新农合的历史背景

一、新农合的历史背景

在20世纪60、70年代，合作医疗制度的建立有效地解决了中国数亿农民的吃药看病问题，开创了发展中国家人口大国较好解决农村卫生问题的典范。80年代后，随着中国乡村人民公社的解体，家庭联产承包责任制的推行，集体经济支撑的合作医疗作用陆续消失。2003年SARS疫情在全国蔓延，党中央国务院开始研究制定公共卫生体系建设有关问题，相继下发文件，新农合应运而生。

（一）形成与建立

2002年10月29日，中共中央、国务院做出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发［2002］13号），并强调指出，各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题，到2010年新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民。2003年1月10日，国务院正式转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》（国办发［2003］3号），文件要求，全国各地要把新农合作为新时期农村卫生工作的重要内容，各省要从2003年起先行试点，逐步推广。之后，卫生部、民政部、财政部等相关部门先后制定有关政策，下发了相关文件，全力推动新农合建设。

2003年6月10日，天津市召开农村工作会议，正式启动新型农村合作医疗，2004年3月24日市政府批转了市卫生局、市财政局、市农委拟定的《天津市新型农村合作医疗管理办法》（津政发［2004］32号），标志着天津新农合制度正式建立。文件要求，到2007年，全市有农业的区和各县都要建立并施行新型农村合作医疗制度，农村人口覆盖率达到70％以上，减轻农民因病造成的经济负担，提高农民健康水平，促进农村经济发展。2006年2月9日，市政府再次批转市卫生、市财政、市民政、市农委等部门《关于进一步加强天津市新型农村合作医疗工作意见》（津政发［2006］8号），将新农合工作纳入政府综合目标管理以及领导干部年终政绩考核，强调要常抓不懈。按照上述两个文件的政策精神，各区县陆续建立起新农合制度，并结合本区（县）的实际制定参合办法及相应的管理措施，天津新农合政策体系初步形成。

为统一标准，加强管理，进一步完善新农合制度，2007年，市卫生局在总结试点经验的基础上，又先后起草了一系列政策草案，由点到面，着眼发展，以求全面推动天津市新农合建设。

（二）兴起与发展

2004年，北辰区、大港区、东丽区、静海县开展试点；2005年试点范围扩大到西青区、津南区、塘沽区、汉沽区；2006年武清区开始四个乡镇的试点；2007年新农合覆盖了包括宝坻区、蓟县、宁河县和武清区在内的全市12个涉农区县，162个乡镇，3859个行政村，328万农村居民。几年来，新农合制度框架和运行机制基本形成，制度覆盖范围不断扩大，参合人数不断增加，新农合工作取得明显成效。截至2007年，全市12个涉农区县3859个行政村都已参加新农合，制度覆盖率达到了100％；374.4万农村居民已有328万参合，参保率达89％。人均筹资标准已经达到121元，2007年全市年筹资总额达到4亿元；自2004年底至2007年底，全市参合人员享受住院医疗补助人次累计27.76万人次，住院补助金额超过4.24亿元。实践证明，新农合为解决农民看病难、看病贵，减轻农民医疗负担发挥了积极作用。

（三）制约与瓶颈

2007年新农合制度全市铺开后，在保障广大农村居民身体健康等方面做出了突出贡献，但就天津实际情况而言，新农合的发展也暴露许多问题和矛盾。一是统筹模式不统一。新农合管理模式采取的是以区县为单位、区县统筹的方式，尚未达到全市统筹，各区县在基金收缴、报销补偿比例、报销范围及报销程序上各不相同，在管理模式上不利于城乡统筹医疗保险制度的发展。二是管理手段滞后。自新农合启动运行以来，各区县都在根据各自实际情况，积极探索和筹建信息化管理模式，力求达到方便、快捷、高效的服务目标，但多数区县尚未实行网络化管理，对参合人员报销尚未达到“即结即报”，仍停留在简单的半自动化报销阶段，个别区县还采取传统手工方式进行报销。三是报销补偿方案缺乏科学性。由于多数基层新农合管理人员只是承担简单的日常管理工作，在方案设计、数据分析等方面能力较弱，因此，在政策制定上难免缺乏一定的科学性，缺乏抗风险能力和稳定的管理机制。四是队伍建设匮乏。由于新农合工作开展时间短，管理体系尚未健全，因此，在管理形式、人员配备、机构设置等方面都存在许多问题。各区县乡镇新农合管理机构和人员都属于临时性质，一定程度上必然影响工作效果和质量。