优先发展公共交通

优先发展公共交通　完善城市服务功能——对武都公交公司运行发展情况的调查与思考

城市公共交通是继水、电、通讯等公共服务设施之后又一个城市发展中具有基础性、公益性的行业，城市公交是否便捷通畅，是一个城市文明与发达的象征。随着我国节能减排力度的加大，优先发展公共交通成为各个城市改善人居环境，完善城市服务功能，促进城市可持续发展的首要选择。武都是陇南市区所在地，在全市率先成立的武都公交公司，其运行和发展为全市城区公共交通发展提供可资借鉴的经验。武都公交公司成立6年来，为市区群众提供了安全、方便、经济的出行方式，为推进陕甘川区域中心城市建设，完善城市基础功能，促进旅游业和加快经济社会发展步伐做出了积极贡献。但由于体制机制等多方面原因，还存在许多亟待解决的困难和问题，需要引起有关领导和部门的关注，重视和扶持公交事业的发展，促进和完善城市功能。

一、武都城区公共交通的基本情况

武都公交公司是隶属于陇运集团公司的非法人子公司，始建于2000年10月，是用省交通厅扶持的6万元贷款，购置4辆驼铃轿车，从1条公交线路起步的。目前有营运车26辆，设有106个停靠站点，共有5条营运线路，现实际运行4条。营运线路总里程98.6公里，年客运量568.6万人次，从业人员119人（其中管理人员13人），绝大部分属下岗及零就业家庭人员。

公司采用招聘制的办法与职工签订了用工协议，目前，驾驶员及售票员人均月工资550元（其中驾驶员800元，售票员300元），管理人员人均月工资644元。

公交车现行票价目前仍采用2000年武都县物价局批准的0.5元起步价。公司自成立以来，由于主要以安置下岗职工和零就业家庭，注重社会效益为主，一直处于亏损状态。根据公司报表，年运输收入200万~300万元，扣除燃料、工资、维修费用等成本外，还要上交税金和管理费，经济效益一直处于亏损状态。2000年10月至2008年9月，公司累计亏损246.5万元，除2006年以来政府共拨付油补48万元外，6年累计净亏损198万元。因公交公司在总公司的领导下实行收支两条线，亏损也在总公司经营总盘子中统一考虑，总公司在庞大的社会负担（现承担200余名抚恤人员月300元的生活费）中，也只能努力维持公交公司的运营。

尽管公交公司处于艰难之中，但他们并没有忘记社会责任。2008年高考期间，公司所有车辆为灾区考生提供免费接送，2天亏损3万多元；出租车罢工时，他们全力以赴加快运营效率，尽量满足群众出行需求；按区政府安排，给党校和白龙江桥南灾民安置区专程开通公交班线，在区污水处理厂施工期间延长乘车里程等，受到了社会好评。

二、武都公交公司生存和发展面临的困难和挑战

武都公交公司自2000年营运以来，在市县党委政府的大力支持下，公司先后共申请贷款300余万元购置了32台公交车，为城乡人民群众提供了出行便利，廉价实惠的公共交通工具，填补了陇南历史上没有公交车的空白，为下岗职工及社会无业人员提供了就业岗位，也带动了陇南市周边各县的公共交通发展，受到了广大群众的好评，城乡人民无不感谢党和政府给大家办的好事实事。但随着社会经济的不断发展，城市人口的迅速增多，运营成本的迅速增大，市区公共交通的建设和发展与居民生活需求之间的矛盾越来越突出，公交发展出现了严重危机，面临着许多难以解决的矛盾和困难。

（一）低票价低收入和高成本的矛盾日益突出

公司运营8年来，一直执行0.5元的起步票价，路线最长的一路车全程（9.5公里）票价也只有1.5元。公司运营之初，油价每公升仅为1.70元左右，近年来，由于油价的持续上涨，特别是材料费、修理费等各项费用（共15项）的大幅上涨，直接造成运营成本的大幅度增加，效益继续下滑。尤其是2008年初以来，修车配件小件上涨100%，大件涨价多在50%以上，如汽车曲轴由原来的800~1200元，已涨到1450~1850；2007年一桶3.5升的机油27元，2008年涨到54元；洗车费由原来的2元涨到7元，且服务质量下降。工作岗位也因工资太低没有吸引力。2007年司机月工资从500元涨到800元，但仍出现缺额，公司20多辆车应有司机40多人，但现在仅有30人，一些司机外面有活时就开溜，队伍极不稳定，导致正常车次不能足额进行营运，站点之间候车时间拉长；公司准备新开辟清水沟到东江的路线，也因招不到驾驶员无法实施。售票员300元的月工资始终没涨，人员流动性进一步加大，市劳动与社会保障局执法检查时，也认为这是全陇南市最低的月工资，低于法律明确的最低工资，要求给职工增发。目前，员工要求增加工资的呼声甚高，但因公司效益差而不能实现。

（二）公交基础设施建设缺乏统一规划，站台等配套设施急需理顺和完善

武都城区公共交通起步迟，基础设施十分薄弱，缺乏统一规划，特别是在旧城改造和东江等新区开发时没有把公交设施配套纳入统一规划，使新建道路无站点、无停车场地、无公交枢纽站，无公交行人通道，存在先天的不足和缺陷，给乘客带来安全隐患。

公交的公益性决定了站台等配套设施理应地方政府所有。武都城区现在仅有的16个公交候车亭，原通过招商引资为临夏人所建，后又转包给武都人经营，由于光收钱不管理，有些棚子塌了、广告坏了也没人管，没有很好地发挥作用。除此外，公交配套服务设施没有任何投入，一直处于停滞状态。

（三）有关优惠政策还未很好落实，缺乏科学合理的财政补偿机制

2006年国家建设部、发改委、财政部、劳动和社会保障部联合下发了（城建〈2006〉288）号《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，省市均作了转发。根据此意见，陇南市从2006年起落实了燃油补助，但要求加大城市公共交通投入及建立职工工资正常增长机制并没有得到落实。交警、运管部门将公交车纳入长途车辆管理，没有对耗油量大于长途车的公交车实行收费优惠。2008年9月份出租车罢工闹事后，政府加大了整治黑车的力度，对出租车的客运附加费和运输管理费给予减免，但对公交车没有此项优惠政策。

由于缺乏科学合理的财政补贴机制，公交公司无扭亏转盈的能力，部分线路在勉强维持中，企业无力考虑发展之事。

（四）公交运输市场混乱，急需规范整顿

武都城区公共交通是以公交车和出租车为主和少量黄包车为补充的模式。近年来由于出租车的不断增加，尤其是黑车的增加，公交运输市场受到了无形的干扰。按专家测定城市交通最适宜的3%总人口配车比例，10万人的武都城区，应有300辆出租车就足够了，据统计，武都城区目前有出租车700多辆，其中有经营权和无经营权的各占一半，由于政府已对出租车进行了两次经营权和营运权的拍卖，加重了有营运证的车主负担，近年已发生了多次因黑车影响出租车罢工闹事的事件，公交车作用的发挥和良好的运行环境也显得十分突出和迫切。

三、加快陇南市区公交事业发展的建议

总体上来看，武都区公共交通存在的问题既有体制、机制方面的原因，也有相关政策落实不到位、企业管理水平不高等原因，解决这些问题就必须从实际出发，采取有效措施促进公交企业走上良性发展之路，以公交的发展提高城市形象和品位。

（一）提高对公共交通公益性的认识，处理好“行业的公益性”与“企业的市场化”的关系

公共交通是与人民群众生活密切相关的社会公益事业，公交是一个城市文明程度的标志和窗口，现在不论是国内还是国外，都制定了一套有利于体现公交优先的发展机制，使之与城市的发展相适应。如，专门划出公交专线，购置高档公交车辆，配置和城市风情景点相得益彰的公交站台等，在政策支持和财政扶助上也尽可能给以公交优先发展的“特权”。国内一些大中城市专门把公交建设作为创建和谐社会、为民办实事的一件大事，让儿童、老人免费乘车，甚至为了减轻城市污染和通行压力，鼓励市民在“无车日”期间免费乘坐公交。公交公司又是企业，企业就要有适应市场的能力，要在盈利和服务大众两方面做好协调。因此，处理好“行业的公益性”与“企业的市场化”的关系，是对地方政府和公交企业共同提出的新要求。

企业发展，要依靠政府解决实际问题，但不能依赖政府解决所有问题。市县政府和有关部门领导要充分认识优先发展城市公共交通的意义，把优先发展公共交通，加强规划和基础设施建设，改善交通条件，作为贯彻落实科学发展观、建设节约型、环境友好型社会和构建社会主义和谐社会的具体体现，也当做解决城市化迅速推进中引发的交通拥堵、停车难、群众出行不便的有效手段。市县都要按照2006年国家建设部等部委联合下发的《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，切实加强对优先发展城市公共交通工作的领导，制定和落实优先发展城市公共交通的政策措施；要按照“陇南市交通发展大会”的总体要求，进一步推进城乡公交一体化，完善城乡公交服务功能，提升公交服务质量，满足城乡广大人民群众出行需要，增强和提升武都城区集聚辐射功能，促进全市经济社会又好又快发展。

（二）加快编制陇南市武都区公共交通规划，把公交发展列入灾后重建项目，完善城乡公交服务功能

公交要发展，规划必先行。城市综合交通规划和公交专项规划是指导城市公交事业发展的基本依据。为促进陇南市区公共交通事业的健康有序发展，要加快编制陇南市（武都区）公共交通规划，确定公共交通发展的总体目标和阶段性任务，保证城市公共交通建设的用地需求，并将其纳入城市总体规划和其他各类法定规划之中，尤其是纳入灾后重建项目，力争用5年左右的时间，基本确立公共交通在全市城市交通中的主体地位。

一是完善武都城区公交线路。力争用两年时间，制定和完善城乡公交网络规划，优化调整现有城区公交线路，新增2~3条城区公交新线，开通城区夜公交1条，使之更为便捷、舒适、经济，适应城市建设发展的需要。

二是完善公交站场规划布局。针对武都城区公交场站建设滞后，停车场、首末站严重不足，停靠站不规范等严重制约公交发展的问题，土地、规划部门要根据公交规划及发展需求，优先划拨停车场地和车辆保养场地。在公交线路候车站台建设中，可通过招标以商家名义建设、命名站台。同时，合理调整武都城区站场的规划布局，力争在东江征地30亩建设一个公交总站，建设钟楼滩、东江等公交枢纽站，并做好与长途客运站的衔接；要尽快完成旧城山综合性停车场地硬化及办公设施建设。

三是完善重要集镇公交延伸线的规划建设。延伸开通城区至两水、马街（安化）、汉王（万象洞）公交专线，并合理衔接主线公交、快速公交，完善城乡公交一体化。可以对上述集镇先进行公交试点，并在试点基础上逐步推广实施。同时，公交线路要尽早考虑将来兰渝铁路和国道212线高速建成后的城市交通新变化。

（三）制定落实公交扶持政策

随着城市建设的不断发展和市民乘车需求的不断增加，公交企业需要不断开通新线路，配置和更新车辆，增加场站建设资金的投入力度。国家在《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》中明确提出：“地方人民政府要加大对城市公共交通事业的资金投入力度。城市人民政府要对轨道交通、综合换乘枢纽、场站建设以及车辆和设施装备的配置、更新给予必要的资金和政策扶持。城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金要用于城市交通建设，并向城市公共交通倾斜。”陇南市区政府可从当地实际出发，将城区公共交通事业发展纳入公共财政体系，每年安排一定数量的财政预算资金，对公交亏损和车辆、设施建设投入等实行财政扶持政策。

1.在税费等方面给以最大的优惠。对企业上交的车船使用税、车辆购置附加税、营业税，可采取先征后返的办法，由市政府给予适当补助。对建设城市公交场站等服务设施，免征城市基础设施配套费、城市道路开挖占道费、人行道占道费和绿地占用费，以支持城市公交事业的发展。

2.建立财政长效补偿机制。在兰州等市，政府不但不收取公交公司的各种税规费用，反而每年拨款支助公交公益事业的发展。陇南市也应在财政力所能及的范围内，按照城市人口的不断增长和公交的实际运营能力，对公交公司给予一定的补偿或补助。一是建立公开透明、合理规范的财政资金补助机制。有关部门要研究出台规范的公交成本费用评价制度、政策性亏损评估和补贴制度，合理界定和计算政策性亏损额度。深圳在公交改革试点中，出台公交企业盈利10%以内留给公交公司，超额者上缴财政，亏损8%以内由政府补贴。此政策可资借鉴。二是对公交政策性亏损（如因执行低票价、调整起步价、公交IC卡打折等造成的亏损）和公交企业承担社会公益性服务（如老年人、残疾人、伤残军人、学生优待乘车等）、完成政府指令性任务所增加的支出，由市（区）财政给予补助。三是在充分论证、听证的前提下，可支持企业适当提高起步票价，以解决企业员工工资过低的问题。四是对公交车辆更新及智能管理设施建设进行补助。对公交企业新购置中高档公交车辆的，三年内由市（区）财政一次性给予购车款20%的资金补助，单车补助限额6万元。鼓励公交企业加大科技投入，尽快建立公交IC卡电子收费（无人售票）系统、车辆调度监控系统；对新购置的公交车辆应安装行车记录仪、语音报站系统及多媒体信息传输系统等智能设备，由财政给予20%的经费补助。

3.对公交站场等基础设施加大政府调控力度。市区政府要将公交场站统一纳入新建小区、开发区、大型公共场所等工程项目规划，同步建设配套设施，设法消除车辆无处停放、马路调头难等带来的安全隐患。要落实公交基础设施的国有化。政府要出面协调原有候车亭的使用权，产权收归由国有资产管理机构持有，租赁或免费提供给公交企业使用。并由政府出资整合现有公交站场基础设施，投资建设公交候车亭和其他公交设施，使城市功能不断完善。

（四）加强城市出租车管理

对现有出租车尤其是对“黑车”要制定相应的限制管理措施和退出机制，不能一管就“收”，一“收”就罚，应在整顿公交运输市场、打击黑车时，把大力扶持公交公司发展放在重要议事日程，促进形成以公交车为主体的城区交通格局，以市场调节的手段淘汰过剩的出租车。

（五）提高公交企业管理水平

公交运营管理水平的高低直接影响着城市的形象和企业的效益。武都公交公司要狠抓企业内部管理，强化安全意识；要进一步加强员工职业道德教育和专业技能培训，改善服务态度，争创文明线路和文明车组，提升公交服务质量。同时要改善公交线路结构，合理利用公交资源，提高公交线路的运营效率和经济效益，为实现市公共交通行业的稳定发展，构建和谐武都做出新的贡献。

（2008年12月与马琳、邓光荣合作）