农民工社会养老保险制度设计与推进战略

第四章　农民工社会养老保险制度设计与推进战略

第四章　农民工社会养老保险制度设计与推进战略^[1]

目前，我国外出农民工数量为1.2亿左右，如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数大约为2亿人，他们已经成为我国产业工人的主体，但由于各种原因，农民工仍是社会的弱势群体，并引起各种社会矛盾和问题，农民工问题受到了社会各界的广泛关注。建立和完善农民工养老保险，分散农民工面临的老年风险，有利于化解社会矛盾，促进社会和谐。

一、影响农民工社会养老保险制度设计的因素

（一）农民工社会养老保险的功能定位与利益协调

在政策制定和实施中，社会养老保险各利益主体都会从自身利益最大化的角度来影响农民工社会养老保险制度。由于各自的利益目标不同，对农民工社会养老保险的功能定位也就不同，具体的政策实施效果取决于各自的力量对比。

农民工社会养老保险的资金筹集主要由农民工本人缴费和单位缴费。农民工是否愿意被纳入社会养老保险，取决于农民工参保成本和获取收益比较、农民工的偏好以及对制度的信任等。农民工参保成本为自己缴费和单位缴费的转嫁部分，获取的收益为分散的风险和未来社会养老保险权益的现值。由于农民工收入比较低，缴费能力比较弱，农民工是否参保还必须平衡当前利益和长远利益的关系。企业的利益目标是追求利润最大化。企业是否愿意为农民工缴费参加社会养老保险，取决于企业缴费的转嫁能力和企业从中获取的收益。企业参加农民工社会养老保险，一方面提高了企业的用工成本，从而可能影响企业的竞争力；另一方面有利于挑选更多高素质的劳动力，有利于建立比较稳定的劳资关系。由于养老保险的准固定成本性质，在劳动力市场竞争依然激烈的情况下，企业一般不愿意主动为普通劳动者缴纳养老保险费。

（二）城镇化和老龄化因素

未来20年，我国将进入城镇化高速发展时期，城镇人口年均增长1个百分点。这一时期也是人口老龄化高速发展时期，但2025年之前我国劳动年龄人口总体负担系数比较稳定，甚至有一个先下降的过程，为我国解决养老问题创造了一个战略机遇期。如果在2025年之前能抓住机遇，在促进经济发展的同时，建立一个完善的养老保险制度体系，则有利于解决以后的养老问题（见表4-1）。

表4-1　我国未来劳动年龄人口养老负担系数与总体负担系数预测

数据来源：根据2006年联合国对世界人口数据的预测加工整理而成。

我国现行的基本养老保险制度基本覆盖了城镇户籍职工劳动者，但广大农民工仍没有被覆盖，而他们又是最有可能成为城镇人口的潜在人群，在设计农民工社会养老保险制度时，应使农民工同等地享受城镇人口的社会保障水平。另一方面，当前的农民工有相当一部分无法实现城镇化，将回到农村。而农村的老龄化程度甚至高于城市，家庭养老功能弱化，这些农民工同样面临各种风险，需要享受相应的社会保障。

（三）政府的责任定位

政府在养老保险中的责任包括制度设计、资金筹集与运营、账户管理与监督以及财政责任等。负责农民工养老保险制度推进的政府层级不同，政府承担的责任特别是财政责任也不同，养老保险制度设计就不同。当前，我国正在构建社会主义和谐社会，人人享有基本的养老保障应是政府的目标和责任，同时，我国的经济发展正面临比较好的机遇，财政收入持续高速增长，为建立比较完善的养老保险体系打下了一定的物质基础。

如果中央政府承担了农民工的养老保险责任，则农民工的社会养老保险可以实行全国整体推进。这样有利于建立统一的制度，促进各个地区公平竞争，有利于社会养老保险关系的衔接和转移，以充分保证农民工的权益。但是，如果农民工的养老保险主要由地方政府推进，由于农民工处于弱势地位，而地方政府实行有利于本地利益的制度构建，则各地会从地方利益最大化考虑。地方政府是否建立养老保险以及建立何种养老保险，主要在经济发展、劳动力成本以及养老保险制度本身的收益与成本之间进行平衡。

二、农民工社会养老保险制度模式

（一）已有研究成果述评

当前，关于农民工社会养老保险模式主要有以下三种观点：①吸纳农村进城务工人员进入城镇社保网络（张启春，2003）。②把农民工纳入农村社会养老保险体系之中（杨立雄，2003）。③建立以弹性个人账户为主的单独的农民工社会养老保险制度（卢海元，2005）。在实践中，我国农民工社会养老保险采取局部推进战略，各地根据地方实际情况进行试点，主要存在三种模式，即上海的综合保险模式、广东的直接扩面模式和杭州的双低模式。在其他城市还存在上述各种模式的变异类型。

把进城务工人员纳入城镇社保网络是农民工享受国民待遇的需要，但该模式没有考虑到我国已有的城镇社会养老保险制度存在比较大的问题，制度难以持续，也没有考虑到农民工群体复杂、流动性强的特点。由于不同地区，城乡社会养老保险制度和标准不同，地区利益不同，农民工跨地区流动时社会养老保险关系难以转移，容易导致农民工利益受损。很多农民工往往缴费一段时间以后选择退保或中断缴费，一些地方政府甚至为中断缴费的养老保险关系设置了层层障碍，养老保险关系转移困难。而大量的养老保险基金沉淀下来，成为解决城镇基本养老保险资金缺口的重要资金来源。

根据调查，在东部某发达的县级市，外来职工（绝大部分为农民工）参保人数达到14.5万人，占总共参保人数的47.31%，该市近年来新增参保人数主要是外来务工人员。由于外来务工人员流动性比较大或者工资收入比较低，导致中断缴费和退保占比很高，如表4-2所示。从该市社会保险基金的情况来看，近年来，该市社会保险基金在个人账户空账运行的情况下，收支基本平衡，如果做实个人账户，则2007年开始收不抵支，基金缺口为0.47亿元，如果没有这些外来农民工的贡献，则养老基金缺口将达到2.62亿元，占养老保险基金总支出的50.4%，因此，该市极力把农民工纳入城镇社会养老保险体系。对于农民工积累的社会保险权益，该市则规定农民工必须补缴因单位缴费费率低于本市职工缴费费率的缺口^[2]，才能转移社会保险关系或享受养老保险待遇。把农民工纳入现行城镇职工基本养老保险，不仅没有保护农民工的基本权益，相反是对农民工的又一次掠夺。

表4-2　某市外来务工人员参保与中断缴费情况　单位：%

把农民工纳入农村社会养老保险体系在一定程度上能促进农村社会养老保险的发展，但该观点没有看到城镇化水平正在逐步提高，相当一部分农民工将成为城市居民的事实。建立以弹性个人账户为主的单独的农民工社会养老保险制度，能解决农民工流动性强的问题，一定程度上有利于保护农民工利益。但是，该模式没有看到农民工社会养老保险具有稳定职工从而促进经济发展的功能，该模式可能造成将城市化的农民工与现有城市职工之间比较大的待遇差别，从而不利于社会的和谐稳定。

（二）农民工社会养老保险制度设计

农民工社会养老保险的推进战略不同，则制度设计有异。如果采取全国整体推进战略，由中央政府承担农民工的养老保险责任，则可实行全国统筹基金＋限额弹性个人账户模式（龚秀全，2007）。当前，我国农民工养老保险在实践中采取了局部推进战略。由于不同地区建立农民工养老保险制度的条件不同，局部推进战略既要制定符合地方实情的制度，又应考虑未来养老保险制度的改革。

农民工社会养老保险制度既会影响劳动力的用工成本，也会影响劳动力的流动。过去的研究认为，在设计农民工社会养老保险制度时，应适应农民工高流动性这一特征（劳动和社会保障部调研组，2005）。这种观点没有看到农民工高流动性对经济发展造成的负面影响。影响农民工流动的因素比较多，而缺乏保障就是一个非常重要的因素。因此，在设计农民工社会养老保险制度时，既要保证农民工的合法权益，分散农民工可能面临的风险，也要考虑到地方经济的发展，必须平衡农民工利益和企业利益。社会养老保险应成为稳定农民工就业的重要制度保证，实现经济、社会和保障的协调互动发展。

综合考虑企业利益、农民工权益保护以及我国未来养老保险制度的可能改革，农民工养老保险采取局部推进战略时，笔者设计了如图4-1所示的农民工社会养老保险制度。该制度与现行的城镇职工基本养老保险制度相比较，主要在于增加了过渡账户。过渡账户分别记载参保农民工的统筹账户资金权益，资金来源于单位缴费形成的统筹账户资金。缴费时，个人缴费全部记入个人账户。参保个人过渡账户根据缴费年限和司龄按不同比例记入，随着缴费年限和司龄的提高，逐步增加记入的比例。

图4-1　农民工社会养老保险制度设计

各地可根据实际情况确定缴费年限和司龄的权重，一般来讲，如果地方政府和企业希望农民工稳定就业，则应相应增加司龄的权重。设缴费年限的权重为μ，则司龄的权重为1-μ，某农民工累计缴费年限为α_i，某企业工作的连续司龄为βi，缴费基数为φi，每一权重年份记入比例为ρ，企业的养老保险费率为σ，养老保险投资收益率为r，则每月记入该人的过渡账户权益为［μα＋（1-μ）β］ρφi。为保持过渡账户的财政平衡，上式必须满足下列条件：

左式下标为12，表示为了稳定农民工就业，缴费年限少于1年，即12个月，则过渡账户权益不记入；上标为179个月，表示若缴费年限超过15年，则取消过渡账户，员工享受城镇职工基本养老保险待遇。

即记入农民工过渡账户权益的累计现值少于或等于企业为农民工缴纳的累计统筹基金的现值，维持基金的长期平衡。当农民工累计缴费超过15年，则取消过渡账户，纳入城镇职工基本养老保险；当员工缴费未满15年而离开当地就业时，则把过渡账户权益和个人账户权益合并。

（三）账户管理

农民工养老保险制度在我国尚处于试点阶段，几乎没有历史欠账，这为完善养老保险账户管理打下了比较好的基础。个人账户与统筹账户应分开管理，对于个人账户，应实账运行，市场化投资运作。但由于农民工的流动性比较强，而现在的养老保险还处于省级统筹阶段（部分地区甚至仍为县市级统筹），个人账户随时存在转移的可能性，同时，我国城镇职工基本养老保险个人账户投资管理政策尚未出台，因此，在目前阶段，可以参考城镇职工基本养老保险个人账户记账收益率的方式进行管理，记账收益率在充分考虑银行存款利率和通货膨胀率等因素后，一般应随缴费年限的延长而提高。随着我国金融市场的逐步完善和国民投资能力的提高，个人账户也可以采取市场化的运作方式（龚秀全，2002）。过渡账户同样是农民工养老保险的权益记录，账户资金中的一部分将和城镇职工的基本养老保险统筹账户结合，用来发放基础养老金（缴费年限超过15年的农民工）；一部分将和个人账户合并并转移，这部分资金虽然可能转化为统筹基金，但我国人口处于老龄化的过程中，将来的养老负担越来越重，同时，该笔资金随缴费年限的延长而被要求异地转移的也越来越多，因此，不宜用过渡账户资金来弥补当前统筹基金支付的不足，同样应实账运营。

（四）累计缴费不足15年的农民工的养老保险权益

累计缴费不足15年的农民工可转移个人账户资金。这其中存在两种可能：①该农民工放弃打工生活，回到农村。如果该地建立了农村养老保险制度，则可以把个人账户和过渡账户合并的权益转移到农村养老保险。如果没有建立农村养老保险制度，则可以发放养老凭证，当农民工达到退休年龄时，一次性领取养老保险权益。②该农民工跨省到其他城市打工，则可以把个人账户和过渡账户分别转移到新流入地。到新流入地，养老保险管理有两种方式：一是各地权益累计计算，缴费年限累计达到15年后，退休时可按时领取基本养老金。二是旧的过渡账户并入个人账户，在新流入地建立新的过渡账户，享受相应的养老保险待遇。

（五）上述模式的优点

第一，建立了自动对农民工分层分类的机制。虽然早有学者提出了分层分类建立农民工社会保障，指出对稳定就业的农民工，有条件的地区直接纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险；对不稳定就业的农民工，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险实行低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接（崔红志，2003）。鉴于农民工群体的复杂性，分层分类解决农民工的社会养老保险问题是必由之路，但现行的研究没有办法对农民工进行分层分类，不具有可操作性。工伤是顾主责任制，不管是稳定就业还是非稳定就业，理应享受同等待遇。医疗保险虽然也要考虑退休后的待遇问题，但主要属于即时权益。关键是如何对农民工享受的养老保险权益进行分层分类。上述制度模式则建立了自动对农民工分层分类的机制。如果缴费超过15年，就必然是稳定就业的农民工，可以纳入城镇职工基本养老保险；而如果缴费不足15年，则一般为不稳定就业的农民工，当离开时可以携带个人账户＋过渡账户权益。

第二，有利于适应未来我国养老保险制度的改革。如果未来养老保险改革采取普惠式基础养老金＋个人账户形式，则上述过渡账户权益并入个人账户；如果基础养老金实行全国统筹，待遇与缴费挂钩，则可把过渡账户转化为享受基础养老金的权益。

第三，平衡了企业利益，有利于稳定农民工就业。虽然，农民工自主流动是农民工的权利，一定程度上有利于资源的优化配置。但当前，农民工流动频率过高，特别是农民工在一个单位工作不到一年就流动的概率特别高。流动频率过高，增加了企业的管理成本，不利于企业增加人力资本投入，从而降低了劳动生产率。上述模式引入过渡账户后，过渡账户权益随缴费年限和司龄的提高而提高，有利于鼓励农民工稳定就业。

第四，有利于充分调动农民工的参保积极性。如果农民工参保15年，就能按城镇职工基本养老保险领取基本养老金，那么，一般来讲，这些稳定就业的农民工已成功实现城镇化，与城镇职工享有同等待遇，充分保证了他们的权益。即使对于缴费不足15年的农民工，也获得了单位缴费的激励，并随着缴费年限的延长，单位缴费划入的比例也越高，转移个人账户时，个人账户里的金额远高于自己所缴纳的部分，从而能充分调动农民工参保的积极性。

最后，该制度政府仅承担有限责任。农民工个人账户和过渡账户都以自身平衡为原则，除了享受税前列支外，政府一般不需要额外投入财政资金。

三、农民工社会养老保险推进战略

党的十七大对实现全面建设小康社会的奋斗目标提出了新要求，明确提出要加快建立覆盖城乡的社会保障体系，统筹城乡发展，推动区域协调发展，缩小地区差距。推进农民工养老保险，必须结合我国的基本国情，根据社会经济发展的实际情况，统筹兼顾，妥善处理。

（一）推进农民工社会养老保险的指导原则

第一，必须处理好保障与就业的关系。对于农民工来讲，首要的问题是就业问题，其次才是保障问题。由于养老保险必然影响企业的用工成本，从而影响农民工就业。我国当前正处于现代化过程中，产业升级换代，对劳动力素质的要求越来越高，同时人民币升值的压力加大、升值速度加快，影响到劳动密集型产业的出口竞争力，最终直接影响到农民工的就业。为此，必须降低养老保险筹资成本，养老保障水平必须是低水平的。我国曾为鼓励出口实行出口退税政策，加剧了贸易摩擦，为了鼓励地方政府发展农民工养老保险，中央政府可实行转出口退税为农民工社会保障财政补助，在有利于提高企业竞争力的同时，减少贸易纠纷。

第二，推进农民工养老保险的目的是分散农民工面临的老年风险。农民工社会保险功能包括直接功能和间接功能。直接功能就是有利于农民工应付可能风险，增进农民工福利，是最基本的功能。间接功能包括政治功能、社会功能和经济功能等，它必须通过直接功能才能发生作用。把农民工纳入养老保险覆盖范围，目的不是缓解当前城镇职工养老保险基金的不足，而是分散农民工面临的老年风险。

第三，推进农民工养老保险，应实现经济和社会的协调互动发展。我国是一个发展中国家，促进经济发展是第一要务，它也是发展社会保障的物质基础。发展农民工社会保险，应适应经济发展产业升级的要求，循序渐进，逐步提高缴费水平，以免劳动力成本上升过快而影响企业竞争力。根据我国人口老龄化的趋势，养老保险基金在未来二十年都应是积累制的，养老保险基金积累的规模应符合我国储蓄黄金率水平，不能为了养老而储蓄积累过高，从而影响消费并阻碍经济发展。应优化养老保险基金的投资配置方式，实现保值增值。

第四，农民工社会养老保险应作为我国统筹城乡养老保险制度的战略平台。农民工社会养老保险模式的提出，并不意味着我国要实行两元甚至多元的社会养老保险政策。我国正在加快城镇化进程，完善市场经济体制，必须建立一体化统筹城乡的基本社会养老保险制度。农民工是介于城市和乡村之间的人口，是劳动力的主体，收入处于城镇职工和农民之间，内部收入差距相对比较小，适合农民工特点的养老保险有利于为构建统筹城乡的养老保险制度提供一个平台。

（二）推进农民工社会养老保险的实施步骤

推进农民工社会养老保险，可以分三步实施。

第一步，局部推进，广覆盖。我国经济发展不平衡，地区差距很大，当前城镇职工基本养老保险仍是省级统筹，农民工社会养老保险马上实现全国整体推进的条件尚不具备，当前仍只能是局部推进阶段。在局部推进阶段，如果各地制度迥异，社会养老保险关系转移和衔接的难度很大，不利于各地区的平等竞争和人才的合理流动，大大增加了以后制度整合和转轨的成本。为此，需制订全国统一的制度模式和实施条例，由各地推行，筹资水平和待遇可有差异。由发达地区和主要城市向二三线城市逐步推进，用5年左右的时间，逐步实现广覆盖，争取发达地区和主要城市实现全覆盖。

第二步，全国整体推进，全覆盖阶段。随着我国经济的发展、农民工文化技术水平的提高、待遇水平的逐步提高，农民工有更大能力缴纳社会保险费。从人口年龄结构来看，2013年左右，全国劳动年龄人口总体负担系数处于历史较低水平，并且，国家实行中部崛起和西部大开发战略，地区差距逐步缩小，都为农民工养老保险整体推进打下了比较好的基础。经过5年左右的推进，到2018年，逐步建立覆盖所有农民工的社会养老保险制度。

第三步，城乡养老保险协调发展阶段。国家可以整合地区养老保险制度，建立全国统一的资金筹集和待遇支付制度，逐步实现基础养老金的全国统筹，到2020年，农民工养老保险制度走向定型。到那个时候，我国已经初步建立了覆盖城乡的社会保障制度，但城镇职工养老保险与农村养老保险待遇差距仍比较大。为实现城乡社会保险的协调发展，根据农民工养老保险待遇水平居中，且覆盖人群占劳动力主体的情况，可以以农民工养老保险作为我国统筹城乡养老保险制度的战略平台。城镇基本养老保险可以在上述农民工社会养老保险的基础上再加上地方附加基础养老金和补充保险，实现城镇基本养老保险的全国统筹与转轨。当我国基本实现小康社会后，经济发展水平进一步加强，城镇化使农村人口比例减少，国家有能力进一步加大对农村的扶持力度，实现城乡统筹、协调发展。通过加大对农村养老保险的财政资助力度，逐步缩小城乡社会养老保险的待遇差距，最终实现城乡社会养老保险的协调发展，农民工养老保险制度走出历史舞台。

参考文献

［1］张启春.谈谈进城务工人员的社会保障问题［J］.江汉论坛，2003（4）.

［2］杨立雄.建立农民工社会保障制度的可行性研究［J］.社会，2003（9）.

［3］卢海元.适合农民工特点，建立弹性养老保险制度［J］.中国劳动，2005（5）.

［4］龚秀全.农民工社会保险主体博弈与制度设计研究［J］.改革，2007（9）.

［5］劳动和社会保障部课题组.农民工社会保障的基本思路与政策建议［J］.经济要参，2005（59）；体制改革，2005（11）.

［6］龚秀全.论我国基本养老保险基金进入资本市场的方式选择［J］.市场与人口分析.2002（2）.［7］崔红志.对把进城农民工纳入城市社会养老保险体制的认识［J］.中国农村经济，2003（3）.

【注释】

[1]龚秀全：载《人口与经济》2008年第6期，有修改。

[2]该市本地户口职工单位缴费费率为19%，个人缴费费率为8%，外来农民工单位缴费费率为13%，个人缴费费率为8%。