新时期西部边疆经济社会发展研究

吴　敏^[1]　张文君^[2]

自2000年1月，国务院成立西部地区开发领导小组，提出将西部大开发作为中央政府的一项政策，至今已是第十三个年头。西部大开发的目的是“把东部沿海地区的剩余经济发展能力，用以提高西部地区的经济和社会发展水平、巩固国防”。在西部十二省(自治区、直辖区)里，西部边疆五省区--内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、云南省和广西壮族自治区，与中国14个邻国中的13个接壤，占中国陆地边界线的80%，占国土总面积的49%，然而西部边疆的经济发展却比较落后。2012年，西部边疆五省区的GDP仅占全国GDP总量的7.3%，在全国省级行政区GDP排名中，西部边疆五省的GDP排名分别是15、18、24、25和31，五省区人均GDP为30545.8元，只及全国人均GDP的77.44%。^[3]西部边疆虽然经济发展比较落后，但其具有资源、市场、地理位置等方面的优势，发展空间很大。在西部大开发进入第二个十年的关键时期，西部边疆发展也面临着新的发展机遇和挑战。

一、新时期背景的机遇和挑战

《西部大开发“十二五”规划》全面总结了“十一五”西部大开发取得的显著成就，深刻分析了新形势下深入实施西部大开发战略面临的新机遇、新挑战。在西部大开发已取得的成就基础上，西部边疆的深入建设和开发面临着更加艰巨的任务。在“十二五”规划下的西部边疆发展，面临着新时期大背景下的机遇和挑战。

(一)世界经济格局新变化

近5年来，中国经济保持着年均9%的增长速度，经济总量从26万亿元增加到约52万亿元，占世界经济总量的份额从2002年的4.4%提高到2011年的10%左右，2010年中国经济总量跃居世界第二。^[4]除了中国经济在金融危机中仍能高速发展带来的瞩目成就外，中国在国际上的影响力也越来越大，参与处理国际事务的能力越来越强。随着全球区域一体化的深入推进，生产要素在全球间的流动和调配越来越频繁，这无疑为我国西部地区参与国际分工、提升内陆经济开放水平提供了机遇。随着中央新一届领导班子的换届，我国与世界各国的国际关系也呈现出了新的格局。与我国西部边疆各省区接壤的蒙古、尼泊尔、印度等国，在与中国的国际关系、经济互动中将为西部边疆打通边境贸易、开放边境贸易点提供新的思路和机遇。

(二)国内政治环境新风向

当前，我国已进入了全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。同时，我国社会主义市场经济体制在不断完善，集中力量办大事的能力越来越强，服务型政府的职能越来越凸显，中央对西部大开发的持续投入和支持将成为西部边疆快速发展的推动力。目前整个国内都处于经济发展方式快速转变的时期，扩大内需战略将有助于西部边疆抓住此战略机遇，充分发挥资源优势和市场潜力，迎头承接产业转移，构建经济产业体制。此外，拉动内需的战略将有效刺激基础设施建设和产业投资力度，国家积极鼓励和引导国内外民间资本参与西部大开发的政策将有助于西部边疆的招商引资，再加之国家将对西部边疆的开发给予一定的优惠政策，如西部税收优惠政策、国家对西部的资金投入和技术引导等。

(三)区域经济发展新经验

西部大开发政策前十年重在打基础，而接下来的十年则重点在于上大梁，继续深化推进西部建设与发展。西部大开发十多年来，取得了巨大的成就，西部地区综合经济实力显著增强，2010年主要经济指标比2005年翻了一番以上。基础设施建设取得突破性进展，生态建设和环境保护成效显著，特色优势产业快速发展，人民生活水平显著提高，城乡居民收入比2005年分别增长80.0%和85.7%，西部地区已经站在了新的历史起点上。^[5]西部地区已形成了以成都、重庆、西安为增长极的“小三角”区域经济发展区，并向周围辐射开来，这无疑为西部边疆的建设与发展提供了交通便利和贸易便利。同时，在西部大开发前十年形成的区域经济发展经验，将为西部边疆发展提供一定的借鉴与参考。西部大开发已取得的成就为西部边疆的建设与发展提供了良好的周边环境，对于西部边疆抓住时机调整产业结构、促进产业升级和加快区域经济发展具有积极的推动作用。

二、西部边疆发展的战略重点

在新时期背景下，西部边疆的发展面临着以上诸多的挑战和机遇，西部边疆能否抓住战略机遇，实现经济又好又快发展，关系到社会主义现代化建设的全局。在机遇面前，关心发展固然重要，但我们也必须清晰地认识到西部边疆的发展现状和存在的问题。首先，从地理位置和生态资源上看，西部边疆与各国接壤，自然条件恶劣，如高寒缺氧的青藏高原，大范围岩溶、石漠化的云贵高原，有着大片沙漠、戈壁的新疆和内蒙古，对基础设施的建设和经济发展是巨大的考验。其次，西部边疆幅员辽阔，人口居住不集中，居民的文化素质水平低，贫困人口基数大。最后，西部边疆整体经济发展滞后，现有的产业链短且单一，基础设施建设落后，招商引资缺乏适宜的软环境。在这样的情况下，发展西部边疆，应当本着客观的、实事求是的态度，意识到西部边疆的发展有别于西部其他地区，要采取不一样的战略和规划。由西部边疆的地域、人口、经济发展程度、资源等造成的特殊性，决定了西部边疆发展应当坚持以下几点作为战略重点。

(一)维稳和平战略

西部边疆五省区位于我国西部边界，相比其他边疆省份来说，与其接壤的国家多，担负的边界维稳责任要比其他边疆省份更重。在长期的发展过程中，我国边疆局势一直动荡，尤其是西藏和新疆，还活跃着一小部分“藏独”分子和“疆独”分子，他们勾结境外势力并在当地煽风点火，蓄意制造暴乱，发动恐怖主义袭击，严重威胁着西藏和新疆人民的人身及财产安全，也影响了我国在国际上的声誉和形象。云南省与越南、缅甸、老挝三国接壤，边界线总长为4060公里，出境公路20余条，在边境地区吸毒、贩毒情况仍存在，打击走私贩毒、预防艾滋病等重任在肩。西部边疆五省区在建设和发展过程中，首要战略即是一贯坚持边疆维稳和平战略，要将反分裂、反渗透、反毒品、反走私的斗争和守土戍边作为首要任务。只有边疆稳定了，人民安居乐业，才能谈得上建设和发展，否则，安全问题和边疆事端不但会影响西部边疆的社会稳定和经济发展，而且还会影响到整个国家的稳定和发展。因此，西部边疆在接下来的建设发展过程中，应当将边疆维稳作为一项首要任务来坚决执行，站好边境哨兵岗，为西部边疆的社会稳定和经济发展创造良好的外部环境，从而保证招商引资、经济建设的顺利进行。

(二)产业升级战略

西部边疆各省区由于长期发展滞后，现有的产业结构存在一定的不合理。首先，第一产业在所有产业中所占比重太大，而第二产业和第三产业发展不足;其次，产业结构重型化，许多产业集中在重工业方面，在轻工业和加工业方面涉及不足;最后，初级产品的比重占所有产品的比重过大，产业链短，产品再加工和深加工不够。总之，西部边疆的资源虽然得到了开发和利用，但资源开发的层次低、效益少，且多以初级产品、半产品生产加工为主，因而无法更快地带动经济发展和当地人民致富。西部边疆在发展中，应当将重心放在产业调整上，坚持产业升级战略，在延伸产业链条、加大资源综合开发力度的基础上，大力推动西部边疆特色优势产业的发展。

(三)可持续发展战略

西部边疆生态资源丰富，具有大量奇异的自然风光。其中，素有“植物王国”和“动物王国”之称的云南省是全国国家级自然保护区数量最多的省份;新疆独特的“喀斯特地貌”不仅具有较高的观赏旅游价值，而且喀斯特矿泉、温泉富含有益元素和气体，具有医疗价值。但是，西部边疆的整体生态环境却很脆弱，其中云南、内蒙古为强脆弱地区，新疆、西藏为极强脆弱地区。^[6]这不仅与西部边疆水资源严重缺乏有关，而且还与沉重的人口压力和粗放型的经济发展模式有关，从而导致水土流失严重、土地荒漠化加剧、森林植被及生物多样性严重破坏等，对生产发展极为不利。西部边疆要发展固然重要，但这种建设和发展不应以环境和生态的破坏为代价，尤其是某些生态资源破坏后将无法再恢复。因此，西部边疆在发展中应当遵循可持续发展战略，既满足当代人的需要，又不削弱子孙后代满足其需要的能力。可持续发展意味着要维护和合理使用自然资源并且巩固自然资源基础，因为这种基础支撑着生态抗压力及经济的增长。

(四)人才引进战略

西部边疆的滞后不仅体现在经济发展方面，而且在知识发展、人类发展方面也严重滞后。西部边疆虽然面积占将近全国的一半，但人口密度并不大，许多不适宜人类居住的地方人烟稀少。然而，由于西部边疆的人口增长率较高，导致自然条件较好的地区人口密度超出了当地的人口承载力。2011年，内蒙古、新疆、西藏、云南、广西的人口自然增长率分别为3.51‰、10.57‰、10.26‰、6.35‰、7.67‰，除内蒙古的人口自然增长率低于全国的4.79‰外，有四个省区均高于全国人口自然增长率。^[7]人口多带来的教育问题也显而易见。由于历史原因以及西部边疆教育投资较少等，西部边疆的教育发展事业相对于中西部比较滞后，人口文化素质水平较低。2011年统计出的全国文盲人口占15岁及以上人口的比重为5.21%，男性文盲率和女性文盲率分别为2.73%、7.77%，而西部边疆五省区的文盲人口占全国文盲总人口的11.96%，西藏和云南的文盲率分别为29.54%、8.71%，西藏女性文盲率高达38.13%，远高于男性文盲率21.2%，云南女性文盲率为12.08%，是男性文盲率5.47%的两倍多。^[8]由此可见，西部边疆尤其是西藏和云南的教育普及率不高，受重男轻女等思想影响，女性受教育水平大大低于男性。西部边疆的发展要靠人才，而现有的西部边疆人才引进政策使得许多有经验的、优秀的本地人才留不住，外来的人才留不长，导致人才不足和人才流失现象严重，影响了基本公共服务水平和当地的经济、教育事业发展。因此，西部边疆在建设中，要将人才引进战略作为谋发展的核心。不但要加大当地教育投资，提高教育普及率，提升当地人才的文化素质水平，而且还要从中东部等地引进高质量、高水平、综合素质强的人才，加强科教文卫人才队伍的建设。

三、西部边疆发展的对策建议

(一)整合边疆资源优势，发展区域特色经济

经济发展慢是短板，但资源优势是长板，西部边疆的发展要扬长避短，充分整合边疆资源优势，发挥区域特色经济。西部边疆的资源优势多，分布广泛。

首先，新疆和内蒙古的农业资源优势明显。新疆地区日照时间长，全年光辐射总量5000～6500兆焦耳/平方米，居全国第二，昼夜温差大，利于农业发展;暖温带、中温带、高山气候带等多种类型的气候，适宜农作物多样性种植;光热水资源组合好，水热同期的夏季优势有利于喜光植物生长发育。在全国的葡萄主产地区中，新疆地区生产的葡萄含糖量最高、含酸量最低。^[9]内蒙古耕地资源和森林资源丰富，人均耕地是全国人均耕地的3倍;天然草场辽阔而宽广，如呼伦贝尔草原的面积位居全国五大草原之首。这些资源优势都使得内蒙古成为我国重要的畜牧业生产基地和森林基地。

其次，可充分利用云南和广西的旅游资源，以旅游业带动当地经济发展。云南和广西的旅游资源构成复杂多样、丰富多彩，不仅有秀美的山川、奇异的自然风光，还有丰富的人文景观。作为少数民族聚集地，云南和广西呈现出了多民族、多文化相互交融的民族风情，同时还有古老悠久的历史文化遗存和近现代革命历史纪念地，吸引了不少中外游客。近年来，广西着力打造桂林、北海国际旅游名城，发展自然生态、滨海休闲、边关风情、民族风情、历史文化和革命传统等特色旅游。^[10]而旅游业发展水平位居中国西部省区首位的云南省，在“十一五”规划期间，旅游总收入达到3433亿元，比“十五”期间增长107%，共吸纳100万人就业。随着我国与东盟合作的迅速升温，云南省正在筹建“中国-东盟国际合作旅游区”，力争将云南建设成国际区域性的重要旅游目的地。

最后，西部边疆的矿产资源和能源资源优势突出。2011年，在已探明的全国主要矿产资源基础储量中，西部边疆五省区的石油占20%，天然气占41.92%，煤炭占26.83%，其中新疆的石油和天然气储量巨大，广西的锰矿储量占全国锰矿总储量的32.12%。此外，内蒙古、新疆和西藏的光照充足，日照时间长，有利于大规模开发太阳能;同时风能资源也异常丰富，可对风能进行开发，建立大型风力发电基地。西藏、云南和广西的水力资源丰富，是建立水力发电站的理想之地。

由于地理位置和地形条件限制，西部边疆少平原，不具备像东部沿海或中部地区发展的地理条件，无法形成覆盖面宽广的经济区，而是适宜采取由点到线的放射状发展方式，重点推动区域经济发展。在发展区域经济时，首先要定好位，在结合当地资源优势的基础上，有序、可持续地进行开发。一方面，不仅能有效地利用当地的资源优势，避免资源开发和利用方面的浪费，节约成本;另一方面，也为我国建立起了在其他地方无法建立的基地，如畜牧业生产基地、粮食生产基地、风能发电基地等。

(二)加强基础设施建设，提升公共服务能力

随着中国城镇化进程的加快，西部边疆的城镇建设也应当持续推进。但由于西部边疆占地面积大，人口居住分散，自然条件恶劣，使得基础设施建设面临着成本高、风险大、维修不便的风险，因此多年来西部边疆基础设施建设远远落后于全国平均速度。西部边疆的交通条件较差，许多地方仍不通公路、铁路，不仅影响了当地人的内部经济交换，同时也导致外部经济无法进入当地，影响了经济发展进程;农业基础设施建设落后，农田水利设施比较原始或缺乏，农业抗灾救灾能力差，农业生产水平还停留在“看天吃饭、看地穿衣”的状况;通信基础设施不全，电视、电话、网络信号不强，通信基础设施差导致当地信息传播速度慢，内部信息传不出来，外部信息无法进入，一些地方还处在封闭、落后的社会状态下;医疗基础设施差，既缺乏足够多的卫生站来治疗居民的日常疾病，又缺乏医疗设施齐全、医疗水平高的大型医院，从而导致看病难、看病远，而医疗的不发达又直接影响了当地居民的生活质量和人均寿命。针对以上情况，西部边疆的发展应当加强基础设施建设，加大在交通、农业、通信、医疗方面的资金投入，使“村村通公路，家家通电话”一一落实;结合当地实际情况，兴修水利，建设农业基础设施，提高机械化作业的水平和能力;在居民聚集点兴建卫生站，并开展定期下乡问诊活动，为偏远地区交通条件不便的农民提供上门义诊服务。加强基础设施建设，不仅是我国城镇化进程的一部分，而且还能通过改善公共服务设施，切实提高西部边疆地区人民的生活质量和水平，为居民安居乐业提供强有力的保障。

(三)大力吸引民间投资，优化调整产业结构

西部边疆是一块还未完全开垦的处女地，其丰富的资源、巨大的市场潜力成为吸引投资的大蛋糕。除了国家投入资金进行开发建设外，还应当大力吸引民间投资，整合社会资金，实现资源的合理配置，从而通过有目的的、有条理的招商引资，达到调整、优化产业结构的目的。目前西部边疆在投资与产业方面，还存在着不少问题。首先是经济发展的软环境差，即法制环境、政务环境、信用环境和政策环境差。软环境是经济发展的硬条件，加强软环境建设，对进一步优化经济、发展环境，实现经济发展由“快走”到“快跑”的目标，至关重要。^[11]而目前西部边疆由于发展水平较低，导致法制体系不健全，执法环境不公正，政府机关及管理人员依法行政的服务意识和管理水平低，信用意识和信用制度建设水平差，当地政策干涉过多却未发挥导向、保护和激励作用。其次是西部边疆产业结构不合理，多数产业仍停留在低门槛、重污染、经营粗放的传统产业上，这些产业不但效率低下，经济效益不高，产业链短，而且还容易对环境造成污染。因此，西部边疆要大力发展，首先要建设好软环境，加快转变政府职能，提高政府机关工作人员的工作效率和依法行政、文明服务水平，为西部边疆建设提供强有力的体制保障;其次要增强民主意识和法制意识，加强司法队伍建设，解决目前执法检查重复、执法程序不严格、执法手段粗暴等问题;最后要整顿规范市场秩序，营造“讲诚信、重信誉”的市场环境，同时打破地方保护主义和行业垄断，鼓励和保护民营经济和个体经济投资发展，对于到西部边疆投资的企业，在税收上给予优惠政策，在手续上进行适当的简化。优化调整产业，一方面要在招商引资方面严格把关，鼓励高科技、低污染、高门槛的“新兴产业”进入边疆，如新兴能源开发、畜牧食品深度加工等;另一方面，西部边疆各省区多关注周边大环境，充分利用边境贸易的地理优势，关注邻国的市场需求，发展如纺织、食品、医药、日常消费品等轻工业，深入开发旅游资源，拉动第三产业，通过对外贸易和提升第三产业比重来促进自身产业结构的调整和升级。

(四)加大基础教育投入，完善人才引进政策

西部边疆的人才问题比较突出。首先是当地教育质量和教育水平不高，究其原因，在于国家对西部边疆的教育投入不足，加之经济不发达，对教育的重视程度不够，地处边疆，相对比较闭塞，长期以来教育资源分配不足，教育交流不便。当地教育水平导致能接受教育的学生人数少，接受教育的生源质量与中东部相比具有较大的差距，造成高质量、高水平的人才缺乏，科技教育发展严重滞后。其次是西部边疆交通不便利，经济欠发达，许多人才更愿意去沿海或中东部发达地区发展，而不愿意到西部边疆工作。目前西部边疆的人才引进政策还无法真正留住人才，比如西藏现行的政策是以高薪吸引人才进藏，工作满8年后可以决定是否回内地，许多人才往往在工作刚满8年就纷纷回到内地发展，甚至西藏本地有能力、相对较年轻的人才，也会选择到内地定居。

要解决西部边疆的教育问题，就应该从如下两方面入手:第一，要加大基础教育投入，尤其是中小学基础教育，更应该引起重视。“教育要从娃娃抓起”，基础教育的重要性不容忽视。然而，西部边疆还有许多学龄儿童没学上或上不起学，初等教育普及率不够，重男轻女思想仍然严重，辍学率和失学率较高。因此，在中小学基础教育方面要加强中小学校舍建设，添置学生课余活动的体育器材和课外书籍，为学生提供营养餐等。在高等教育方面，为培养高质量的新型人才，可以加大定向培养的力度，将边疆本地的知识青年送到内地的高校或企事业单位进行培养、学习，期满后返回西部边疆服务。第二，要逐步完善西部边疆人才引进政策。高薪吸引人才是一种手段，但容易产生“留得住人，留不住心”的现象。西部边疆要留住人才，首要任务是为边疆人才提供良好的环境和科研氛围，让其从思想上意识到留在边疆工作是一件荣耀的事情，并将个人的前途与整个西部边疆建设事业紧密地结合起来。为了真正留住人才，国家和当地政府都应予以重视并采取具体措施，如定期召开探讨会，切实关心边疆优秀人才的工作环境及其发展情况，或在政策上为其配偶工作和子女教育等提供一定的优惠。

(五)多开放边境贸易点，推进双向发展模式

西部边疆的暂时落后是事实，但单一的“输血式”发展不是长久之计，也无法从根源上改变西部边疆经济发展落后的现状。西部边疆的发展，一方面在国家大政策背景下能够享受到资金、政策方面的优惠;另一方面要靠自身挖掘经济发展亮点，充分利用边境贸易点，实现经济的发展。我国改革开放首先开放的是沿海城市，形成了以沿海带动内陆、以内陆带动西部的经济发展布局，经济技术推移必然呈现出由东向西的基本趋势，这导致最偏远、离中东部最远的边疆是最晚得到发展的地区。经济发展不能一味靠等，“一刀切”的方式容易忽略西部边疆本身的发展优势。从历史上看，西部边疆地区有着边境贸易的传统，很早就与南亚、西亚、中亚等地区有较频繁的经济联系，如云南省腾冲在历史上就是“重要的翡翠集散地”，西藏的昌都、丁青等地区边境贸易交易量巨大。但新中国成立后，许多边境贸易口岸关闭了，一些历史上兴盛的贸易点逐渐衰落。随着改革开放和中国经济的飞速发展，尤其是中国加入WTO后，与世界各国的贸易往来和商品流通越来越频繁，西部边疆也应审时度势，以开放的心态投入到全球商品要素的流通中来。西部边疆目前面临着两个市场，一是国内中东部地区市场，通过向国内其他地区开放，与国内市场建立联系;二是与国外南亚、西亚、中亚等地区市场建立联系，打开边境贸易点，向外国开放，逐步实现与国际市场接轨。^[12]双向发展模式不仅能有效地利用西部边疆所处的地理优势，挖掘潜力市场，增加发展机会，而且与单一的从东向西发展模式相比，既节约了发展时间，又实现了资源的最大利用。在目前的边疆贸易点基础上，多开放边境贸易点，其开放的基本前提是边境的安全与稳定，规范的边境市场是新时期下的经济活跃点。但要坚决杜绝走私和黑市，决不能让边境贸易点成为非法贸易的温床。多开放边境贸易点，不仅能够促进中外贸易交流，而且能带动边疆人民参与小商品交易，逐步实现“兴边富民”的奋斗目标。

参考文献:

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［2］赵承，朱立毅．本届政府五年工作十件大事．法制时报，2013－02－28．

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［8］杨红英，曾萍．论区域发展新格局--加快西部边疆建设，协调区域发展的若干思考［J］．经济问题探索，2008(4):25－28．

［9］李军．浅谈如何加强软环境建设．吉林交通报，2005－09－14．

［10］王文长，孟延燕．西部边疆地区经济双向发展的构想［J］．经济研究，1998 (1):75－80．

［11］夏骥．浅议西部边疆五省区的发展［J］．云南地理环境研究，2006，5(3): 62－66．

［12］魏后凯．中国西部大开发:新阶段与新思路［J］．发展，2005(11):12－16．

［13］张炜，曾晓强．技术进步与区域二元结构转化--中国西部发展研究［J］．软科学，1999(2):17－20．

【注释】

[1]吴敏，四川大学公共管理学院教授。主要研究方向:教育经济与管理，技术经济及管理。

[2]张文君，四川大学公共管理学院硕士研究生，教育经济与管理专业。

[3]国家统计局:《中国统计年鉴(2012)》，http://www．stats．gov．cn/tjsj/ndsj/2012/indexch．htm．

[4]赵承、朱立毅:《本届政府五年工作十件大事》，《法制时报》，2013年2月28日首版。

[5]国家发展和改革委员会:《西部大开发“十二五”规划》，2012。

[6]曾萍、杨红英:《区域发展总体战略与西部新边疆建设的思考》，载《经济理论研究》，2010年第3期。

[7]《中国统计年鉴(2012)》，国家统计网。

[8]《中国统计年鉴(2012)》，国家统计网。

[9]《新疆农业概况》，中华人民共和国农业部种植业管理司，http://zzys．agri．gov．cn/shenggaikuang．aspx? id=%E6%96%B0%E7%96%86．

[10]《西部边疆行》(广西之四)之《阳朔的两张名片:一部戏，一条街》，中国网络电视台。

[11]李军:《浅谈如何加强软环境建设》，《吉林交通报》，2005年9月14日。

[12]王文长、孟延燕:《西部边疆地区经济双向发展的构想》，载《经济研究》，1998年第1期，第75－80页。