东海县社会保障发展的经济社会条件分析与预测

东海县社会保障发展的经济社会条件分析与预测_城市化与小城镇社会管理研究

第五章　东海县社会保障发展的经济社会条件分析与预测

东海县2007年全年实现GDP 114.06亿元，按可比价格计算，比上年增长了17.3%；同年人均GDP为10 692元^[1]（按常驻人口计算），刚刚进入工业化后期阶段（工业化后期阶段，人均GDP 1 500～10 000美元，从产业结构上看仍处于工业化中期阶段）。根据科学发展观和构建和谐社会的要求，东海县在经济实力快速扩张的同时，经济社会的协调发展成为必然趋势。劳动和社会保障工作作为社会发展进步的重要内容，在保障居民基本生活、维护社会稳定和促进经济发展方面的重要作用将更加明显。劳动和社会保障工作的进步是构建社会主义和谐社会的必由之路，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。本部分将就东海县经济社会发展的条件进行分析和预测，以期为后文的研究提供基础支撑。

一、东海县社会保障事业取得的成绩

（一）覆盖城乡的社会保障体系基本建立

东海县已建立起覆盖城乡的社会保障体系，各类人群均有相应的制度安排，除机关事业单位、城镇职工外，失地农民、农民均有相应的社会保险制度，使得各类人群都被纳入了社会保障的安全网，并且，各类社会保险的覆盖面仍在不断扩大。

（二）城镇职工社会保险参保人数增长迅速，覆盖率高

2008年第一季度末，城镇企业职工参加社会养老保险的有3.15万人，参保率为99%，参加失业保险的有4.54万人，参加医疗保险的有3.73万人，参保率为92%，三大保险覆盖面达94.2%。^[2]

（三）农村新型合作医疗与农村养老保险覆盖面不断扩大

2007年末，农村新型合作医疗镇、村覆盖率达100%，所有的行政村全部拥有甲级卫生室，参加农村合作医疗的人口达90.43万人，覆盖面达96.5%。^[3]参加农村养老保险的农民达26.31万人，参保人数占适龄人口的54.82%，保费规模达7 138.97万元。^[4]其中，新型农村养老保险扩面超过9万人，网络化管理内控制度建设继续领先全国。^[5]

（四）就业、创业制度取得较大成效

2007年末，东海县城镇登记失业率为2.59%，比上年降低1.04个百分点，低于控制目标2.41个百分点。^[6]全年城镇新增就业岗位5 000个，安置城镇职工再就业3 000人。^[7]保持投入不降、力度不减，加大职业技能培训，大力推进农村劳动力转移。落实税收减免、小额贷款担保等优惠政策，开展各种创业培训实践活动，鼓励回乡创业人员与失业人员转变观念，自主创业。

（五）社会福利事业显著进步

2007年，全年发放优抚费1 350万元，增长12.5%；发放社会福利救济费1 887万元，增长40.8%；发放自然灾害救济费450万元，增长10.6%。救济人数3.73万人，帮扶贫困户1 837户，脱贫1 837户。2007年末实有敬老院22家。^[8]健全城乡最低生活保障制度，形成低保标准随经济发展适时增长机制，重度残疾人纳入全额低保。完善贫困家庭学生救助机制，确保每一名学生不因贫困而失学。加大经济困难家庭住房保障力度，扩大经济适用房、拆迁安置房和廉租房的建设规模。

二、东海县社会保障发展的SWOT分析

SWOT（即英文Strengths、Weaknesses、Opportunities和Threats的缩写）分析的主要目的在于对东海县社会保障的综合情况进行客观公正的评价，以识别各种优势、劣势、机会和挑战因素，是开拓思路、正确制定社会保障发展方向的基础。通过综合、明晰、科学的SWOT分析，可以为后文的分析提供清晰的背景资料。

对东海县社会保障发展的SWOT分析拟分如下两个层次：

第一个层次是初级的SWOT分析，主要基于东海县社会保障的发展背景与现状，分析其面临的优势、劣势、机会和挑战。其中，优势和劣势属于内部环境因素，它们是东海县社会保障在其发展过程中自身存在的积极因素和消极因素，属主观因素；机会和挑战属于外部环境因素，它们是外部环境对东海县社会保障发展的有利和不利因素，属于客观因素，一般归属为相对宏观的，如经济的、政治的、社会的等不同范畴。

第二个层次是进行SWOT矩阵分析，通过初步的SWOT分析，根据东海县社会保障发展面临的机遇和挑战、自身的优势和劣势，可以构建SWOT矩阵。利用SWOT矩阵可得到四个SWOT组合，即优势—机会（SO）组合、优势—威胁（ST）组合、劣势—机会（WO）组合、劣势—挑战（WT）组合。每一种组合都存在多种匹配关系，每一种匹配关系都可给出对应的战略对策。当然，现实中许多因素的匹配关系很弱或根本不存在，无需考虑。根据SWOT矩阵分析的组合和匹配关系，可以为东海县社会保障发展确定思路、确定目标以及拟定实现目标的战略途径提供客观现实的依据。

1.优势

（1）经济快速发展、财政收入增长，为社会保障发展提供了良好的经济后盾。

由图5-1可见，近四年东海县GDP的增长速度比较快，增长率均超过了10%，特别是近两年，GDP的增长率均为17%，2007年全年实现地区生产总值114.06亿元。在2001—2007年的五年间，东海县GDP增长了近两倍。从图5-1可以看出，东海县的GDP增长有两个拐点，第一个拐点在1991年前后，第二个拐点在2001年。考虑到预测的准确性，用2000—2007年的数据对东海县的经济增长用最小二乘法进行时间序列分析，可以得到预测方程y＝9.340 7x-18 644，可决系数为0.87，用这一方程对东海县未来的经济增长进行预测。按照《东海县国民经济和社会发展“十一五”规划及2020年远景目标纲要》，“十一五”期间，东海县的GDP年均增长率达到20%左右；“十二五”期间，GDP年均增长率为18%左右；“十三五”期间，GDP年均增长率为16%左右。将规划值与模型预测值平均得出调整后的GDP数据，可能更符合现实的发展情况，见表5-1。

图5-1　1978—2007年东海县GDP总量及增长速度

注：GDP总量按当年价格计算，增长速度按可比价格计算。

表5-1　东海县GDP总量预测　单位：亿元

经济总量的快速增长为财政提供了坚实的基础。2000—2007年，财政总收入由1.86亿元增长到14.02亿元，年均增长33.4%，尤其是近三年的财政收入增长率均超过了50%，见图5-2。财政收入占GDP的比重也由3.65%增长到12.3%。按年均增长30%估计财政收入的增长率，到2013年，东海县财政收入将为68亿元，2018年东海县财政收入将为251亿元，为社会保障资金提供了优厚的基础。

（2）产业结构的变化也有利于社会保障的发展。

图5-3是改革开放以来东海县三次产业结构的变化图。1978—1989年，三次产业比重基本上没有太大变化，自1990年起，第一产业的产值比重直线下降，同一时期第二产业的产值比重上升速度较快，第三产业的产值比重也在逐渐上升，但速度略低于第二产业。2007年，三次产业结构为25.2∶42.7∶32.1。按照经济发展的一般规律，预计未来东海县第三产业的比重将有所增长；第二产业的总量继续上升，比例保持稳定；第一产业从业人员将继续减少。由于第一产业和第三产业的从业人员多为农民和自由职业者，第一产业比重的降低有利于减小“新农保”推广扩面的力度。第三产业从业人员的收入相对于第一产业的从业人员收入更高，参与社会保障的能力也更强，在县域经济内，第三产业的从业人员一般为灵活就业人员，所以，今后应当加强灵活就业人员的社会保障力度；而第二产业的从业人员多在企业工作，比较容易组织，而且企业也可以承担部分的社保资金，为东海县社会保障覆盖面的扩展提供了较好的条件。

图5-2　2000—2007年东海县财政总收入与增长速度

图5-3　1978—2007年东海县三次产业比重

（3）优良的区位因素为东海县的经济发展提供了良好的基础。

东海县地处江苏省北部，是国务院批准的首批沿海对外开放县，东濒黄海，南临宿迁，西通彭城，北界齐鲁，地处国家“陆桥经济带”、“星火开发带”和“徐连经济带”三大板块的重合地带，是江苏省沿东陇海产业带的重要节点以及连云港与徐州两市的区域和产业连接纽带。东陇海线贯穿东海县境内，拥有5条铁路专线，沿途设火车站7个；公路交通网络四通八达，除310、204国道和245省道等主干道以外，连霍、同三两条高速公路贯穿其境内，县级公路总里程为15 000公里；境内设有连云港民航机场，距县城仅10公里，航班直飞北京、上海、厦门、成都、沈阳、温州等大中城市；内河航运直达运河、长江，通航总里程为200公里，设码头7个。水陆空综合交通运输优势十分明显，优越的区位优势为东海县的经济发展提供了良好的基础。

（4）后发优势。

东海县社会保障发展相对于苏南地区（如昆山、太仓）时间较晚，这使得东海县一方面在社会保障政策选择上具有较强的灵活性，另一方面也可以借鉴其他地区的成功经验，充分发挥自己的后发优势，实现跨越式发展。

（5）东海县政府对民生问题高度重视。

东海县政府对民生问题特别是农民的养老问题非常重视，东海县、乡专门成立了农村养老保险工作领导小组，《东海县国民经济和社会发展“十一五”规划及2020年远景目标纲要》中明确提出，“实现人人享有基本社会保障”的目标，并提出“全面推行农村养老保险，力争2010年覆盖面达到85%以上，2015年达到95%”。

（6）东海县劳动与社会保障局拥有一支精干的管理队伍。

东海县劳动与社会保障局虽然人员编制比较紧缺，但工作人员的工作能力较强，绝大多数工作人员均为大专以上学历；另一方面，工作人员的工作热情非常高涨，特别是县农保处的工作人员。县农保处在2005年获得了“全省农村社会养老保险经办机构‘争先创优’活动先进单位”、“2001—2005年度全省农村社会养老保险工作先进单位”，同时，被连云港市局评为2005年度“先进集体”，农保处李同云主任也被评为“江苏省农保工作先进个人”、“连云港市劳动模范”。县农保处与农民开展面对面的交流咨询，深入乡镇、村、重点农户，宣传党和政府对农民参保的优惠政策，通过横幅、标语、电视滚动字幕、挨户发放宣传单、热线电话等方式，使“新农保”制度深入人心。农保处确立了领导班子负责制、科室有科长负责制，分片包干联系点，工资和福利直接挂钩，进一步调动了工作人员的积极性。

2.劣势

（1）农村养老保险的覆盖率相对较低。

东海县新型农村养老保险从2006年3月开始实行，取得了较大的成绩，使得全县半数以上的农民有了自己的养老保障。2008年第一季度末，农村养老保险参保农民达26.31万人，参保人数占适龄人口的54.82%，^[9]但距离全覆盖仍有一定差距，扩面难度仍比较大。

（2）农民参保能力有限。

按照党的十七大提出的社会养老保险“低标准、广覆盖、保基本、可持续”的原则。参加新型农村社会养老保险的人员，每年最低需缴纳保费600元。在保费缴纳中，多数农民实行“811工程”，个人拿80%，乡镇财政补贴10%，村集体补贴10%；村干部实行“433工程”，个人拿40%，财政补贴30%，集体补贴30%。农民自身负担的比重较高，较低的参保能力制约了养老保险的发展。

（3）农保管理人员编制紧张的问题比较突出。

农村社会养老保险适龄参保对象按50万人计算，平均每位县农保处人员对应的参保对象为5.56万人，人员紧张的情况已十分突出。目前，国际上的通行做法是经办人员编制按照人均险种管理幅度配备，例如，社保制度比较完善的瑞典人均管理621人，芬兰人均管理816人。即便在国情与我国相近的印度，其人均管理也仅1 813人。

3.机遇

（1）保障制度逐渐健全。

2004年，“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”被写入《宪法》，为建立健全社会保障制度提供了宪法依据。修订后的《劳动合同法》于2008年1月1日开始实施。这说明我国社会保障的法律、法规体系在不断地健全，逐渐为今后的社会保障工作提供了更可靠的法律依据。中共江苏省委、江苏省人民政府《关于大力发展现代化农业　加快推进社会主义新农村建设的若干意见》第二十三条“健全农村社会保障体系”提出“全面建立新型农村社会养老保险制度，合理确定缴费基数比例，形成个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资机制，调动农民的积极性”，为东海县农村养老保险的完善和发展提供了指导方向。

（2）国家对社会保障事业的重视程度不断加大。

温家宝总理在十一届人大会上所作的政府工作报告中明确指出，要“较大幅度地增加社会保障支出”，并把“完善社会保障体系”作为今后更加注重社会建设、着力保障和改善民生的重要措施。2008年，中央财政安排在社会保障上的支出总额比上年增长了19.88%。

4.挑战

（1）人口老龄化压力。

从长期来看，人口老龄化对现行的家庭养老方式提出了挑战，人口老龄化所产生的“四二一”家庭模式使得现行的养老保险发生困难，对养老金支付能力提出了挑战。另外，人口老龄化对社会医疗保险也会产生很大的影响，主要表现在以下几个方面：第一，退休人数逐渐增加，医疗总费用增加；第二，在职人员趋于减少，缴费人数也相应减少；第三，退休人员平均期望寿命提高，享受医保的时间也相应延长；第四，退休人员的平均医疗费用高于在职职工，高龄老年人口高于低龄老年人口。

（2）农民转居民的压力。

据《东海县统计年鉴》数据显示，2007年，东海县城市化率为32.75%^[10]，按照《东海县国民经济和社会发展“十一五”规划及2020年远景目标纲要》，2000年城镇化率为42%，2015年城镇化率达到49%，2020年城镇化率将达到55%。按照预期，东海县2010年为117万人，2015年为120万人，2020年为122万人。从目前看，人口的预期数据略为保守，根据年鉴数据，2007年末，东海县总人口已达到118.48万人，按照5‰的增长率预测，未来的人口数据及需要转居的人口数据如表5-2所示，也就是说未来12年内，共需要转居20万人左右，这20万人的社会保障衔接问题也给东海县的社会保障事业发展带来了一定的挑战。

表5-2　人口预期数据

三、构造SWOT矩阵

根据前面的分析可以构造SWOT矩阵，并制订行动计划。制订计划的基本思路是：发挥优势因素，克服弱点因素，利用机会因素，化解威胁因素；考虑过去，立足当前，着眼未来。运用系统分析的综合分析方法，将排列与考虑的各种环境因素相互匹配起来加以组合，得出可选择对策。这些对策包括：最大与最大对策（SO对策），即着重考虑优势因素和机会因素，目的在于努力使这两种因素都趋于最大，依靠内部优势去抓住外部机会；最大与最小对策（ST对策），即着重考虑优势因素和挑战因素，目的是努力使优势因素趋于最大，使挑战因素趋于最小，利用优势去避免或减轻外部挑战的打击；最小与最大对策（WO对策），即着重考虑弱点因素和机会因素，目的是努力使弱点趋于最小，使机会趋于最大，利用外部机会来改进内部弱点；最小与最小对策（WT对策），即考虑弱点因素和挑战因素，目的是努力使这些因素都趋于最小，直接克服内部弱点和避免外部挑战。见表5-3。

表5-3　东海县社会保障SWOT分析矩阵

【注释】

[1]数据来源于《东海县2007年国民经济和社会发展统计公报》。

[2]数据来源于《东海县2007年国民经济和社会发展统计公报》、《东海县2001—2008年第一季度基本养老保险数据统计表》、《东海县2001—2008年第一季度失业保险数据统计表》、《东海县2001—2008年第一季度职工医疗保险数据统计表》。

[3]数据来源于《东海县2007年国民经济和社会发展统计公报》。

[4]数据来源于《东海县2001—2008年第一季度农村社会养老保险数据统计表》，数据为2008年第一季度末数据。

[5]数据来源于《东海县十五届人大一次会议文件——政府工作报告》。

[6]数据来源于《东海县2007年全面建设小康社会进程监测报告》，见《东海县统计年鉴2008》。

[7]数据来源于《东海县十五届人大一次会议文件——政府工作报告》。

[8]数据来源于《东海县2007年国民经济和社会发展统计公报》。

[9]数据来源于《东海县2001—2008年第一季度农村社会养老保险数据统计表》，数据为2008年第一季度末数据。

[10]数据来源于《东海县统计年鉴2008》。