东海县新型农村养老保险的制度创新与可持续发展

东海县新型农村养老保险的制度创新与可持续发展_城市化与小城镇社会管理研究

第六章　东海县新型农村养老保险的制度创新与可持续发展

一、东海县农村养老保险的发展

1992年，民政部出台了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称“老农保”），当时东海县民政局根据本地实际情况出台了相应办法，建立了农村社会养老保险制度，经过多年的发展，取得了一定成绩，为新型农村养老保险制度的推进奠定了一定基础。1998年，在政府机构改革中，农村社会养老保险工作由民政部门移交给劳动与社会保障部门。由于“老农保”制度固有的缺陷以及其他方面的原因，2002年以后，“老农保”进入停滞整顿阶段。十六大以后，中央对“三农”问题给予了前所未有的重视，加大了解决“三农”问题的力度。在此背景下，一些地方开始恢复重建农民社会养老保险制度。党的十六届六中全会根据农村经济社会发展情况，提出了“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的战略目标和任务，农保工作的春天来临了。2006年以来，东海县劳动与社会保障局抢抓机遇，创新机制，强力推进，农村社会养老保险进入了一个新的发展时期。2006年3月，东海县劳动与社会保障局开始探索建立新型农村社会养老保险制度，出台了《新型农村社会养老保险试点办法》，首先在5个乡镇试点，试点地区既有外出务工人员比较多的丘陵地区，也有以纯农业作业为主的平原地区，地理位置不同，经济条件亦有别，以确保试点成功以后，其经验可以在全县迅速推广。经过半年的试点调研，吸取经验，下半年扩大到12个乡镇试点，2007年在全县全面推进新型农村社会化养老保险制度，相应出台了东委办［2007］66号《东海县行政村村干部新型农村居民养老保险征缴办法》、东劳社［2007］19号《东海县新型农村居民养老保险征缴办法》、东政发［2007］158号《关于印发〈东海县新型农村社会基本养老保险暂行办法〉的通知》、东劳社［2007］11号《关于推进〈东海县新型农村社会养老保险试点办法〉的通知》、东劳社［2007］5号《关于2007年增加农村退休居民基本养老保险金的通知》、东劳社6号《关于〈推进新型农村社会保险宣传工作〉的通知》等各种文件，对农村社会养老保险的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、监督管理等作出明确规定，使东海县新型农村社会养老保险制度从一开始就建立在制度化的基础上，取得了良好的开端。

在新型农村社会养老保险推进之前，“老农保”一直处于停滞状态，参保人数变化不大，保费收入和保费支出保持稳定，但人均保额和人均退休金都很低，2007年，“老农保”的人均退休金仅为每月11.5元。新型农村社会养老保险实施以来，参保人数、保费收入和累计积累资金都大幅增加，如图6-1和图6-2。“老农保”覆盖对象参保率一直保持在38%左右，而“新农保”推行以来，参保率迅速上升，到2008年第一季度为止，农民参保率达到54.82%。

图6-1　东海县农村社会养老保险历年参保人数和领取养老金人数

图6-2　东海县农村社会养老保险基金收支情况

二、东海县新型农村养老保险的制度创新

（一）参保对象的创新

“老农保”规定，不分性别、职业，农民的缴费年龄为20周岁至60周岁。由于我国农村养老保险在曲折中前进，到目前为止，大多数农村老人都没有参加养老保险，导致他们没有养老金，这实际上是社会对老人的历史负债。这些老人曾经为社会发展做出了应有的贡献，但是由于各种原因没有参加社会养老保险而得不到应有的养老保障，只能依靠家庭、子女保障。而现在农村家庭小型化，家庭保障功能弱化，很多退休老人只能艰难维生。东海在发展新型养老保险过程中，把这些老人同样纳入投保范围，一定年龄段内（女56～59周岁、男61～64周岁）的老人补缴规定的保费之后，不仅每月能领到养老保险金，还能一次性领回从规定退休年龄到实际年龄的养老金。现有老人按月领取养老金，对充分调动年轻农民参保的积极性具有重要的示范意义，同时，该制度也是对现有老人应有权益的保障，体现了代际公平的原则。

（二）资金筹集方面具有创新性

1.缴费水平适度，有利于保障退休老人的基本生活

东海县新型农村养老保险缴费基数确定为上年度农村人均收入的60%～300%，一般农民缴费费率为16%。这一筹资标准符合大多数农民的实际收入水平，在充分考虑农民承受能力的基础上，体现了收入高者多缴，收入低者少缴，照顾了农民的养老保障需求与缴费能力，充分尊重了农民的选择权，体现了“以人为本”的科学发展观。缴费基数做出下限规定，主要在于保障退休老人的基本生活，不至于退休金低于最低生活保障资金。农民个人缴费具有一定的灵活性和自主性，建立弹性个人账户，有利于农民在保证正常生活的基础上对剩余收入（收入-支出）进行合理安排，实现一生的效用最大化。

在“老农保”中，保险费征缴实行的是低标准、多档次，从2元到20元分为十个档次，由农民自由选择。由于缴费标准过低，再加上投资收益率低下，结果造成投保农民退休金极低。例如，东海县“老农保”投保人人均退休金仅仅为每月11.5元，远远低于最低生活保障资金，根本无法起到基本的保障作用，导致农民对“老农保”失去根本的信任。而东海县“新农保”的筹资标准能充分保证退休老人的基本生活。但如果新型农村养老保险筹资标准过高，则部分高收入者将领取过高的养老金，拉大了贫富差距，同时增大了财政补贴的负担。

2.明确了政府的财政责任，建立了多方筹资机制

在“老农保”中，虽然规定农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，但是，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，因而农民没有参保的积极性。一些地方政府为了政绩，采取强制性的行政命令要求农民参保，既违背了农村社会养老保险的自愿性原则，也导致干群关系紧张，本来是为民谋福利的事业，如今却变成了影响政府形象的事情。

中国宪法规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利；国家应建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。《中华人民共和国老年人权益保障法》第三条规定：国家和社会应当采取措施，健全对老年人的社会保障制度……；第五条规定：各级人民政府应当将老年事业纳入国民经济和社会发展计划，逐步增加对老年事业的投入，并鼓励社会各方面投入，使老年事业与经济、社会协调发展。在未来几十年中，我国将处于人口老龄化高速发展的时期，由于人口城镇化的影响，一些年轻劳动力从农村流入城市，使得农村人口老龄化问题比城市更为严重。由于家庭核心化和小型化，家庭养老功能和土地保障功能严重弱化，农村老人的养老问题显得非常迫切。但2025年之前，我国劳动年龄人口总体负担系数比较稳定，甚至有一个先下降的过程，为我国解决养老问题创造了一个战略机遇期。如果在2025年之前能抓住机遇，在促进经济发展的同时，建立一个完善的养老保险制度体系，则有利于解决我国今后的养老问题。研究结果表明，一个社会，老龄化高峰到来之前的30～40年是以储备积累方式建立社会养老保险制度的最佳时期，时间越短越被动。我国若不抓紧这一黄金时间开始建立并完善农村社会养老保险制度，那么到本世纪中期，就会陷入严重困境（见图6-3、表6-1）。

图6-3　中国人口老龄化趋势

表6-1　我国未来劳动年龄人口养老负担系数与总体负担系数预测

数据来源：根据2006年联合国对世界人口数据的预测加工整理而成。

但在农村，农民不存在一个类似于企业的组织为农民参保缴费，在农民缴费能力比较弱的情况下，政府部门在养老保障筹资中具有义不容辞的责任。

东海县新型农村养老保险明确了政府的筹资责任，规定保险资金由个人、政府和集体共同筹集。其中，普通农民个人费率为16%，县乡财政负担缴费基数的4%；村干部（行政村党支部书记、村委会主任和会计）和乡村医生实行“433工程”（保险资金个人出40%，财政补贴30%，集体补贴30%）。2006年，中央一号文件指出，“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。”东海县新型农村养老保险制度的筹资方式是对党中央政策的贯彻实施。虽然东海县经济仍然不够发达，财力有限，但政府部门出于对民生问题的高度关注，出于对人口老龄化问题的高度责任感，出于对科学发展观的实践要求，明确了政府对农村养老保险的财政责任。这有利于充分调动农民的参保积极性，改善政府在人民心目中的形象，促进社会和谐。并且，为了消除误解，规定个人缴费和集体补助全部记入个人账户，明确了个人账户的产权，充分保证了个人缴费的权益。

3.政府财政对低保群体缴费进行特殊资助，有利于实现基本养老保险的底线公平

在经济高速发展的过程中，由于不同的人拥有的资源禀赋不同、机会不同、努力程度不同，从而形成了比较大的贫富差距。一些群体生活拮据，无力承担基本的养老保险费用。为了使低收入者有能力缴纳养老保险费，东海县政府规定，凡列入最低生活保障的人员，个人缴纳部分减半征收，减半征收部分由县乡财政分担。这充分体现了党的“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”精神，有利于缩小群体差距，保障低收入群体的老年基本生活，促进社会和谐。

（三）待遇发放具有创新性

首先，在全国经济发展处于中等水平的地区，率先建立了普享制基础养老金＋个人账户养老金的农村社会养老保险待遇发放制度。

“老农保”中，养老保险基金完全由个人缴纳，全部记账在个人名下，不设立统筹账户，农村养老保险实质成为一种“个人储蓄”模式，缺乏社会保险应有的互济性和分散风险的功能。在我国城镇职工基本养老保险中，职工只有参保满15年及以上，才能享有基础养老金，而一般累计缴费不满15年的，都属于流动性大、职业不稳定的低收入者和弱势群体，他们最需要保障，最需要得到帮助，却被排除在外，甚至连自己曾经所缴纳的统筹基金也被剥夺了，利益严重受损。东海县新型农村养老保险在借鉴城镇职工基本养老保险待遇发放方法的基础上进行了创新，具有重要的理论意义和现实意义。它建立了普享制基础养老金＋个人账户养老金的待遇发放制度，基础养老金资金来源于财政补助，个人账户养老金来源于个人缴费、集体补助以及投资收益。缴费不满15年，基础养老金为退休时上年度农民人均纯收入×（6%＋缴费年限×0.2%）；如果缴费满15年，则基础养老金为退休时上年度农民人均纯收入×［12%＋（缴费年限-15）×1%］；个人账户养老金待遇发放与城镇职工基本养老保险相同。这种待遇发放方式体现了公平与效率的结合。投保人基础养老金具有最低保障，实际上是一种普享制待遇，符合公共财政的底线公平原则，有利于保障退休老人最基本的生活。缴费年限越长，基础养老金越高，有利于充分调动投保人的缴费积极性。

其次，在全国率先制定了养老保险金适时调整制度。在“老农保”中，农民退休金完全取决于个人账户，不随经济发展和物价水平的调整而调整。随着经济发展和通货膨胀加剧，农民所领的退休金不断贬值，基本生活无法得到应有的保障。东海县新型农村养老保险制度规定，根据经济发展、物价指数、人均收入以及社会统筹基金账户余额等因素，适时调整，确保退休金的购买力不下降，让退休老人共享经济发展成果。2007年7月1日，将2006年12月31日之前退休的人员退休金上调7%，2008年根据全省物价指数情况进一步对农民的退休养老金上调7%。

再次是创新养老保险10年保证期制度。参保人员退休后生存超过10年的，养老金仍然正常发放，从增值基金中列支；生存不满10年的，其个人账户余额一次性退还法定继承人或由继承人按月领取至期满，以确保每位参保人员退休后拿满10年养老金，消除了农民参保的顾虑。

最后是创新养老补贴制度。如果子女参加新型农村社会养老保险，则达到退休年龄的父母立即可以享受到每人每月30～80元的养老金补贴，年龄越大补贴越高。这样做，既满足了当前超龄人员的养老需求，也激发了中青年农民的参保热情。对一些没有能力参保的贫困老人，由农保机构按月给每人发放30～80元的生活补贴，使贫困老年人同样享受到政府的惠民政策。

（四）创新被征地农民社会养老保险制度

东海县当前正处于工业化和城市化的高速发展时期，必然有相当一部分农民土地被征用，被征地农民的生活和老年保障成为新型农保关注的重点。东海县劳动与社会保障部门通过送岗位、送技能、送服务，帮助被征地农民尽快就业，通过创业培训，促进农民创业和带领更多的人就业。通过就业，促进当地经济发展和农民收入提高，进而提高农民缴纳社会养老保险的能力。在此基础上，推出了被征地农民养老保障办法，从土地补偿费、征地安置补助费中按月提取养老保险金，按月划入被征地农民养老保险基金账户，解决他们的老年后顾之忧。

三、东海县新型农村养老保险的待遇水平预测与可持续发展

（一）东海县新型农村养老保险待遇水平预测

1.农村劳动力年龄人口养老负担系数预测

人口结构基础数据来源于2006年11月1日零时抽样调查样本数据，假设东海县农村人口死亡率的分布与全国农村人口死亡率的分布相同。2005年，东海县人口预期寿命为74.5岁，根据东海县历次人口普查时预期寿命的变动情况，假定2008年、2013年、2018年、2023年和2028年东海县人口预期寿命分别为75岁、76岁、77岁、78岁和79岁。东海县农村劳动力年龄人口养老负担系数2008年为20.20%，2028年则达到57.85%。东海县农村劳动力年龄人口养老负担将逐步提高，未来劳动力养老压力会非常大，必须未雨绸缪（见图6-4）。

图6-4　东海县劳动力年龄人口养老负担系数

2.农民人均纯收入预测

近年来，东海县经济得到了迅速健康的发展，2000—2007年，东海县农民人均纯收入年均增长9.04%，2007年比2006年增长13%，2007年农民纯收入达到5 002.29元。当前，党中央高度重视“三农”问题，采取了多种切实可行的措施增加农民收入，东海县作为发达省市的欠发达地区，具有良好的区位优势和资源优势，农民收入具备快速稳定增长的充分条件。但考虑到近年来农民纯收入有一定波动，为了更客观地预测农民纯收入的增长情况，对农民纯收入的增长速度采取了多种假定，即分别以2007年为基期，以后年度农民纯收入分别增长为8%、9%和10%，不同假定条件下预测年度农民纯收入如表6-2所示。

表6-2　不同收入增长率假定条件下预测年度的农民纯收入　（单位：元）

3.养老保险待遇水平预测

假定某农民于2008年初参保，参保年龄分别为40岁和45岁。参保的缴费基数为当地上年度农民平均纯收入，年初一次性缴费。40岁参保的男性农民缴费20年后于2028年初年满60周岁退休，女性缴费15年后于2023年初年满55周岁退休。45岁参保男性农民缴费15年后于2023年初年满60周岁退休，女性缴费10年后于2018年初年满55周岁退休。假设个人账户年均投资收益率为4.5%时，根据东海县新型农村养老保险制度，退休农民每月可以领取的养老金如表6-3和表6-4所示。

表6-3　2008年初40岁参保农民达到退休年龄时的待遇水平　（单位：元）

表6-4　2008年初45岁参保农民达到退休年龄时的待遇水平　（单位：元）

根据表6-3和表6-4，农民参加新型农村养老保险，如果缴费年限超过15年，则退休时基本养老金替代率水平一般在20%以上，能基本解决退休老人的基本生活。缴费年限越长，则待遇水平越高，因此鼓励农民早参保。退休后，基础养老金随着经济发展水平的提高而增长，农民领取的总体退休金也将逐步增长。例如，当农民纯收入增长8%时，到2028年，2023年退休的女性农民退休金将从退休时的259.09元增长到333.53元，年均增长5.18%。如果农民纯收入增长10%，则该农民退休后的养老金将增长5.47%。经济增长速度越快，农民退休金的增长水平也相应地增长越快，既有利于抵御通货膨胀对养老金购买能力的影响，也有利于退休老人共享经济发展成果，促进社会和谐。

（二）新型农村养老保险财政负担与可持续发展

东海县新型农村养老保险个人账户是完全积累制，退休后个人账户养老金计发办法与城镇职工基本养老保险个人账户计发办法相同，在全国基本养老保险制度定型后，属于缴费确定型待遇模式，不会对财政构成压力。因此，本文不考虑养老保险个人账户支出对财政的影响。影响新型农村养老保险可持续发展的主要因素是基础养老金待遇水平和老年补贴，如果这些支出超越了财政的可承受能力，则制度不可持续；反之，制度是可持续的。

1.基础养老金支出规模

影响基础养老金支出规模的因素有两个：一是基础养老金的待遇水平，二是领取基础养老金的人数。基础养老金的待遇水平根据制度规定和农民缴费年限确定。领取基础养老金的人数则由东海县的农民人数和参保率确定。未来东海县退休农民人数则取决于现有农村人口、人口增长（出生、死亡和迁移情况）、人口城镇化和人口年龄结构等因素。在城镇化的过程中，一般年轻人更容易城镇化，而老年人口城镇化速度则相对比较慢，随着总体人口城镇化速度的提升，老年人中城镇化的比例相应提高。设东海2008年、2013年、2018年、2023年和2028年老年人口城镇化水平分别为30%、35%、42.5%、50%和55%。同时，2013年时新型农村养老保险覆盖率达到100%。其他假设指标与计算养老负担系数的假设相同，分别假设农民平均缴费年限为15年和20年，则在不同收入增长率的条件下，基础养老金的支出规模如表6-5所示。

表6-5　基础养老金支出规模预测　（单位：亿元）

2.基础养老金支出占财政收入的比例预测与可持续发展

东海县近年来财政收入稳定快速增长，2007年财政一般预算收入比2006年增长57.5%，达到63 018万元。根据东海县过去几年经济发展的实际情况以及《东海县国民经济和社会发展“十一五”规划及2020年远景目标纲要》，分别做出如下假设。

方案1：假设2008—2012年财政收入年均增长30%，2013—2020年年均增长20%，2021—2028年年均增长15%。

方案2：假设2008—2012年财政收入年均增长35%，2013—2020年年均增长25%，2021—2028年年均增长20%。

方案3：假设2008—2012年财政收入年均增长25%，2013—2020年年均增长18%，2021—2028年年均增长13%。

通过比较三套方案，在财政收入增长最有可能实现的第一套方案中，基础养老金占财政一般预算收入的平均最高比例为5.31%。即使在财政收入增长最慢的第三套方案中，基础养老金占财政一般预算收入的平均最高比例也只达到7.31%。在公共财政体制下，这一负担水平应该是可以承受的。并且，由于通过发展新型农村养老保险，解决了老年人的贫困问题，将会降低最低生活保障支出。因此，东海县的新型农村养老保险应是可持续的，财政完全有能力承担相应的支出费用（见表6-6）。

表6-6　不同方案下基础养老金支出占财政收入的比例　（单位：%）

四、进一步完善东海县新型农村养老保险的政策建议

（一）统筹城乡养老保险制度，把东海县新型农村养老保险建立成东海县居民养老保险

在城镇，虽然有城镇职工基本养老保险，但由于城镇职工基本养老保险有比较高的门槛，城镇相当一部分弱势群体无力参保，老年生活难以得到保障，增大了财政对最低生活保障的支出压力。建议东海县率先统筹城乡社会保障发展，拓宽当前新型农村养老保险的覆盖范围，把新型农村养老保险改为东海县新型居民养老保险，允许城镇失业、残疾和低收入人员参加居民养老保险。另外，东海县当前处于快速的工业化和城镇化过程中，将会有相当一部分农民转化为城镇居民，在城镇就业，建议建立新型农村养老保险与城镇职工基本养老保险的待遇衔接机制，解决城镇化过程中养老保险关系转移和待遇衔接问题。

（二）建议国家尽快出台养老保险个人账户投资管理办法，提高个人账户投资收益率

东海县新型农村养老保险个人账户资金虽然是实账运营，但由于受到国家养老保险基金的投资限制，个人账户资金只能存于银行，投资收益率比较低下。建议国家有关部门尽快出台养老保险个人账户资金的投资管理办法，在保证资金安全的前提下能做到保值增值。如果个人账户投资收益率增加到5.5%，则2008年初40岁参保的农民退休时待遇水平如表6-7所示。和表6-3相比较，虽然投资收益率仅提高了一个百分点，但在相同的缴费水平下，农民的退休待遇水平都将有比较大的提高（见表6-7）。

表6-7　2008年初40岁参保农民达到退休年龄时的待遇水平　（单位：元）

注：假设投资收益率为5.5%。

（三）完善基础养老金待遇计发办法

建议改进基础养老金待遇计发办法，基础养老金统一确定为上年度农民人均收入×（12%＋缴费年限×0.2%）。这种计发办法建立了正常的养老金调整机制，待遇水平与经济发展水平相挂钩，实现了退休农民共享经济发展成果，同时也能与地方财政收入和负担能力相适应。基础养老金待遇与个人缴费年限挂钩，调动了农民的参保积极性。同时，也使不同参保人员基础养老金的待遇水平不至于差距过大，保证了公共财政的公平性。另外，如果国家和省加大对新型农村养老保险的资助，建议进一步增加普享制基础养老金的待遇水平。