营造出良好的投资环境。投资环境的生成、优化，有利于当地引进国内国外的资金，创办合资企业、发展实体经济，增强当地的造血机能。
(3)形成富有特色的专业市场。随着当地商品经济的发展，利用毗邻国的资源优势，逐步在当地建成了一定规模的区域性甚至是全国性的专业市场。通过这些市场的辐射、覆盖，发展了当地的市场经济;通过市场配置，既满足了边疆和内地对各类商品的需求，也增加了当地发展经济和其他社会事业的财力。
上述三方面的经济成果，在边疆不少地区都是从无到有而逐步发展起来的，与口岸的开放密切相关。
另外，与口岸开放密切相关的是口岸兴市。在边境地区，不少新兴城市是依托口岸设立而建立的，并逐步发展成一定规模的城市(如阿拉山口、二连浩特、绥芬河等)。即便是百年老口岸城市(如满洲里等)，亦是因口岸经济的带动，从根本上改变了城市规模和面貌。因口岸开放而形成的这些城市已成为地区性的政治、经济、文化、军事中心，从而保证了边疆的安稳。
2．第二个阶段:打造国家开放平台
进入21世纪以后，我国的国际地位、经济实力进一步提高，对外开放进一步深化。党中央、国务院对沿边各省(自治区)的对外开放提出了更高的要求，要求其积极发挥地缘优势，成为我国向亚欧大陆纵深扩展的桥头堡，以利于我国在更广的领域、更高的层面、更深的层次扩大对外开放。
党的十八大以后，新一届中央领导班子对此提出了更加明确的要求。国家主席习近平在9月13日召开的上海合作组织成员国元首理事会第13次会议上，向与会各国发出了建立丝绸之路经济带的倡议，提出了开辟交通和物流大通道，畅通从波罗的海到太平洋、从中亚到印度洋和波斯湾的运输走廊;提出商谈贸易和投资便利化的协定，寻求在贸易和投资领域广泛开展合作，共同促进发展和繁荣等多项意见。习近平主席还在10月8日召开的亚太经合组织第二十一次领导人非正式会议上提出，构建覆盖太平洋两岸的亚太互联互通格局的战略构想，以此带动建设各次区域经济走廊，进而打造涵盖21个经济体、28亿人口的大市场的倡议。国务院总理李克强在9月3日召开的第十届中国东盟博览会上，向广西提出“铺就面向东盟的海上丝绸之路，打造面向腹地发展的战略支点”的要求。国务院副总理张高丽在9月23日召开的第四次全国对口援疆工作会议上提出，“围绕丝绸之路经济带的建设，努力把新疆建设成为我国向西开放的桥头堡”的要求。
如何贯彻落实党中央、国务院的号召，打造国家级的对外开放平台，其中有很多文章可做，沿边各省(自治区)采取了多种方式。目前最显成效的有三项:
(1)举办会议。各地定期、不定期地举办中央认可、规格高、规模大的专题性、综合性会议，广邀国际政要、天下客商参会。以会议为载体，取得经济效果，密切国际关系，加深经贸、科技、文化等全方位的合作和交流。例如，广西南宁的东盟博览会、云南昆明的昆交会、新疆乌鲁木齐的乌交会、宁夏的伊斯兰国家国际贸易洽谈会、内蒙古的那达慕国际贸易会、黑龙江的哈尔滨交易会、吉林的东北亚贸易博览会等。通过这些会议建立起对外开放更大的平台。
(2)畅行交通。一是在国家层面建立起交通合作机制，如定期召开的上海合作组织成员国铁道、交通、海关、边防、检验检疫等部门首长的联席会议，大湄公河次区域联席会议等，解决国与国之间相关专业问题，并制定具体政策。二是沿边沿海的省(自治区)充分利用已建成的水陆空交通线路，积极开行国际专列、航班、班轮、班车等，畅通与各国的货物、人员往来。三是新建交通线路，增加更多互联互通的通道，如中国、老挝、泰国三国合作建立昆曼高速公路，中国与东盟有关国家筹建泛亚铁路等，从而形成内地-边疆-国外有机结合的互联互通的综合交通网络。
(3)打造平台。近几年，经国家商务、科技、国土、财政、税务、外汇管理、海关、检验检疫等部门批准，在我国边境有条件的地区，依托口岸设立了不少国际物流园区、出口加工区、综合保税区、高新技术开发区等，建成与周边国家的区域合作平台，以提升经济的外向度，进一步扩展国际经济贸易的空间。目前已成气候的有凭祥的东盟国际物流园区、钦州的中马产业园区、霍尔果斯的中哈商品贸易区、满洲里的中俄商品贸易区等。
纵观边疆地区口岸发展的历程，无论打造地方经济驿站，还是打造国家开放平台，对于口岸各部门、企业来说，其功不可没。因此，今后在搞好边疆地区其他事业建设的同时，应当继续重视口岸事业的建设，发挥好口岸作用，繁荣边疆经济、确保边疆安全，达到睦邻、兴邦、富民的目的。
四、搞好口岸的自身建设
为了使口岸及口岸工作的部门、企业更好地发挥作用，就有一个搞好口岸自身建设的问题。现择要谈四点建议:
1．政治思想建设
参与口岸工作的部门、单位多，必须加强思想政治教育，牢固树立为国把关、为民服务的观念，切实搞好团结协作，强化对外服务的整体工作合力。
2．法制建设
一是适时修订有关专门法之间存在的“打架”“交叉”的条文;二是制定《口岸法》，新中国成立64年了，国家开了283个大门，但至今没有一部《口岸法》，应尽快着手这项工作，以便依法行政。
3．“硬件”建设
在现有基础上，进一步完备和提升口岸现场的办公、生活、生产设施设备，解决“硬件不行软件补”的问题。
4．“软件”建设
一是创新口岸监管服务模式，切实提高智能化水平，实现口岸各单位信息的互联互通，全面推行无纸化报关报检业务;二是进一步完善规章制度，优化业务流程，坚持“白加黑”“5加2”等服务承诺，实施“一次申报、一次检查、一次放行”和“属地报关、口岸放行”等工作制度;三是搞好“一站式”服务。
祖国边疆的安全和繁荣，边疆各族人民生活的富裕和幸福，起决定性作用的是党中央国务院的英明领导、所出台的大政策方针和始终不渝的关怀，取决于中央国家机关和内陆各省市对边疆的大力支持，取决于边疆各族军民的艰苦奋斗和长期不懈的努力。
鉴于此次讲座是从口岸开放的角度讨论边疆的安全和发展，因而偏重于口岸作用的阐述。以上所谈内容属个人观点，不妥之处，请批评指正。
【注释】
[1]本文根据曾任四川省人民政府口岸办公室主任李毅同志在2013年10月9日“西部边疆论坛”第十期讲座上的演讲录音整理，并送李毅同志审阅定稿。该论坛由中国西部边疆安全与发展协同创新中心主办。
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