小城镇发展战略

第四节　农村现代化的社区思路：小城镇发展战略

农村现代化研究的另一条思路则是小城镇发展战略。关于小城镇发展战略的提出和讨论，以著名社会学家费孝通先生为代表，在中国理论界和政界至少活跃了20世纪90年代的整整10年。而且小城镇发展战略并不是直接或单纯从农村现代化角度提出的，而是面对由市场化加速的城市化和大量农村剩余劳动力的转移提出的一种战略构想，并且经由政府在不同层面进行了试验和推广，但成果并不显著，甚至造成了公共财政的巨大浪费。人们原本希望通过小城镇建设，把大量涌入大中城市的民工通过就近转移和安置的方式消化掉，一方面促进民工所在地农村和社会事业的发展，尤其是城市化发展，另一方面减轻城市的人口压力和由于大量进城民工就业困难而出现的城市治安状况的恶化。结果在一些地方，政府花费了大量的财政投资，道路铺通了，街道和临街门面房也建成了，就是缺乏承租者；或者即使原来的住户承包了一些铺面，也由于门可罗雀、生意清淡而无法维持，只好关门大吉。同政府在市场化改革中按照计划时代的社会管理模式建市场而造成浪费一样，这种由政府主导而忽视城市化发展内在规律的小城镇发展战略，实际上是另一种社会治理中的主观主义、形式主义和政绩工程的结果。⁽⁵⁾

正如前面已经指出的，工业化、市场化、城市化是社会演化和发展中，融经济、社会、制度和社区于一体的社会进程，离开了其中的任何一个方面，其他两个方面都无法单独推进。工业化涉及生产方式的革命性变革，就是使自给自足的小农经济和简单的小手工生产方式，经由机械化和自动化，实现向大机器工业生产方式的转变；由这种转变造成的生产的持续增长和对工人的需求，促成了社会分工的发生和人口的快速聚集，而社会分工和人口聚集又使包括政府管理在内的社会服务业迅速增加；在这两个前提下，人口聚集的城和商品聚集的市共同凝成了具有现代化特征的功能社区——城市。因此，城市是城和市的整合和统一体，离开了经济的商业化和市场化，离开了生产方式的工业化，离开了人口聚集和社会分工，试图单方面通过建设高楼大厦、公共基础设施和商业住房，并不能充分建立起良性运作的城市或城镇。

质疑小城镇发展战略

《经济参考报》报道：

在首都经济学界迎新联谊会上，著名劳动就业问题专家、中国社科院研究员冯兰瑞对小城镇发展战略提出质疑，提出应重新考虑和选择中国农村城市化的战略，加快城市化步伐。

冯兰瑞指出，中国城市化走什么道路，是一个重要的战略问题。

小城镇战略是否正确?需要认真研究。这样一个重大的战略问题，不能只从城市管理、城市就业等角度出发，而应从国家的整体利益出发，从有利于全国包括城乡经济社会发展、全国最广大人民的最大利益出发来考虑。

冯兰瑞认为，小城镇战略不仅不能消化两亿左右的农村剩余劳动力，而且不利于经济社会的发展，不能实现我国的现代化、城市化。

十多年的实践已经证明，城市化采取发展小城镇的道路，负面的作用已充分显现。全国新设建制镇遍地开花（其中不少是由村改镇），新增小城镇多达10000多个，使中国目前建制镇达到14000多个，镇平均人口不过4520人。中西部地区小城镇的规模有的地方还要小，比如贵州，有的山区的镇子只有十几户甚至几户人家。由此造成基本建设和公共设施分散化，成本很高，使用率很差。分散地搞乡镇企业，形成村村点火、户户冒烟，低水平重复建设，不能扩大规模，经济效益很低。1997年受亚洲金融危机的影响，全国30%以上的乡镇企业倒闭，投入的4000多亿资金打了水漂，全国平均每个乡镇至今还欠着400多万元贷款无力偿还。全国30%的乡镇企业停产倒闭，农民只好回去种地。而土地每年以500多万亩的速度减少，全国农业劳动力人均1亩耕地，有的省份人均不到1亩。农民就业不足，剩余劳动者增加，隐性失业高达1.5亿～2亿人。

冯兰瑞分析认为，在这种情况下，城市化如再继续走“小城镇道路”，“三农”问题会更加严重。如果农村生产力发展缓慢，农民收入下降，只能勉强维持生活，必然要流动到大中城市谋生。而城市采取限制和收容的办法对待农民工，这种做法是不正确的。

冯兰瑞指出，在加入WTO后，我们的政府应认真对待、重新研究制定中国的城市化战略，改变就地就近消化的小城镇战略，走发展大中小城市相结合的城市化道路。允许并引导农民进城创业、就业，以保持社会稳定，以期在若干年后，顺利解决中国的城市化问题。

资料来源http://www.jrj.com.cn/NewsRead/Detail.asp?NewsID2005-12-25

如果说，小城镇发展战略有其合理性的话，那么这种战略也必须建基于，人们公认并具有良好的交易环境、交易秩序以及足够的交易量的市场和市场机制的初步发育和形成。中国农民并不懂得，或者不充分懂得自由经济学或者市场交易的理论知识，却懂得按照便捷、获利的原则，选择适合自己的产品和交易需要的市场进行交易。在全国各个城市，市场提供给农民的交易机会，不过是从这里用货币购买自己需要却并不生产的工业产品和家庭日用消费品，而遍布全国各地城乡结合部的集市，则往往是农产品集中交易的场所（狭义的市场）。这样的市场所在地，往往具有地理辐射面较宽，交通比较方便，人口、货物往来频繁的特征，甚至随着对农民农业经营自主权和经济自由的解放，在不少地方涌现或曾经涌现出具较大交易规模的农产品专业化交易市场，如药材交易批发市场、牲畜交易市场、栅货⁽⁶⁾交易市场等，就笔者熟悉并在西部地区具有一定影响力，辐射甘肃秦安、静宁、庄浪和宁夏隆德、西吉等县的莲花城交易市场，宁夏西吉的单家集、高窑寺，陕西乾县在20世纪90年代曾经盛极一时，并辐射整个西北地区的药材批发交易市场和布匹批发市场等。其中有些是人们在长期的经济交往中，逐渐形成并建立的传统的市场，而有些则是随着市场经济体制的逐步建立和农村产业结构的调整，而兴起的新兴交易市场。只要政府在这种自然而然形成的市场交易场所和市场交换关系基础上，通过建立设计规范合理、功能相对齐全，并予以依法规范的管理机构和管理制度，就已经是一个个名副其实的城镇或小城市，那么依托这种已有的市场交换条件建立起来的小城镇，才具有城市或城镇的本质内涵和特征。遗憾的是，习惯于行政命令和指令性计划管理的基层政府，一方面试图用权力构建自己方便管理的“市场”，另一方面，则试图从已经自发发展起来的市场交换及其交换参与者身上，获得更多的税收和管理费用。这种主观主义和杀鸡取卵的行政行为，不仅无法建立交通方便、交易活跃、人口密集、管理有序的市场和小城镇，甚至使交易商或市场主体纷纷放弃商业或者另选他市。

城市化和城镇化并不是任何人一厢情愿就可以实现的，作为一种融人口聚集和功能整合为一体的社会聚居形态，从农村社区向城市或城镇的过渡，是一种缓慢的社会变迁。其间所经由的机制和过程，并不是任何单个人的意志的产物，而是人们个人行为的聚集效应。就中国社会在改革开放以来的变迁看，大城市的管理者并不是预见性地扩展了城市的边界，才出现大量投资者和外来劳动力的聚集，而是首先有了踊跃的投资者，企业厂房、生产车间、工作或办公场所的建设先行，而大量劳动力的聚集，造成周边住房压力不断增加，为房地产商的进入创造了条件。人流、物流、车流、信息流的涌现，为公共基础设施的改善提出了要求。就在这些要求逐个涌现的条件下，作为社会管理者和服务者的政府，才不得不批地、招商、建设公共设施，并把自己管理和服务的边界延伸到相应的社区。从城市发展和演化的这个历史轨迹或过程可以看出，市场化、投资、金融、生产、交换、居住等社会活动内容，作为一个个隐藏在社区城市化背后的社会机制，才是促进城市不断新生、扩展和延伸的充分条件，而政府规划、建设和管理，不过是城市发展的必要条件而已。明乎此，就可以知道，曾经盛极一时、遍布全国农村的小城镇发展战略，在推行10余年之后，为何一个个偃旗息鼓了。

关于农村现代化的小城镇发展战略及思路，以上这些简单的介绍和述评，已经给出了初步的结论。关于城市化的动力机制和制度环境问题，不仅仅涉及农村现代化问题，而且广泛涉及社会的全面现代化问题。对这一问题的深度研究，尚需在专门的市场社会学研究中进行。这里转而继续探索中国农村现代化问题中的其他议题。