对十八届四中全会“全面推进依法治国”的六大期盼与五点建议

为了解我市党员干部对全面推进依法治国问题的所思所盼，并对“法治中国”建设建言献策，重庆行政学院、市委宣传部围绕党的十八届四中全会“全面推进依法治国”主题，组成联合课题组，在重庆行政学院市级部门班、区县党政班、区县人大班、市级机关处长班、区县部门班、区县乡镇班等10个班次共515名学员中开展了问卷调查。经过认真统计分析，形成了以下报告。

一、六大期盼

1.盼法治为改革保驾护航

调查中，90.4%的学员认为以“全面推进依法治国”为主题的十八届四中全会，对实现国家治理体系和治理能力现代化意义重大；78.4%的学员认为应当“准确把握依法治国精神，坚持重大改革于法有据”；75.3%的学员认为依法治国是实现“中国梦”的必然要求。可见，广大党员干部对党的十八届四中全会全面推进依法治国寄予了厚望，期盼法治为改革保驾护航，把法治建设作为实现全面深化改革总目标的重要保障和推进国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，以法治思维和法治方式调节利益关系、调处社会矛盾、应对风险挑战、驾驭复杂局面，不断巩固和发展改革成果，早日实现“中国梦”。

2.盼把制度的笼子扎得更紧

调查显示，88.1%的学员认为推进依法治国的首要意义在于“将权力关进制度笼子”；81.1%的学员认为“让权力在阳光下运行”是实现依法治国的首要路径。可见，在当前反腐的高压态势下，广大党员干部对十八届四中全会进一步推进反腐治标与治本的结合充满期待。希望能牢牢扎紧制度的笼子，用制度管权管人管事、按规矩办事处事成事，防止“牛栏关猫”，防止权力从制度的笼子缝隙中悄悄溜出去，从而让权力在阳光下运行，使权力运行守边界、有约束、受监督。

3.盼让老百姓更多地参与立法

在关于影响我国科学立法的主要原因中，70.7%的学员认为“立法中公众参与不足”“立法中存在部门利益倾向”“百姓意愿难以进入立法规划”。可见，立法公众参与不足是影响科学立法的重要因素，广大党员干部希望十八届四中全会能够建立起充分反映民意、广泛集中民智的立法机制，让老百姓更多地参与到立法进程当中，使法律真正体现和表达民意，使广大人民群众真正成为依法治国的参与者、推动者和监督者。

4.盼让执法不公成为“人人喊打的过街老鼠”

88.7%的学员认为“有法不依、违法不究现象依然存在”；85.7%的学员认为当前执法中“选择性执法、人情执法、滥用裁量权现象突出”。可见，执法不规范、不严格和执法腐败依然是当前依法行政面临的最为突出的问题，极大地损害了法律的尊严和权威。广大党员干部希望通过十八届四中全会全面推进依法治国建设，以有效的制度机制遏制有法不依、违法不究的现象，使人情执法、选择性执法、钓鱼执法等执法不公现象成为“人人喊打的过街老鼠”。

5.盼司法“水源”清澈透明

调查显示，83.6%的学员认为“人民群众还未能在每一个司法案件中感受到公平正义”；76.7%的学员认为应当“健全司法权内部的运行及监督制约机制”。可见，司法公信力和司法权威的树立仍然任重道远。在当前全面深化改革的背景下，广大党员干部对于十八届四中全会深化司法体制改革，树立司法公信和司法权威满怀期盼，希望强化司法权的规范运行，建立健全司法公开、公平、公正相关机制，确保公开透明办案，使司法“水源”永葆清澈透明。

6.盼法治权威牢固树立

调查显示，73.4%的学员认为我国法治权威尚未牢固树立。国无法不治，民无法不安，法治社会需要知法、遵法、守法、护法的法治环境。广大党员干部希望通过十八届四中全会，着力提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，以法治凝聚改革共识、规范发展行为，促进矛盾化解、保障社会和谐，共同创造出一个办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。

二、五点建议

1.法律的立改废要与全面深化改革同步

调查显示，71.7%的学员认为“法律法规规章的立改废工作还未能跟上全面深化改革的形势需要”；58.5%的学员主张应当“改变立法重经济建设、轻社会建设，重管理、轻服务倾向”。可见，在当前全面深化改革的时代背景下，法律的立改废工作也应及时跟上时代的步伐，并作为全面深化改革的重要任务之一。

在国家层面，建议：一是建立立法基层调研机制，健全立法规划公开公示制度，在立法过程中确保基层的声音得到体现。二是建立立法的利益相关方诉求表达机制和意见征询机制，实行开门立法，探索实行立法公开辩论制度，通过各种新兴媒体广泛征求群众的立法意见和建议，拓展群众参与渠道。三是完善立法评估与监督机制。通过建立立法评估制度、规范性文件的立法机关审查和司法机关审查制度，克服地方保护主义和部门保护主义，杜绝立法寻租，使法律真正反映民意。

在重庆层面，建议：一是做好与国家法律法规相配套的地方性法规、规章的制定工作，立、改、废并举，定期清理、及时修改或废止与形势任务不相适应的法规和规章。二是围绕全市全面深化改革的25个重大专项，聚焦“五大功能区”战略、统筹城乡发展等，及时以规范性法律文件的形式固化改革成果，建立长效机制。三是加强以民生和权利保障为重点的社会领域立法，使改革成果惠及广大群众。

2.把以法治权作为树立法治权威的关键

法治还是人治，关键在于“法大”还是“权大”。调查显示， 82.6%的学员认为“权比法大”现象仍然比较突出；82.4%的学员认为“以‘红头文件’代替法律、法规、规章现象还比较突出”；75.1%的学员认为“以言代法、以权压法、徇私枉法的现象还比较突出”。因此，全面推进法治中国建设，就要把以法治权作为树立法治权威的关键，着力解决“权比法大”的思维痼疾和实践误导。

在国家层面，建议：一是严禁各级党组织和领导干部对司法个案通过批示或其他方式进行不正当干预。二是继续推进执法裁量权规范工作，依法细化裁量权基准、量化裁量权方法，建立重大执法裁量权的群众和专家评议制度，杜绝随意执法现象。三是加强执法监督，完善行政复议、行政诉讼制度，健全滥用裁量权的责任承担和惩罚制度，做到有权必有责、用权受监督，避免以权压法、以言代法、徇私枉法。

在重庆层面，建议：一是进一步厘清各级政府的权力，为权力设置边界，切实做到“法无授权不可为”。二是完善重大事项依法决策机制，明确具体操作规则，规范行政权力运行，强化监督和制约，按照法定权限和程序行使权力，确保科学决策、民主决策、依法决策，杜绝以“红头文件”代替法律、法规、规章现象。三是结合当前全市深化行政体制改革，进一步转变政府职能，依法区分界定政府、市场、社会关系，推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。四是在党务公开、政务公开的基础上，向社会公布年度各级各部门法治建设考核结果，接受社会广泛监督。

3.把司法权运行机制改革作为维护社会公平正义的“牛鼻子”

调查中，84.3%的学员认为“确保司法权依法独立公正行使”是全面推进法治中国建设的重要路径。司法是维持社会公平正义的最后一道防线，确保这道篱笆的牢固性，关键是牵好司法权运行机制改革这一个“牛鼻子”。

在国家层面，建议：一是建立完善审判权、检察权独立运行的体制机制，健全司法权内部的运行及监督制约机制。健全主审法官、主办检察官制度，完善人民陪审员、人民监督员制度。二是积极推进市级以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。三是完善行政诉讼程序，降低“民告官”门槛，扩大行政诉讼受案范围，提高司法审查和监督行政的力度，让群众从依赖信访向依法维权转变。四是修改相关法律规定，加大对拒不执行判决、裁定行为的惩处力度，增强司法裁判的执行力，杜绝“司法白条”，树立司法权威。五是构建“分类科学、结构合理、权责明晰、管理规范、保障有力”的司法人员分类管理体制和机制。重点探索法官、检察官员额制改革，明确法官、检察官主体地位和职责，健全完善法官、检察官的职业保障。

在重庆层面，建议：一是完善我市司法“三公”平台，推进网上办案，侦讯、庭审实行全程录音录像，建立电子竞价司法拍卖制度，涉诉资产全部公开交易拍卖。二是充分利用微信、微博等新兴网络平台，以及“巡回审判”“法院公开日”和“案例解读会”等方式，让更多的人民群众近距离地参与、了解和监督司法运行，推进阳光司法。三是严格按照《人民法院组织法》《人民检察院组织法》规定，理顺和改善上下级监督关系和领导关系，避免“二审合一”“多审合一”。

4.严格落实责任追究

调查显示，79.0%的学员认为当前“法律监督机制还不健全”；63.9%的学员认为“部分公务人员的法律意识不强，把法律当‘儿戏’”。全面推进依法治国，重在依法行政；依法行政，关键是要严格落实责任追究。

在国家层面，建议：一是健全并严格落实执法责任制，对执法违法行为严格追究责任直至依法追究刑事责任，建立健全被诉行政机关主要负责人在行政诉讼中的出庭应诉制度。二是进一步健全行政问责制度，推进党政领导干部问责一体化，完善问责程序，确定问责标准，明确问责结果，细化问责后的复出标准，避免被问责人随意复出，损害问责制度效力。三是对司法人员严格执行错案责任追究制，对于以权谋私、滥用司法权、侵犯当事人合法权益的公、检、法、司各级办案人员，一律依法依规追究责任。

在重庆层面，建议：一是建立健全全市行政执法信息公开公示平台，将执法依据、执法程序、执法人员、执法相对人、执法决定及相对人依法享有的权利一律公开。二是完善行政行为监督与投诉通道，督促行政机关自觉接受媒体监督和群众监督。三是结合全市深化行政审批制度改革，清理行政执法人员资格证，实行严格的资格准入制度和持证上岗制度，强化行政执法人员业务学习和培训。

5.要多层次全方位推进十八届四中全会精神的贯彻落实

十八届四中全会将对我国依法治国产生里程碑式的重大意义。建议我市在抓好面上宣传宣讲工作的基础上，重点抓好以下三个方面的工作，多层次全方位地推进十八届四中全会精神的贯彻落实。

一是把领导干部法治能力建设作为推进依法治市的关键。各级领导干部的法治思维和法治能力对推进依法治市至关重要。全市党校要加大法治课程比重，作为干部培训的必修课，切实提高各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力；把领导干部带头学法、模范守法、依法办事的情况纳入政绩考核体系，作为班子和干部考核的重要内容和考察识别干部的重要依据。

二是把法治政府建设作为推进依法治市的重点。在坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的过程中，把法治政府建设作为推进依法治市的重点和突破口，抓紧制订法治政府建设的指标体系和考核标准，用依法行政促依法执政，用法治政府建设带动法治社会建设，从而形成系统推进与重点突破相结合的局面。

三是把提升法治宣讲实效作为推进依法治市的基础。基层基础是培育法治精神的重要土壤。建议及时组建十八届四中全会宣讲团，迅速把中央精神传达贯彻到广大老百姓之中；要进一步抓好青少年法治教育基础工程，将法治教育作为评价学校素质教育的重要内容；要充分运用现代媒体深化“法律六进”和“百千万普法示范工程”，丰富法治宣教载体，改进法治宣教的内容和方式；要创作法治文化精品，树立法治建设典型，引导全社会弘扬法治精神，坚守法治信仰。

课题组组长：吴康明　重庆行政学院常务副院长

樊　伟　重庆市委宣传部副部长、市文明办主任

课题组成员：罗晓梅　唐青阳　陈晓辉　尹　博　李　恬

杨　飞　陈廷平　廖　欣　李爱红　常永达