林农矛盾影响社会稳定理

林农矛盾影响社会稳定理　顺关系尚需政策法规——关于吉林省林农关系引发群体性事件问题的调查报告

去年8月，某林业局发生了一起周边农民打砸抢林业局的暴力事件，这是近几年来林农矛盾激化而引起规模最大的冲突事件。这一事件的发生立即引起了省委、省政府的高度重视，于2005年4月2日印发了《中共吉林省委　吉林省人民政府关于正确处理林农关系若干问题的意见》（吉发［2005］11号），（以下简称《意见》）。在认真贯彻执行《意见》的过程中，林农矛盾仍时有发生，潜在的不稳定因素仍然存在。为了正确处理林农关系，妥善解决林农矛盾，确保林区稳定，前不久，我们进行了深入的调研，现将调查情况和我们的建议报告如下：

一、林农矛盾激化引起群体性事件

近几年来，由于林地归属权问题和林下资源承包管理制度不健全等原因，引发的群体性事件不断，一些地方甚至引发了群体性械斗，进而演变成打、砸、抢等违法行为。

去年8月9日，农民群体围堵冲击林业局就是近几年来规模最大的群体性事件。500余名农民围堵林业职工，砸毁汽车，打伤林业管理干部和林业公安干警，冲击镇政府并对镇政府和派出所进行打、砸、抢，同时闹事农民将公安局门口的铁护栏拽至公路中间设卡，造成交通全部堵塞，来往机动车300余辆无法通行，时间长达5个小时，还有人窜至公安局楼顶燃放鞭炮10余挂，以示庆贺。在这起事件中，林业局9名公安干警和4名机关工作人员均被打伤住院治疗，有494扇门窗、151张（把）桌椅、44台微机、41部电话机、9台电视机、2台摄像机、10台照相机、5台传真机、6台网络交换机、2台立式空调、8台车辆均被砸坏损毁，一些重要办公网络系统遭到破坏，部分公私财物、案件卷宗丢失。据市物价部门核查评估，造成林业局直接经济损失达100多万元。

二、林农矛盾起因

据调查，农民群体事件的主要原因是：

一是保护林地与毁林开荒的问题。林业局辖区内有6镇2乡64村293个自然屯，社会人口21万人。1990年林权划分时，经市政府与林业局协商、上级主管部门同意，将9042公顷被农民侵占的国有林地划归地方农村集体所有。国有林地被无偿划归，已经照顾到农民利益，但从1990至2000年的10年间，当地农民就毁林开垦国有林地6591公顷。据1995年全国第五次森林资源连续清查结果显示，5年间吉林省共减少林业用地28．7万公顷。在农村人口不断增长的情况下，人均占有耕地面积却由1997年的3．2亩增加到2003年的3．72亩。仅一个小屯，一户三口之家就占有耕地8公顷多。为了保护森林资源，按照国务院8号文件《关于保护森林资源　制止毁林开垦和乱占林地的通知》精神，林业局收回国有林地4774公顷。其中，1998—2000年3年间收回的1471公顷，本应全部退耕还林，但为了照顾农民利益，防止林农矛盾激化，林业局对农民耕种并纳入土地承包合同的2653公顷林地暂缓还林，实行有偿使用，其它2467公顷林地经与市政府协商，由政府组织退耕还林，实行地权国有，林权谁造谁有。但由于退耕还林涉及到农民的切身利益，工作中遇到重重困难和阻力。2001年春，相继发生了多起围困造林人员、集体拔苗、围攻行政执法人员等群体违法事件。当年4月15日，林场组织200余人携带15万株苗木到勃吉岭屯回收宜林地进行造林，路过勃吉岭屯时，遭到该屯100多名农民的围攻和谩骂，时间长达5个多小时，致使15万株树苗全部失水枯死，直接经济损失11万元。

据调查，吉林省从80年代将近百万公顷国有林地划归集体所有以来，绝大多数森林均遭受到严重破坏。有约占1／3的林地已经被开垦成耕地。植被破坏使区域内保水固土能力下降，水土流失进一步加剧。目前，松花湖库区水土流失面积达8万多公顷，每年向湖中输送的泥沙高达800多万吨，是10年前的一倍。

二是行政执法与滥砍盗伐的问题。林业局辖区乡镇村屯众多，村民盖房、烧材等生产生活用材过去都是“靠山吃山，靠林吃林”。实施天然林保护工程以后，过去的砍伐转变为林业生态保护，农民传统的生活方式被打破，因此，他们对现行的政策法规有抵触情绪，滥砍盗伐林木现象十分普遍。据林业资源部门统计，自1990年以来，每年盗伐林木案件达到30多起，盗伐木材就达500多立方米，辖区内16多万农民每年烧柴一项就消耗木材达14．7万立方米。又据森林公安部门统计，2001—2004年，吉林省森林公安机关查处的三类案件（刑事、治安、林政）达50493件，打击和处理50376人，为国家挽回经济损失3700多万元。在盗伐的木材中，仅收缴的木材就达4万立方米。在办案和执法执纪过程中与违法犯罪的农民不可避免地产生对立和矛盾，引起农民特别是被打击处理过的农民及其亲属的仇视和对立情绪。某林业局近3年来就发生农民群体暴力抗法事件20多起，森林公安民警16人受伤，11部警车被砸毁。为了缓解因行政执法与农民产生的矛盾，尽可能消除农民的敌视心理，各林业局自1998年以来先后下发了《林政执法人员管理办法》、《林政管理工作考核标准》、《林政执法人员四条禁令》和《关于加强林政执法廉政建设　规范行业管理的通知》等一系列管理制度，规范了执法执纪行为。

三是封山育林与毁林放牧的问题。林区周边的农民畜牧养殖主要以传统的散养放牧为主，即在春季把牛放进山里，秋季赶回。2000年“8．5”事件以后，林业局对周边村屯的林政管理、执法检查无法开展，这一区域资源管理处于失控状态，村民不仅在林区放牛，还将外地县市的牛群引进林区沟系放牧，因为引进每头牛每年可收入240元。对这个问题省政府办公厅在《关于解决林区农林矛盾问题的意见》中作出明确规定：“划定区域允许农民进山放牧，但不得进入幼林地和特种用途林地；不得进入承包者种植的人参等药材场地；不得破坏承包者人工养殖林蛙的繁育池、变态池、越冬池；不得损坏承包者投资建设的生产生活设施。”市政府在2004年6月16日发布了《关于实施封山禁牧的通告》，《通告》中规定：对全市的天然林地、人工幼龄林和未成林造林地实行封山禁牧，严禁在封山禁牧区内放牧，违反规定放牧造成牲畜损害的，后果自负。但从目前情况看，农民放牛毁林的情况愈演愈烈。帽山林场的暖木村是养牛专业村，一个村就有1万多头牛，帽山林场50多个林业站（班）毁林非常严重，不但苗木被牛毁坏，甚至连草都给踏平了。有人开玩笑说：“现在上山造林验收穿拖鞋就行了。”1999年三个林业站（班）营造水曲柳速生丰产林76．3公顷，当年刚长出新叶就被牛啃食掉，至今没有成林。经调查，自1999年以来，被放牧毁坏的造林地面积11．2公顷，直接损失538万元，造林后补植投入182万元。近年来，还多次出现锯倒幼树喂牛的情况，嫩叶被牛吃掉，树木又当烧柴，毁林地块又变成了农用地。就在“8·9”事件调查处理过程中，又出现两起放树喂牛的案件，毁坏林木98棵，折合材积18．5立方米，其中濒临灭绝的国家珍贵树种黄菠萝36棵。

四是林业下岗职工发展自营经济与周边农民林下资源共享的问题。实施天然林保护工程以来，吉林省森工木材采伐量由600万立方米下调至350万立方米，为原采伐量的58．1%，企业富余人员9万余人，占职工总数的29%，资源枯竭和木材采伐量的调减，使林业企业和职工生产生活遇到了很多困难。据调查，截止2004年末，全省18个森工企业共拖欠职工工资41486万元，有的企业拖欠职工工资长达30多个月。职工生活极其困难，集体上访频繁，林区不稳定因素逐年上升。为了解决职工吃饭问题，各级工会配合行政，引导职工发展自营经济。随着管护承包责任制的落实，各林业局对大量的富余职工采取了沟系承包制度。职工群众通过林下资源开发，使林蛙、红松子、中草药等林下资源得到培育，过去掠夺式的采集得到有效地遏制。林区承包前林蛙濒临灭绝，承包后，仅去年就产林蛙9000万只以上，职工年均收入达到3万元以上，既解决了职工下岗再就业问题，也解决了职工的吃饭和基本生活问题。据统计，截止2004年末，全省林业从事职工自营经济的职工达71156人，占下岗人数的79%，收入3．8亿元，职工人均纯收入达5242元，使吉林森工企业多数职工基本生活得到了保障，确保了林区的稳定。同时，既恢复了森林生物链平衡，使森林野生动植物得到有效保护，又调动了广大职工群众的积极性，职工的主人翁责任感普遍增强，使毁林开荒、滥砍盗伐等破坏森林植被行为明显减少，森林刑事案件承包后比承包前下降了67%，有效地保护了森林资源，同时也提高了森林防火意识，实现了林业企业连续26年无重大火灾的好成绩。

但是，随着国家对森林资源保护力度的加大和森工企业管理的加强，农民无偿消耗国家森林资源、以破坏生态环境为代价获取经济利益的机会越来越少。“天保”工程、退耕还林、沟系承包的开展使农民采集松子、捕捉林蛙和林下放牧都受到了较大约束和限制，现行的林业政策直接影响到了农民无偿占有森林资源的切身利益，特别是由于森林资源承包制度的建立还缺乏有效的机制和管理手段，忽视了当地农民长期无偿使用森林资源和应得到利益的客观实际，引发了农民对国家沟系承包、退耕还林等林业政策的强烈不满和抵触情绪，使矛盾日益激化。几年来，承包户与农民直接冲突时有发生。先后发生农民非法侵害承包户利益事件200余起，其中群体打、砸、抢事件3起，投毒100余起，偷盗80余起，给承包户造成直接经济损失762万元。同时，沟系承包合同的不完善，导致沟系承包户在工商、收费、劳动用工等方面出现管理真空。林业局发包面积25．25万公顷，占辖区总经营面积84%，承包经营地点分散，规范教育难度加大，加之承包经营者雇用人员流动性大，素质参差不齐，法制观念不强，出现了私自设卡堵截、擅自扩张经营面积等行为，成为激化林农矛盾的潜在诱因。

五是现行政策法规之间相矛盾的问题。目前，无论是国家还是地方政府现行的相关政策法规之间存在相互“打架”现象。作为集体林地，林业部门虽然强调“林权证”和保护森林的法规，但对于拥有“草原证”又拥有“土地证”的农民，在林地放牧开垦林地实属无奈。这种“三证打架”的现象，被群众称为：“一个姑娘多处嫁”。据林业局统计，1999年以来，被当地牛羊毁坏的造林面积达11082公顷，其中，毁坏天保工程区造林地3219公顷，直接经济损失538万元。同时，还存在着政策归政策，执行归执行现象。虽然《国务院关于保护森林资源　制止毁林开垦和乱占林地的通知》第五条规定，在已经核发林权证的林地上，又重复发放的其它土地权属证书一律无效，林业主管部门要报请政府责令原发证机关收缴，并宣布作废。但中央政策与地方政策存在偏差，比如：涉及退耕还林政策，按照国务院《通知》要求及省政府［1998］38号文件精神，各地应开展林地回收工作。但与此同时，地方政府却将部分毁林开垦的林地补签了30年土地承包合同，造成农民毁林开垦耕地事实上的合法化。

三、几点建议

1．应进一步加快林地使用权的合理流转。建议省政府应认真贯彻《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，对集体林和国有林进一步明确权属，在此基础上，“鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。”“要规范流转程序，加强流转管理，认真做好流转的各项服务工作，及时办理权属变更登记手续，保护当事人的合法权益。”“在流转过程中，要坚决防止出现乱砍滥伐、改变林地用途、改变公益林性质和公有资产流失等现象。”

2．加强对职工自营经济的管理。既要维护承包者的合法权益，也要照顾到当地农民的承包要求。既要防止形成大户垄断，人为地对农民刁难、收费或罚款而激化矛盾，也要对农民进行必要的法规政策性教育，避免任其放任自流，被少数别有用心的人所利用而煽动闹事。基于此，建议中国农林水利工会会同国家林业局在调查研究的基础上，应尽快出台发展职工自营经济的实施意见，进一步明确职工自营经济的法律地位和管理办法。为规范林下资源承包主体，建议吉林省林业主管部门本着保障职工基本生活、协调林农关系、确保林区稳定、促进经济发展的原则，针对林下资源承包中出现的新情况和新问题，研究制定和完善职工自营经济的具体政策。

3．完善相关法规政策。林牧矛盾、林农矛盾和纠纷，在很大程度上来源于现行相关法规政策的不完善。《森林法》和《森林法实施条例》重新修订势在必行。鉴于林业生态环境保护的相关法规政策不尽完善，建议全国人大出台《林业生态保护法》，以对现行相关法规政策之间相悖之处进行统一规范。

4．各级政府应依法行政。林农矛盾引发多起群体事件后，吉林省政府和林业主管部门做了大量卓有成效的工作，下发的《意见》对平息群体性事件，暂时缓解林农矛盾起到了一定的作用，但由于《意见》多处违背《森林法》、《森林法实施条例》等法律法规，如果不及时加以纠正，无论对森林植被和林业生态保护，还是对维护职工合法权益，公平、公正处理林农矛盾，确保地区稳定等都会带来一系列难以估量的后果。基于此，建议省委、省政府应对《意见》做出补充、修改和完善。