影响农民收入增长的制度分析

第一节　影响农民收入增长的制度分析

中国的“三农”问题由来已久，形成的原因非常复杂，在前面的章节中已经作过专门的分析研究。本章主要分析研究农民收入增长缓慢的原因。

农民收入增长放慢，成为影响农业发展和农村稳定的根本问题。1978年至今，我国农民人均纯收入的发展轨迹大体经历了四个阶段：

（1）从集体经营向家庭经营过渡时期的农村经济（1978～1982）。

（2）市场从短缺向过剩转型时期的农村经济（1983～1993）。

（3）从通货膨胀到通货紧缩循环时期的农村经济。（1994～2001）

（4）2001年产业结构调整初见成效，农民家庭经营和农业收入开始扭转了连续3年下降的局面，进入调整和改革新时期。

沿着农民收入发展的轨迹不难看出，农民收入增长速度明显放慢。农民收入的低迷，有违社会进步的主题，不符合社会主义本质的要求，农民收入增长状况是衡量农村经济政策效果，农村发展水平的最全面的、最综合的一个指标，农民是我国人口构成的主体，也是社会构成的主体，解决好农民问题是中国最基本的问题，是“三农”工作中最突出的矛盾和问题。农民是农村综合体赖以生存和发展的基础，农民的状况是农村综合体活力大小的综合体现，农村的一切问题，农村改革和发展的主要目标，改革和发展政策措施的着眼点和落脚点，实质上都与农民收入问题密切相关。增加农民收入，既是一个重大的经济问题，也是一个重大的社会问题与政治问题，既是做好“三农”工作、推进农村小康社会建设最紧迫的任务，也是全面建设小康社会最紧迫的任务。科技工作在解决农民收入的矛盾和问题中责无旁贷，在实现最紧迫任务的过程中应该也能够充分体现自己的历史作用和价值。

一、农业生产的制度结构亟待创新、农民收入增长的长效机制亟待调整

（一）农业生产的制度结构落后

改革开放以来，尽管中国农业经历了一段较好较快的发展期，但总体而言，农业生产的制度结构落后，农民增收的长效机制尚未建立，制约“三农”问题有效解决的因素很多。

落后的生产制度结构，严重障碍着农业的发展和农民收入的增长。一家一户的分散经济机制尽管极大地调动了亿万农民的生产积极性，基本解决了温饱问题，但要致富，要全面实现小康则难度非常大。因为拥有的生产要素十分有限，影响了农业生产的规模化、集约化与产业化经营。致使近十多年来，农民增收缓慢，导致“三农”问题日趋严峻。一般认为，1978年以来制约农民收入增长的主要因素有：

（1）农民负担重，城乡收入差距拉大。

（2）农村制度改革滞后，农民积极性难以充分发挥。

（3）城镇化进程滞后，农村剩余劳动力转移和就业难。

（4）农民科技文化知识拥有量低，生产经营困难，这就是农民增收长效机制问题。

由于中西部大多数县乡财政存在着严重的缺口，经济和社会发展所要求的各种公共开支缺少相应的税收来源，这就迫使地方政府想方设法从农民那里多征税，农业特产税和屠宰税的“平摊”非常普遍，加重了农民的税收负担；或借各种名义向农民乱集资、乱收费、乱摊派，使农民税外负担恶性增长。对农民增收效果最明显、最直接的措施是减轻农民负担，减负就是增收。为了减轻农民负担，近年来，许多地区开始改革农村税费制度。从试点情况看，税费改革后，对农民减负确实有一定作用。但税费改革进一步削弱了地方政府的收入，堵死了地方政府通过非规范手段从农民身上获取收入的渠道，因而，这项改革在实践中遇到了强大的阻力。农村税费改革涉及到方方面面的配套改革，特别是需要完善财政转移支付制度，保证贫困地区基本公共需要。能够用于转移支付办法的中央财政资金，尽管逐年有较大的增长，但绝对数量十分有限。

从1995～1999年，这种转移支付资金分别为20.7亿元、34.6亿元、50.2亿元、60亿元和75亿元，分别占当年中央补助地方支出总额的比重为0.82%、1.27%、1.76%、1.81%和1.83%。2000年一般性转移支付额也不过是61.65亿元，占全部中央财政对地方财政补助支出4665亿元的1.32%；加上民族政策优惠转移支付额23.8亿元，用过渡期转移支付办法分配的资金数量是85.45亿元，占全部中央财政给地方财政的转移支付额的1.83%⁽¹⁾。

显然，从根本上减轻农民负担，需要触及国家分配政策的整体改革。这方面的改革需要一个过程，不是一蹴而就的。

对于边疆民族地区而言，自然地理结构的相似性也导致了农业生产的产品低层次趋同，造成结构性过剩，价格偏低导致农民收入锐减。在产业结构转换与升级的过程中，农民种地投入相对增加，比较效益降低，强化了农业的弱势性、脆弱性。一是农业生产资料价格与农产品价格比，不仅没有下降，而且还有提高，特别是种子、柴油价格居高不下。二是由于农业生态环境的恶化，农药和化肥的施用量、灌溉用水用电都有所增加，相应增加了投入。三是个别农资部门及经营者受利益驱动，或售假卖劣，或宣传误导农民不合理地使用农药、化肥，也相应地增加了投入，使比较效益降低。

长期以来实现的二元经济与二元社会结构及其政策，导致农民没有享受到公平的教育机会，使得农民文化素质偏低，知识和技术的掌握赶不上时代的变化，直接或间接地影响了农民收入的增长。目前，农村人口文化素质总体水平还不高，对新事物、新技术的接受速度较慢，获取信息门路少，以致种田技术和管理水平都跟不上时代的发展，只能在传统农业的水平上经营运作，缺乏大的起色，收入难有较大的突破。

通过农业剩余支撑工业化的政策导致农村区域市场发育严重滞后，即使是改革开放以来这种现状依然存在。市场发育程度低，致使非农产业发展滞后，没能有效地形成农产品自由生成的价格机制，非农产业收入在纯收入中的比重较小。

20世纪80年代的承包制虽然调动了农民的生产积极性，重新复活了小农经济的生产方式并获得了巨大的成功，但承包制的成功只是证明了小农经济的合理性，并没有证明小农经济的优越性和先进性。

小农经济的生命力主要来自于农民发家致富愿望激励下的勤劳节俭。改革开放初期农业的超常规增长，主要是家庭经营调动起来的农民积极性与新中国成立后积累起来的农业科学技术、农业装备技术、农业基础设施建设等综合条件相结合的产物，而不能简单归功于小农经济。随着时间的推移，小农经济的固有缺陷暴露出来，农村经济特别是农业经济增长的势头呈现出弱化的趋势。最主要的表现有：农户生产规模不能通过集约经营而扩大，质量与产量不能与市场需求紧密链接，这是农民增收缓慢，城乡居民收入差距扩大的一个主要原因。

小农经济存在的缺陷是同市场经济联系在一起的，在现代商品性农业中作为经营主体的家庭必须进入市场，必须在产前和产后诸环节上同农业生产资料供应商和农产品经销商进行交换。农业生产资料供应商和农产品经销商能够形成很大的经营规模，甚至具有垄断经营的实力，而分散经营的农户虽然人数众多，在市场交易中却常常处于不利地位，这也正是农民在市场竞争中处于弱势地位的真正原因⁽²⁾。

（二）促进农民持续增收的长效机制尚未建立

市场经济条件下我国农民增收长效机制不仅缺乏发现和论述，更重要的是亟待调整和创新，解决了农民增收长效机制问题，有可能在农村经济发展中构建新的生产关系使农村生产关系发生重大变革，有可能从根本上解决中国农民问题。科技工作应该在调整和创新农民增收长效机制中大胆探索，应该也有可能起到积极的先导作用。

发达的农村科技服务体系既是农村经济现代化也是农民增收的重要渠道和关键环节。但是，我国当前农村科技服务体系中普遍存着运行机制不适应市场经济的需要，科技资源没有优化配置，尚未形成针对产业的科技支撑体系，服务功能单一、不完善等同题。面对这种状况和农村发展的迫切需要，如何贯彻党的惠农政策，充分发挥科技第一生产力作用，推进农民增收长效机制的建立，加快农民致富奔小康步伐。如何有效地解决科技与农民的对接，冲破传统的农村科技服务模式，构建市场经济条件下新的渠道，更快更好地把“科技之水”顺畅的流入“农民之田”，并使之产生丰硕的“增收之果”从创新农村科技服务体系入手，采取经营机制上的创新，为多元化的社会利益主体找到一个共同的利益支点，靠这个支点把涉及到农民增收的各个方面紧紧地拧在一起，形成一个利益共同体，最终为农民的持续、稳定增收提供保障，建立农民增收的长效机制，最终找到一条农民增收的新路。是当前科技界亟待从理论和实践上研究探讨和解决的重大问题，也是一项具有重大现实意义和历史意义的课题。

自改革开放以来，特别是近年，我国农业及农村经济发生了巨大变化，农业生产进入了新的发展阶段，但也遇到一些新情况和新问题，农民收入增长缓慢是当前面临的一个主要问题，它直接关系到农村经济的发展和农村社会的稳定。因此，在世纪之初我们必须把增加农民收入放在经济工作的突出位置。

（三）歧视性的政策及公共产品供给的缺失

为了支撑中国快速工业化而制定的一系列农业政策及对农业、农村、农民的公共产品供给的缺失，严重制约了农民收入的增加。这些政策集中体现在以下三个方面。

（1）二元经济与社会结构。要增加农民收入不能仅从农村找方法，因为影响农民收入增长的最根本的原因不在农村本身，而在城市。城乡分割，一国两策。客观上，中国这个人均资源有限的农业人口大国，新中国建立初期在战争环境和没有外部市场的压力下，不得不实行重工业优先的国家工业化政策，城市自然是国家发展的重点，逐步形成城乡对立的二元结构，“农”与“非农”界线分明。二元经济结构和经济运行中的体制约束及歧视性的政策，造成了城乡收入的两极化。改变二元经济结构的实质在于如何转移农村剩余劳动力，要进行政策、制度创新，破除制约农村剩余劳动力转移的体制性障碍。

（2）财政体制。我国1994年开始把财政包干体制改革为在合理划分中央和地方事权基础上的分税制。各级政府有条件都尽可能地上收财权，下放事权，也就是尽可能多地从下级财政抽取资金，将那些收入多、增长潜力大的税收收入全部或高比例地上收；将那些投入多、难度大的事，向基层下放。乡镇政府是最基层的政权组织，所以在各级地方政府中必然处于最为不利的地位。不合理的财政体制对农民收入带来很大的影响。乡镇领导在这种情况下的理性选择，一是膨胀机构、扩充人员，以便与上级部门相对应；二是把负担摊到各村或者是转嫁到乡镇企业头上；三是举债渡过难关。村一级则同样如法炮制，最终负担落到最基层的农民头上，而乡村两级则负债累累、机构庞杂，导致乱摊派、乱收费项目越来越多，严重超出了农民的承受能力。

（3）国家的农业支持政策、土地征用政策、农业劳动力政策等是影响农民收入的重要因素。就农业支持政策而言，可以按照WTO规则分为黄箱政策和绿箱政策。我国的黄箱政策支持主要是前些年对粮食流通补贴的支出，是用于国有粮食企业的补贴，并没有使得农民得到多少实惠。在绿箱政策方面，占绝大比重的是基础设施建设支出，而其中大部分是水利建设，包括大江大河的治理，主要并不是服务于农业的。尽管近年来国家高度重视“三农”问题，增加了对农业和农村投入的数额，但是投入不足的问题依然存在。一是总量仍然不足，例如我国的农业科研投入强度仅仅为0.29%，不仅远远低于发达国家的水平，也明显低于发展中国家的平均水平；二是缺乏增加农业投入的保障机制，近年来农业投入的相当比重是依靠国债投资而不是预算内的投资。

在土地征用方面，据估算，改革开放以来各地政府共征用了1亿亩耕地，每亩的补偿标准一般为8000～12000元，而政府土地出让的价格往往数十倍于此，由此造成农民的损失高达2万亿元以上。在土地征用方面对农民利益的侵犯是极为明显的，因为，如果土地作为农业用途可以给农民提供稳定的生活来源，而转换为非农业用途时土地的使用价值至少要增加数倍乃至数十倍。对农民的补偿不仅没有使农民生活获得改善，反而恶化。

在农村劳动力流动政策方面影响更为突出，主要是各城市在对待外来农民工方面采取了一些不合理的限制或者歧视性措施。这些措施包括直接性的限制就业，各种不合理的收费，农民工社会保障缺乏，农民工子女的就学限制等。长期以来，户籍制度是所有不平等待遇的根源。按照这种等级性户籍制度，从特大城市、大城市、中等城市、小城镇到农村，形成了一个只能顺序向下流动而很难反序向上流动的体制。农村人口处在这个等级梯次的最下端，农村劳动力和人口不能按照经济发展的要求向外大量转移，使得劳动生产率难以较快提高⁽³⁾。

二、生产要素质量的差异及价格形成机制的缺陷导致城乡收入差距的进一步扩大

“三农”问题，说到底是农民增收致富问题，核心是提高农民素质。但是目前在我国4.8亿农村劳动力中，小学及以下文化程度占37.3%，初中文化程度占50.2%，高中文化程度占9.7%，中专文化程度占2.1%，大专及以上文化程度占0.6%⁽⁴⁾。20世纪90年代以来，接受过各种培训的农民的总数只有2000万人。可以说，农民低素质是农村所有问题的总根源。受教育的程度与收入是正相关关系，美国20世纪50年代，高中毕业生与大学毕业生收入差为42%，80年代上升为84%左右。近些年来，我国教育发展较快，但与发达国家相比，差距仍然很大。我国农业劳动力占全国总劳动力的66%，所提供的GDP却只占全国的15%，这种低下的劳动效益与农业从业人员素质不高有很大关系。近几年中央加大了对农村教育经费的投入，但对农村教育发展的需要来说，还相差甚远。农村教育不仅包括九年义务教育，还有职业技术教育和在职教育等，这都需要大量的教育经费投入。

近两年，尽管中央连续出台一号文件，制定了一些惠农政策，从客观上刺激了农民生产的积极性，农民增收呈现良好势头。农村税费改革、农业税减免直至免征和粮食直补等惠农政策，在一定程度上减轻了农民的负担，农民从事农业生产的积极性高涨，农民收入增幅有所提高。但就在整个农业和农村经济发展呈现一派欣欣向荣的局面时，农业生产资料价格也从2003年起开始持续上涨。农业生产资料价格的持续上涨给我国农村经济发展蒙上一层阴影，直接增加了农业生产成本，削减农民收入。尽管政府利用各种手段限制农业生产资料价格上涨，比如给化肥企业补贴，严格监督和控制化肥价格上涨，但实际化肥、农膜和种子等农业生产资料的价格还是明显上涨了。2005年春天，全国农业生产资料价格同比上涨了10.6%，其中化肥价格上涨了13.9%。农业生产资料价格的持续上涨，正在蚕食中央惠农政策和粮价上涨给农民增收带来的好处，冲抵了中央对提高农民收入的努力。因此，加强对农业生产资料价格的合理调控，确保农民收入的稳定增长，是当前值得研究的一项重要课题。

农业发展离不开政府的支持和保护，要继续完善现有农业补贴政策，逐步建立符合国情的农业支持保护制度。当前，我国经济社会发展已进入工业反哺农业的阶段，必须尽快建立符合国情的农业支持保护体系，才能实现农民收入水平不断提高和农业可持续发展的目标⁽⁵⁾。

农民受教育程度普遍有限，滞留农村从事农业生产的劳动力总体而言综合素质较低，加之农业生产与二、三产业相比的比较收益低，导致农民收入较低，使得城乡收入差距进一步扩大。这种扩大体现在五个方面。

一是城里人工资收入不断增加，而农副产品价格不断下滑，城里人和农村人的收入差距拉大；二是农村人自己掏钱办教育，城里人国家掏钱办教育；三是农村人自己掏钱搞公共建设，城里人是国家掏钱搞公共建设；四是农村人自己掏钱搞保障，城里人国家掏钱搞保障；五是农民非生产性开支过多，如宁愿把钱消费在建房和婚丧嫁娶上，也不去花钱发展二、三产业。所有这些都阻碍了农村城市化进程，造成贫富差距和城乡差别的继续扩大，影响了社会经济的发展速度。

三、农业投入长期不足，农业结构不合理

长期以来，国家对农业和农村投入总量严重不足，欠账较多。自1998年中央决定实施积极的财政政策以来，国家大幅度增加了农业基本建设投入，1998～2001年，共计安排农林水利和生态环境建设国债1400多亿元，约占同期国债投资总规模的28%⁽⁶⁾。

如果加上中央预算内农业基本建设投资和水利建设资金，4年间中央对农业的投资达1900亿元以上。但这些投入大部分用于大江大河治理等大型项目，各行各业都从中受益，与农民增收关系密切的小型基础设施的投入还很有限，难以直接带动农民增收。今后，如果不再继续大量发行国债，增加农业投入是不容乐观的。财政支农资金管理体制也不利于提高农业投资的使用效率。这主要表现在，在农业投入方面各级财政职责范围划分不清楚，哪些由国家投入，哪些由集体投入，哪些由农民投入，没有明确具体的规定，往往造成单纯依赖国家投入的问题；在管理形式上，条块分割，分兵把口，各自为政。县级各部门都掌握一块资金，都有资金分配权，不利于资金的统筹安排和使用；财政支农资金仍是过多地参与生产经营性投资，一些应由政府投资的范围仍未能承担；管理监督机制不健全，容易造成资金流失。

缺乏必要的金融支持，农村资金供求矛盾非常突出，存在的主要问题有：一是农村资金外流问题严重，农村经济发展中的资金要素日益稀缺。农村信用社和农村邮政储蓄机构是我国农村资金净流出的重要渠道。1979～2000年，我国农民通过农村信用社和邮政储蓄机构的资金净流出量高达10334亿元，其中通过农村信用社的资金净流出量高达8722亿元，通过邮政储蓄机构净流出1612亿元⁽⁷⁾。商业银行在农村吸收的资金绝大部分回流到城市。近几年，工商、中国、建设三大国有商业银行分支机构纷纷向中心城市收缩，县级支行被大幅度撤并，县内许多企业想贷款也找不到“庙门”。二是国有商业银行贷款审批、发放权过于集中，制约了基层行贷款发放的灵活性和时效性，不适应县域经济重要组成部分的中小企业信贷需要急、期限短、频率高、数额小、风险大的特点，加之激励机制和约束机制失衡，严重制约了信贷对农村经济发展的支持。三是国有银行收缩农村机构，农村信用社独立承担支农任务，而部分地区农村信用社由于历史包袱沉重，资金周转困难，支农资金严重不足。四是农村信用体系不健全，农民、乡镇企业担保难、贷款难问题十分突出。

自20世纪90年代中期以来，我国农产品的供求关系发生了重大变化，几乎所有农产品都呈现出阶段性、结构性和区域性的供过于求，农产品价格连年下跌。在告别短缺之后，我国农业结构性矛盾日益显露出来，突出表现在三个方面：一是产品质量不高，大路货多，名优产品比例低；二是一般性品种多，专用品种少；初级产品多，加工产品少，精深加工产品更少；三是虽然农业生产的区域化分工有了很大进展，但区域比较优势尚未充分发挥出来，区域性结构不同程度存在大而全、小而全问题。由于结构调整滞后，农产品供给结构与需求结构脱节，从而导致部分农产品“卖难”和价格下跌，影响了农民收入的提高。90年代以来，随着温饱问题的解决，城乡居民食品消费支出在家庭总消费支出中所占份额（恩格尔系数）稳定下降，这表明农业增长开始面临需求约束。1996年我国城镇居民食品需求收入弹性为0.4435，1997年后，城镇居民食品需求收入弹性出现了急速下降的走势，1997～1999年分别为0.379、0.327和0.222。近年来，城镇居民食品消费需求处于几乎停滞不前的状态，不仅人均食品消费支出份额下降，而且人均食品消费支出金额出现绝对减少，许多食品的人均实物消费量甚至也出现了减少的情形。食品消费增长缓慢必然直接影响农产品价格走高，从而直接影响农民收入增长⁽⁸⁾。

四、农村人口过多，人地矛盾突出，剩余劳动力转移困难

庞大的农村人口基数，降低了农民人均农业资源占有量，造成农业劳动生产率低，这是制约农民收入增加的根本原因。我国农村和农业发展的最大难题是农业资源少，据统计，我国人口占世界人口的22%，但我国人均占有的淡水、耕地、森林、草地资源，分别仅占世界平均水平的28.1%、32.3%、14.3%、32.2%，重要矿产资源人均占有量还不足世界的一半。而且，这些自然资源分布很不均匀，加之自然灾害频繁，导致真正可以利用的资源非常有限。同时，由于城镇不断发展，建设用地不断增加，耕地总体面积持续减少，而且农业劳动力的绝对数仍在继续增加。这一增一减，充分反映了我国农村人均耕地占有量逐渐减少的严峻现实，从而造成长期以来我国农业劳动生产率一直处于较低水平状态。虽然改革开放以来的30多年，我国农业总产值和粮食、油料、棉花等经济指标同改革开放以前相比，确实有较快增长，但是，如果同发达国家农业发展相比，却还有很大的差距，农业的综合产出水平相对较低，极大地制约了农民收入的提高。

农业人口过多，造成了农业生产经营规模小，农产品成本过高。农民是从事农业生产的群体，农业生产收入是农民收入的主要来源，而我国大多数农民目前仍要依靠土地来进行生产。我国农业人口众多，从事农业生产的劳动力数量庞大，但我国耕地有限，户均耕地不足5亩，而且农户户数不断增加、耕地继续减少的态势未能得到有效遏制。农村剩余劳动力越来越多，而农业以外的就业空间狭窄，大批农业劳动生产力滞留在农业领域。随着农村人口的不断增加和耕地的不断减少，农业生产不但不能实现规模经营，而且还使土地经营的规模变得越来越小。由于土地经营难以形成规模，致使我国主要农产品的生产成本一直较高。据有关方面调查，1999年我国粮食生产成本占出售价格的比重为82%，棉花为94%，户养生猪为99%，这就决定了农产品的自然赢利空间不大。目前我国主要农产品的价格有的已超过了国际市场农产品价格水平，据最新资料显示，我国除大米、大豆价格与国际市场较接近外，小麦价格已比国际市场高75%，玉米高63%，棉花高12%，菜子油和豆油高37%，禽肉高35%。因此，农产品价格潜能释放殆尽，国家再度提高农产品收购价格的余地已经很小。在这种情况下，农民单纯依靠农业生产来大幅度增加收入是不可能的⁽⁹⁾。

农业人口过多，造成农产品市场狭小，致使农民增产不能增收。农民的农业生产收入，首先是实物收入，即各种农产品的收获量，其中一部分由农民直接消费掉，剩余的部分只有通过流通才能转化为货币，形成农民的货币收入。但这部分农产品究竟能不能转化为货币，在多大程度上转化为货币，除了要受农产品的种类和质量等制约外，更要受到农产品市场规模大小的制约，农民收入增长与农产品市场供求紧密相关。回顾改革开放以来我国农民收入的增长轨迹就明显可以看出，农产品短缺状态下的价格变动是影响农民收入的关键性因素。过去很长一段时间，我国农产品市场处于短缺状态，主要农产品供不应求，人均占有水平低，在这种情况下，增产就能增收。进入90年代，我国农业和农村经济进入了一个新的发展阶段，农产品供求关系发生了转折性变化，主要农产品供求平衡、丰年有余，农产品出现结构性、地区性过剩。我们常有这样的感觉，一种新的农产品上市后，个别人刚有了收获，就出现了卖不出去的现象。农产品“卖难”造成了农民增产不增收。目前，我国农业生产进一步发展，农产品供给不断增加，农产品迫切需求市场。但是，由于我国目前农业人口过多，非农业人口太少，70%的人为30%的人提供商品性农产品，致使我国农产品市场狭小，容量太少，农产品销售日益困难，造成农民增产不增收的严重局面。由此可见，这种农产品的结构性过剩成为制约提高农民收入的重要因素。农业人口总量不大幅度减少，农产品市场容量就很难扩大，农民收入就不可能迅速增加。

自1996年以来，由于乡镇企业所处的整体经济环境发生较大变化，其自身也处于结构调整和体制创新的转折阶段，因此乡镇企业吸纳农村劳动力的能力明显下降。1997～1999年乡镇企业就业人数大约减少1000万人。90年代初以来，农村劳动力的跨地区流动日趋活跃，并逐渐成为农业劳动力转移的主要形式。1989～2000年，乡镇企业新增就业3192万人。同期，跨地区流动就业人数增加了约4300万人。根据有关调查，流动就业农民有80%以上进入城镇，外出农民进入大中城市、小城镇（含县级市）和农村的比例约为4∶4∶2。就全国而言，外出就业农民约占农村劳动力的13%左右，在中西部一些市、县，则占农村劳动力总数的20%～30%。近年来农民收入之所以还能保持缓慢增长，主要是靠非农产业收入增长实现的，特别是劳动力跨地区流动对农民收入增长发挥了不可替代的作用。但由于市场疲软，消费需求不振，经济增长放慢，与1991～1996年期间年均增长30%的速度相比，近年来农民从事非农产业和外出打工的收入增速回落了近20个百分点。由于城镇下岗职工增多，许多城市都制定了限制农民进城就业的政策，包括行业、工种、学历等限制，这些限制政策既不公平，实际也行不通，反而给有些人盘剥民工提供了借口。农民外出就业要办理名目繁多的证件，面向外出打工农民的收费也过多、过滥。这些做法，对农民就业、城市管理没有实际作用，反而加重了农民负担。近年来一些城市在收容、遣送“三无”（无身份证、无暂住证、无务工证）人员的过程中，存在着变相体罚、粗暴驱赶农民工的现象，有的甚至将正当就业的农民工当作“三无”人员遣送。这些措施都不利于农民增收。初步匡算，我国三分之一农村劳动力处于就业极不充分状态，现有农村富余劳动力总数在1.5亿人左右。大量剩余劳动力滞留在农村，农业劳动生产率难以提高，这是造成农民增收困难的根本原因。