国外农业政策的启示

第五节　国外农业政策的启示

与国外相比，中国农业在国民经济中有着更为重要的作用，居于基础地位。回顾解放后农业的发展历程，农业的基础作用可概括为：从为工业发展提供积累资金，到现在增加市场需求，扩大国内生产，带动经济发展。中国农业的发展前景并不乐观，面临着诸多问题。

第一，中国农业生产基础薄弱，具有突出的弱质性特征。中国农业生产资源尽管总量上极为丰富，但人均占有量极低，稀缺度高。

第二，市场经济的发展给中国农业的发展带来严峻的考验。

第三，加入世界贸易组织对中国农业的发展产生巨大挑战。

中国对农业实施保护必须立足实际，构筑一套符合国情的农业支持政策。首先，要治理当前不利于农业发展的外部环境，立法建制，为农业发展提供制度保护。其次，增加对农业的资金投入，改善农业发展条件。增强中国农业的发展能力。再次，实施农业支持必须和农业经营体制创新结合起来。另外，还应根据当前的国际经济环境和国内实际情况，建立有效灵活的农产品关贸保护机制和农业发展保险机制，以加大对中国农业发展的保护力度。

国际形势一直在变，为了使我国的农产品在世界市场上保持一定的地位，使我国的国际农业贸易顺利进行，我国的农业支持政策必须根据不断变化的国际形势进行不断的调整和修改，以更好地支持和保护我国农业以及促进我国和世界的农业贸易。

总结发达国家及地区政府在工业化进程中所设施的、以提高农民收入水平为核心的农业保护政策，我们可以从中得到如下这样一些启示：

一、保护农民利益、提高农民收入是政府不可推卸的责任

在工业化进程中，高度重视农民收入问题，工农、城乡、区域的平衡发展，是一个国家工业化由幼稚走向成熟的标志，也是一个国家在长时期内实现经济社会可持续发展的基础。农业由于其自然和经济特性，在市场化背景下，存在着较大的经营风险，其生产的效率和获利的能力也往往低于非农产业。如果政府不采取切实有效的措施，对农业生产活动及农民收入水平进行必要的干预，农业及农村就不可能得到发展，农民的生活水平就不可能得到改善，城乡差距、工农差距就不可能得到缩小，社会公平和社会稳定就无从实现。这表明，平抑城乡居民收入差距，政府行为选择具有主导性作用。为农民收入增长创造良好环境，政府具有义不容辞的责任。

作者（右二）在地震灾区视察灾情

二、政府要把握经济发展的阶段性规律，正确处理好不同发展阶段经济增长与收入分配的关系

就发展中国家而言，在推进工业化、城市化的初期阶段，出于积累工业化原始资本的考虑，而不得不对农业、农民进行一定程度的剥夺，虽然是迫不得已的选择，但在经济发展达到一定的水平后，就必须适时地改变政府的农业政策，根据国家经济发展的实力，向农民提供必要的收入支持，并要随着经济发展水平的提高，不断提高对农业保护及农民收入支持的力度，以使城乡收入差距不至于被拉得过大。

三、要注意政策供给的多样性

在经济发展达到一定的水平以后，政府向农民提供收入支持，只是一般意义上的价值选择。由于影响农业生产效率、农业竞争力水平及农民收入水平的因素极为复杂，政府在制定具体的农业政策措施时，必须充分考虑到不同发展阶段、不同地区农业及农村发展的现实状况，因时、因地地制定具有针对性的政策体系，将促进农业发展、提高农民收入作为一个系统工程来抓，多渠道、多角度、全方位地加以实施，以多样化的政策措施来满足农业、农村、农民多样化的发展需求，推动城乡、区域之间的平衡发展，逐步形成城乡居民收入差距的平抑机制，建立健全促进农民收入增长的政策束和政策框架。

四、对农民的直接补贴是促进农民增收的主要方式

发达国家长期的政策实践表明，以价格支持为主的间接补贴措施，效率比较低。在保障农民收入方面，政府拿出了很多钱，只有一小部分真正能够流到农民手中，大部分都在中间环节流失了。据经合组织测算，发达国家价格政策的补贴效率，仅仅为25%。相对于间接补贴，直接补贴措施不需要借助产品和市场流通过程，直接发给农民，对促进农民增收的效果十分明显。目前，发达国家的农业补贴方式，已经从间接补贴为主转向直接补贴为主。从发达国家的经验与世贸组织的约束出发，我国应当建立以直接补贴为主，对重要农产品价格支持为辅的补贴政策体系。

五、统一城乡税制，减轻农民负担

我们推行农村税费改革以及逐步取消农业税的措施，对减轻农民负担、促进农民增收，起到了很好的效果。但目前即使不考虑收费的因素，农民的税收负担也高于城镇工商业者的税负水平。以流转税为例，根据测算，农民销售农产品的税负水平为25.56%，高于一般货物增值税标准税率17%达8.56个百分点。我们应当在逐步统一城乡税制的前提下，进一步对农业和农民实施税收优惠。

六、加大对农业和农村地区基础设施和公共服务的投入，改善农民生产生活条件，提高农业的劳动生产率

目前，发达国家已基本实现了教育、医疗、养老等基础公共服务的城乡一体化，其公共支出的重点，放在农业基础设施和农业科技推广方面。与发达国家相比，我国在这两个方面均有较大差距。在当前条件下，我们不仅应当重视农业基础设施的改善和农业科技的推广，更应当把农村地区义务教育和基本医疗的发展，作为改善农民生活条件、减轻农民负担的重要政策措施。

七、建立针对落后地区的农业补贴政策体系

目前，我国对贫困地区的财政补贴方式需要做出重大调整，应当借鉴发达国家对落后地区农民直接补贴的经验，根据农业生产成本差距和农田面积确定补贴额度，并将补贴直接支付给农民，提高扶贫资金的使用效率。

八、大力发展非农产业，促进农民增收

就我国而言，农村劳动力向城市的转移，鼓励农村地区发展以农产品加工业为主的非农产业，对于农民增收具有同等重要的意义。国家应当采取相应措施，支持农产品的深加工，扶持名优农产品的生产和市场推广，以此扩大农民就业，增加农民收入。

九、鼓励农业保险和农业合作组织的发展

与发达国家相比，我国农业保险和农村合作组织的发展相对滞后。可以考虑借鉴美国的经验，成立政策性的农业保险机构，并对商业保险机构的农业保险业务，进行一定程度的财政补贴。另外，应当采取税收优惠、财政贴息等手段，鼓励各种形式农村合作组织的发展，增强农民应对市场风险的能力，稳定和增加农民收入。

作者（右二）到农业科技示范园调研

【注释】

(1)［美］沃尔特·W·威尔科克斯等：《美国农业经济学》，刘汉才等译，北京，商务印书馆，1987年版，第497～498页。

(2)L．阿兰·温斯特：“工业化国家农业政策的政治经济学”，载A．J．雷纳、D．科尔曼主编：《农业经济学前沿问题》，唐忠、孔祥智译，中国税务出版社、北京图腾电子出版社，2000年版，第16～17页。

(3)宣杏云，三春法等：《西方国家农业现代化透视》，上海远东出版社，1998年版，第168～169页。

(4)潘盛洲：《中国农业保护问题研究》，北京，中国农业出版社，1999年版，第37页。

(5)张红宇：“城乡居民收入差距的平抑机制：工业化中期阶段的经济增长与政府行为选择”，《管理世界》，2004年第4期。

(6)张红宇：“城乡居民收入差距的平抑机制：工业化中期阶段的经济增长与政府行为选择”，《管理世界》，2004年第4期。

(7)张红宇：“城乡居民收入差距的平抑机制：工业化中期阶段的经济增长与政府行为选择”，《管理世界》，2004年第4期。

(8)宣杏云，三春法等：《西方国家农业现代化透视》，上海远东出版社，1998年版，第171页。

(9)宣杏云，三春法等：《西方国家农业现代化透视》，上海远东出版社，1998年版，第170页。

(10)潘盛洲：《中国农业保护问题研究》，北京，中国农业出版社，1999年版，第22～24页。

(11)冯胜利：“农业保护与农业稳定发展”，《学习与探索》，1996年第6期。

(12)张红宇：“城乡居民收入差距的平抑机制：工业化中期阶段的经济增长与政府行为选择”，《管理世界》，2004年第4期。