对食品安全监管职能进行整合调整是党和政府基于新时期食品安全面临的严峻形势作出的重大举措，体现了从中央到地方对食品安全问题的高度重视。重庆市政府根据国务院《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号），下发了《关于改革完善食品药品监督管理体制的实施意见》（渝府发〔2013〕48号），标志着我市食品安全监管职能进入全面整合调整阶段。但在整合调整过程中，镇（街）食品安全监管仍存在着一些不容忽视的问题，制约着基层食品安全的有效监管。
一、主要问题
1.垂直纵向监管与属地横向管理之间的衔接不够顺畅
垂直监管最核心的是打破地域限制与减少地方行政干预，加强监管的独立性和专业性，应该充分肯定。但食品安全垂直管理制度实行时间不长，很多体制方面的问题还处在过渡阶段，加上以往体制的惯性依然存在，食品安全监管存在断链脱节。其中较为突出的是街道食药监部门人财物都在区县食药监分局，街道有日常监管的压力，但没有过去管理的手段，却还要承担属地管理的责任，在管理边界界定和监管尺度把握上都处于比较尴尬的境地。
街道食药监所虽然由食药监分局垂直领导和管理，但办公场地、工作经费、执法用车等目前都要靠街道提供和协调，失去了过去由当地党委政府统一领导和统筹协调辖区内相关站所、部门和单位等方面的优势，与街道的“亲疏”关系往往成为其能否争取到工作上给予支持的重要条件，有的食药监所甚至发出了重归街道管理的呼声，需引起重视。
2.监管重心下沉力度不够
一是镇（街）食药监所（办）履职到位不够。目前我市各街道食药监所人员配置虽然基本到位，但食品安全监管本身点多面广，专业性要求高，短时间内还难以适应严格的监管要求。而镇（乡）食药监办人、财、物仍在乡镇，人员配置名义上到位，实际上大多是兼职，工作头绪多、任务重，履职状态不理想。各镇（街）即将要设立食品快速检测室，要求配备一名专职的懂业务的工作人员，目前大多数镇（街）还不具备条件。二是监管触角延伸不力。市政府文件明确规定“要在农村行政村和城镇社区设立食品药品监管协管员，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责”，这是实现食品安全监管重心下沉、关口前移的一个重要举措。但由于缺乏相应的政策资金支持和激励保障措施，村（居）的力量没有很好地发动起来，协管员的积极性也没有很好地调动起来，监管履职虚多实少。
3.行政审批许可和监管执法难度较大
一是镇（街）食药监所（办）缺乏应有的行政许可和行政处罚权限，只能办理一些基本的证件，且没有被赋予单独的行政处罚职责，导致责权不统一。二是办证与执法难度较大。食品流通环节监管职责由工商部门转为食药监部门，小微食品经营户大部分达不到相关规定要求，没有办理食品流通许可证。现在要求办理，均不愿意和抵制，既不愿意整改，又不愿意取缔关闭，能拖就拖，能躲就躲。如果对这些经营户进行严格执法，当地政府又担心引发社会稳定问题，法不责众，导致举起的板子打不下去，就业与食品安全执法矛盾较为突出。
4.监管人员观望等待心理较重
2013年是我市食品监管职能全面整合调整的第一年，针对各镇（街）食药监办（所）的具体考核办法还未出台，相应的配套制度，如激励、问责等制度也不完善，不少镇（街）食品安全监管人员没有真正意识到食品安全监管的责任和压力，认为食品安全不像事故灾难、自然灾害那样，一旦出事会立即死人。即使死人，也就那么一两个，真要追责，只要自己没有违法乱纪，处理也不会太重，普遍存在侥幸心理和得过且过的心态。
二、几点建议
针对镇（街）食品安全监管中存在的问题，建议在强化垂直监管的基础上，从镇（街）实情出发，进一步明确职责、优化工作机制、完善考核制度，确保我市食品安全监管工作重心沉得下去、群众安全感升得起来。
1.明确责任边界，加强垂直监管与属地管理之间的有效衔接，形成“双管齐下”的监管格局
在当前体制磨合时期，首先要从行业监管的角度，进一步强化食药监部门食品安全监管职责。在此基础上，明确食药监部门与镇（街）党委政府职责边界，研究完善针对镇（街）食品安全监管的属地管理考核制度，切实落实镇（街）党委政府的属地管理职责，严防甩包袱、推责任。一方面街道党委政府仍然要从人、财、物上给予当地食药监所（办）大力支持，加强食品安全工作的组织领导，统筹协调好辖区内各方资源力量；另一方面，街道食药监所（办）领导的任命必须征求镇（街）党委政府的意见，使其真正具有统筹协调能力。
2.建立会审和信息沟通机制，适当下放行政许可与行政执法权限，力促监管执法到位
目前不少区县食药监分局在行政审批许可前，既没有征求镇（街）食药监所（办）的意见，也没有将审批许可情况进行通报，导致镇（街）对监管对象情况不明、问题不清。建议区县食药监分局在行政审批前，可先征求镇（街）食药监所（办）的意见。行政审批通过后，以电子或纸质文件的方式，让下级监管部门知晓并建立起相应的台账，使镇（街）食品安全监管部门在执法过程中做到心中有数。也可建立全市统一的行政审批网络系统，将审批许可情况在网络系统中予以公示。同时，为了更好地管理，做到行政许可和行政执法前后不脱节，实现责权的高度统一，建议在加强和完善监督问责的前提下，把行政许可权和行政处罚权逐步下放，镇（街）能办理什么样的行政许可，就赋予什么样的行政许可，同样赋予这个行政许可后期监管的行政处罚权。
3.加快出台考核奖惩制度，着力解决监管人员履职尽责问题，确保监管重心有力下沉
基层食品安全难落实，既有监管力量不足、检测设施缺乏、监管面广等客观原因，但更重要的是缺乏严格的考核制度。因此，要根据职能整合调整后的情况，建立完善严格的考核制度。针对基层镇（街）而言，要建立完善三个层面的考核体系：一是要建立严格的镇（街）食品药品监管所（办）的考核追责制度，避免不作为、乱作为和怠政懒政现象；二是要建立镇（街）政府的考核制度，重点是落实属地监管责任，避免镇（街）党委政府一推了之；三是建立村社协管员考核奖惩制度，重点是根据履职考核情况评定其经济待遇，对不称职者予以解聘。
4.建立办证许可绿色通道，实现严格执法与人性监管的协调一致，确保镇（街）食品安全监管得到有效落实
一是在保证食品安全的前提下，对个体小微食品经营户设施设备适当放宽，并予以办证办照；对确实难以达到办证办照基本条件，但又难以取缔的，可给予一定的过渡期进行整改，整改后仍达不到条件的，再进行取缔和关闭。二是对个体小微企业办证办照实行绿色通道政策，或组织人员予以现场办证，切实解决办证办照不方便的问题。同时减免下岗失业人员等低收入群体办证办照所需费用，减轻其负担，消除其顾虑。三是食药监部门和镇（街）要加强日常的监督和管理，对明知故犯等恶意违法行为要坚决予以打击和惩处，决不手软，起到以一儆百的震慑作用。四是要加强对食品安全知识和相关法律法规的培训和宣传教育，让食品经营者懂法、知法、守法，树立良好的职业道德。
作者：李 颖 重庆行政学院应急培训中心副教授
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