昆山周市镇社区管理现状与特点

第十二章　昆山周市镇社区管理现状与特点

一、周市镇概况

周市镇位于昆山北部，地处昆山、太仓、常熟三市交界，由原周市、新镇、陆杨三镇合并而成，是昆山中心城区的重要组成部分和北部城市副中心，与昆山经济技术开发区仅一河之隔。区域面积81.56平方公里，辖新镇、陆杨2个办事处，18个社区和15个行政村，户籍人口4.7万人，外来人口近15万人。周市镇区位优异、交通便捷、产业发达，是昆山北部装备重镇和正在崛起的商贸新城，400多家外资企业、1 000多家民营企业在这片生机盎然、商机无限的热土上蓬勃发展，做大做强。

进入新世纪，昆山周市镇借助邻近市区这一独特的区位优势，迅速推进城镇化，大片房产得到开发，众多小区拔地而起，大量人口急速集聚。为适应新形势的需要，周市镇的社区建设开始启动。

二、周市镇新镇街道社区管理取得的成就

（一）周市镇领导高度重视社区管理

周市镇各级领导对社区建设非常重视，主要领导亲自督促社区管理工作和社区工作人员的选拔。目前，全镇已批准成立18个社区，每个社区都成立了居民委员会，不少社区建立了党支部，条件成熟的社区还成立了业主委员会，所有社区都聘请了物业管理公司。这样，大量的社会人得到了有效的管理和服务，避免出现管理上的盲点。周市镇城市社区建设还处于初始阶段，它是城镇化快速发展、社会结构急剧变迁的产物，具有历史必然性。在5～6年建设期间，已经取得了可喜成绩，积累了许多经验，为城市社区建设的进一步推进奠定了良好基础。

社区服务组织网络由社区居委会、社区党支部、业主委员会和物业管理公司四部分组成，它们既各司其职，又相互联动，共同谋划与承担社区和谐与稳定的建设任务。在该网络之外，镇与街道办事处的相关职能部门及昆山市房产行政主管部门对该管理服务组织网络的日常事务负监督和管理职责。

（二）社区服务硬件设施完善

社区服务设施包括社区办公用房、活动用房、房内配套设施及活动环境等内容。到目前为止，新镇13个社区办公室活动用房总计有11 152.93平方米，其中开发商提供8 852.93平方米。80%以上的社区办公用房超过市里的标准，设施设备一应俱全，硬件设施达到一流水平，创造了良好的服务和活动环境。

（三）组建了社区管理服务队伍，服务质量得到保障

主要体现在四个方面：其一，社区工作者队伍基本建立，其成员得到一定的培训，基本胜任并能够顺利开展各项工作；其二，初步摸索出一套社区管理、督查、考核、服务的工作机制和考评制度；其三，创特色、树品牌工作在社区建设中全面推开，各社区争创市级以上绿色社区、民主法治示范区、文明社区、文明和谐示范区；其四，加强居委会的能力建设，不断提高其在社区建设中的指导监督能力、协调能力、化解矛盾的能力和水平。

社区工作者队伍基本建立并得到一定的培训，社区建设的目标、任务、内容基本明确，基本胜任本职工作，各项工作能正常有序地开展。

（四）社区管理制度基本形成

结合几年来的工作实际，初步摸索并形成了一套社区管理、督查、考核、服务的工作机制和考评制度。这些已建立的管理服务制度包括社区居民自治章程、居民代表会议制度、居民委员会职责、居委会工作制度（定期报告制度、居务公开制度、服务承诺制度、考核评议制度）、社区居民议事会制度、社区居民听证会制度、“五位一体”综治办工作制度、社区矫正制度（包括社区矫正公示制度、社区矫正工作制度、社区矫正工作方针、社区矫正工作原则、社区矫正工作纪律、社区矫正工作职责、社区矫正对象的权利和义务）、人民调解委员会工作制度、人民调解委员会职责、社会保障工作委员会工作制度、社会保障工作委员会职责、社区民警工作职责、外来人口专职协管员职责、保安联防队员工作职责、文教卫生工作委员会工作制度、文教卫生工作委员会职责、治安保卫工作委员会工作制度、治安保卫工作委员会职责等。

（五）社区管理服务水平不断提高

在硬件建设的同时，各社区在软件服务上下了不少功夫，想了不少办法。一方面抓常规工作，另一方面创特色品牌工作也在全面推进之中。居民委员会指导监督能力有所提高，协调能力有所增强，化解矛盾水平有所提升。

（六）社区创建初见成效

各社区争创市级以上绿色社区，民主法制示范社区、文明社区、文明和谐示范社区，取得良好的成果，有的社区获得省级乃至国家级的荣誉。新镇街道的11个社区绝大多数都获得了苏州市绿色社区、昆山市民主法制示范社区、昆山市五星级安全示范社区、昆山市文明示范社区、昆山市“五有五好”社区等荣誉称号，其中，天伦社区、嘉禾社区、毛厍社区、康泾湾社区、桂冠社区、阳光社区、睦和社区和金威社区都获得了江苏省绿色社区的省级荣誉，金威社区还获得全国“综合减灾示范社区”，并通过了国家绿色社区的验收。

社区工作为全镇社会的和谐稳定做出了贡献，为全镇经济社会的又好又快发展创造了条件。虽然社区建设取得了一定的成绩，但是周市镇的社区建设总体还处在起步阶段。正是由于周市镇的社区建设起步较晚，时间较短，因而建设和发展的空间很大，潜力很足，前景广阔。

三、周市镇新镇街道社区管理存在的问题

周市镇社区建设的起步比较晚，在短短几年的社区发展中虽然取得了值得肯定的成绩，但是显现出的问题令人困扰。以下从街道层面和社区层面分析周市镇社区管理中的主要问题。

（一）街道层面存在的问题

新镇街道作为周市镇的派出机构，从权责分配的角度讲，新镇街道是社区的直接管理者，应当给予社区有效的指导和监督，但在实际工作中，新镇街道这个层面的机构设置是不完善的，主要的职能设置有党政办公室、社会稳定办公室、环境治理办公室和社会事业办公室，全体工作人员只有10名。而参考国内其他经济发达地区街道机构的设置情况，可以发现，尽管各个地方街道办事处的内部机构设置有所不同，但是总体上应该包括以下两大块：第一块是党政机构设置，具体包括办公室、组织人事科、宣传科、市政管理科、财务审计科、司法科、社会保障科等；第二块是事业机构设置，具体包括社区服务中心、经济管理服务中心、法律服务所、城市管理监察分队等职能配置。

相比之下，周市镇街道层面的职能力量太过单薄，难以支撑起社区管理的重任，如果不及时地充实街道层面的职能机构，将会使新镇街道形同虚设，社区管理工作难以落实。

（二）“三驾马车”之间的问题

社区居民委员会、业主委员会及物业公司被看作是社区管理的“三驾马车”，在社区管理的实践中，这“三驾马车”需要通力合作，才能并驾齐驱。课题组对周市镇新镇街道社区居民委员会、业主委员会、物业公司做了专题调研，发现在周市镇当前的社区管理中，各个主体都在一定程度上存在突出的问题和发展的困境。

1.居民委员会层面存在的主要问题

（1）居委会角色定位不明确。

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）对居民委员会角色的规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助；居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。可以看出，居委会与相关的政府部门是配合、协调、支持的工作关系。然而，在周市镇社区管理中，政府职能部门及街道对社区居委会的工作干预很多，按照《居委会组织法》，居民委员会主任、副主任和委员由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生，居委会主任应该从属地居民当中选举产生，而周市镇的社区居委会主任全部都是由镇政府任命的，并且这些居委会主任不符合属地化的产生机制。在这种情况下，居委会的角色就演变为政府的基层组织，具有行政化的色彩，居委会的工作内容主要围绕政府部门的要求开展，其自身以“自治组织”为宗旨的服务内容难以体现。

（2）居委会工作人员数量少。

新镇街道共有11个社区，每个社区居委会的工作人员大多为3～5名，而新镇街道社区的人口规模都比较大，除了新镇社区是个老社区，人口较少（4 100人），其余社区基本上都是2000年以后建立的，快速城镇化的发展极大地推动了周市镇社区的建设，新社区的占地面积比较大，人口规模也比较大，基本上都在1万人左右，而且表现出“越是新社区，人口规模越大”的特点，在这样规模的社区里，只有3～5名居委会工作人员，平均每人要管理2 000名左右的居民，这在全国经济发达的地区是很罕见的，按照《居委会组织法》，居委会干部的配备标准一般是5～9名，由此可见，周市镇社区在建设发展的开端，在管理主体的架构上就存在潜在的危机。

另一方面，周市镇居委会干部的文化程度偏低，11个社区的居委会工作人员当中，有四个社区各自配备了一名大学生，还有一个社区（阳光社区）配备了一名硕士研究生作为主任助理（该数据仅限于本课题调研期间，2011年5月，各社区均已配备了大学生），其余社区居委会工作人员的文化程度都不高，基本上集中在大专、高中和初中，这样的干部队伍与新型社区的建设是不相匹配的。周市镇的社区里有很多是从事白领工作的人员，这部分人群对社区管理的要求很高；此外，新社区的居民大多来自五湖四海，他们有着不同的文化背景、不同的风俗习惯，如何服务好这些新昆山人，是对社区工作人员综合素质的挑战。

（3）社区管理经费不足。

社区管理涉及的事务非常庞杂，各项活动的开展都需要人力、物力和财力的投入。周市镇社区建设中因财力投入的不足，导致培训等比较大型的活动难以开展，同时也制约了居委会日常服务型工作的开展，比如，邻里发生纠纷、新生儿出生、居民特别困难等，像这些场合居委会干部是必须到场的，但是在这方面资金投入不足，这在很大程度上影响了社区工作开展的广度和力度。

另一方面，社区工作人员的待遇较低，居委会主任、副主任的工资水平相对较高，但是居委会委员的工资待遇偏低，许多社区工作人员享受到的是协管员的待遇，低待遇挫伤了工作人员的积极性，面对数以千计的管理服务对象，人少工作量大，社区管理的经费投入亟待提升。

（4）社区管理法律法规不完善。

目前，居委会工作的主要法律依据是《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（简称《居委会组织法》），根据课题组调研的情况，周市镇在社区居委会工作层面已经形成了《社区居民自治章程》、《居民代表会议制度》、《居民委员会职责》、《居委会工作制度》、《社区居民议事会制度》、《社区居民听证会制度》等居委会工作制度，这些制度都是围绕《居委会组织法》形成的，基本上和全国层面的居委会制度是一致的，但是部分条款的内容与《居委会组织法》是不一致的，差异比较突出的是：《居委会组织法》第六条规定：“居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在100～700户的范围内设立”，而周市镇《社区居民自治章程》第十五条规定：“社区居委会管辖规模一般在1 000～3 000户，特殊情况可不受居民户数的限制”，这将全国的“标准”扩大了4倍多；此外，《居委会组织法》第七条规定：“居民委员会由主任、副主任和委员共5～9人组成”，而周市镇《社区居民自治章程》第十六条规定：“本社区居委会经过选举由5人组成。其中副主任2人，委员3人”。从《周市镇的社区自治章程》与《居委会组织法》部分条款的对比中可以看出，周市镇社区管理的法律法规是不够完善的，在这样的规章制度指导下，必将给居委会成员的工作造成很大的压力和很多的困扰。

2.业主委员会层面存在的主要问题

（1）业主委员会的规章制度不健全，业主委员会权责不明确。

业主委员会是社区管理中另一个重要的自治组织，随着新社区的迅速发展，业主委员会的队伍也在不断壮大。新镇街道11个社区中有6个社区成立了业主委员会。对于人口规模过万的社区管理，业主委员会的角色定位非常重要，就国内社区管理的成功案例而言，每个社区都建有该社区的《业主委员会章程》，明确规定业主委员会的职责、产生机制和议事规则。在周市镇的社区管理中，尽管每个业委会都形成了自己的《业主公约》，但是业主委员会规范化的操作章程还未系统形成，业主委员会成员的权利和责任不明晰，业主委员会的产生和形成机制不完善，导致部分社区在条件尚不成熟的情况下就成立了业主委员会，业主委员会的工作处于“摸着石头过河”的状态，也由此引发了业主委员会和居民委员会之间的矛盾。

（2）业委会成员的产生条件缺少人性化思考，难以实现真正自治。

周市镇业主委员会成员要通过业主代表大会选举产生，按照苏州市的《物业管理条例》，业主委员会成员必须满足两个条件：一个是产权，一个是户口。周市镇许多社区里有产权的业主都是年纪比较轻、学历比较高的人群，他们的户口都在昆山，他们的老人为了照看孩子也住在小区，老人是有时间也有热情参与社区事务管理的，但是由于他们没有产权或户口，因而就没有资格加入业委会，也不能做楼代表，相反，年轻人虽然符合选举的条件，但是他们工作比较忙，没有时间也没有兴趣涉及小区管理的事务，这就使“业委会”这样一个民间自治组织难以真正实现自我监督、自我管理的行为要求。

（3）业主个体差异大，业委会管理难度大。

周市镇社区内外来人口占多数，不同的地域背景、文化素质、工作性质以及年龄结构等方面的差异，再加上社区人口居多，使得要形成相对统一的规范难度很大。例如，江南明珠苑高层小区封阳台的问题，因为昆山是江南水乡，如果阳台不封确实是有问题的，北阳台如果不封，冬天这个水汽都在北阳台，会导致自来水管冻裂水溢，南阳台不封也当然是有问题的。所以在业主公约中约定：“封阳台要经过业委会同意后才能封”，由此，业委会为封阳台一事召集了业主开座谈会。但情况是，大多数业主同意封阳台，也有少数业主持反对意见，这部分业主大多是从北方迁过来对江南水乡的情况不太了解的人群，他们认为买的房子是不封阳台的，封了阳台就影响美观，这个说法从法律意义上讲是有法律依据的。诸如此类的业主个体差异给业主委员会的工作带来了很多困难。

（4）业主委员会的工作缺乏长效的动力机制。

根据我国的《物业管理条例》，业主委员会是一个非营利性的民间组织，从业主委员会的工作性质和特点看，作为业主委员会的成员，不仅要求有较强的责任心、组织能力和协调能力，还要有一定的物业政策水平、政治智慧、任劳任怨的品德和顽强的韧劲。而这样的复合型人才在市场经济社会中十分稀缺，本应按照市场经济的公平交易原则，给予公平合理的补偿，然而，业主委员会从成立伊始，业主委员会委员不仅要耗费大量时间承担繁重枯燥的策划和组织工作，还面临来自方方面面的压力和风险，在这种状况下，单纯依靠业主的热心公益、乐于付出的思想长期担任业主委员会的委员，尽职完成其所担负的工作就非常不现实。这也说明为什么多数社区的业主委员会委员难以长期担任这一职责的原因，即使有些业主委员会成员表面上长期担任这一职责，但由于缺乏相应的动力机制，也就缺乏相应的工作积极性。

3.物业公司层面存在的主要问题

（1）开发商遗留问题多，前期物业工作不到位。

开发商交房之后遗留了很多问题，主要有两个方面：一个是业主的自有物业部分，一个就是公共物业部分。由于开发商在房屋质量监管工作上的不到位，许多社区的公共物业部分，尤其是屋顶漏水与地下管道堵塞等问题比较突出，尽管开发商签订了前期物业公司，但由于缺乏有效的业主监督和管理环节，往往前期物业的服务难以真正满足社区业主的需求，不仅无法解决开发商的遗留问题，同时又为下任物业公司的管理工作留下了“尾巴”，很容易造成物业管理工作的恶性循环。

（2）物业费收缴率低，影响物业管理水平提高。

作为物业公司，管的是物业，服务的是人。现在各个小区人员复杂，来自五湖四海，人员的素质高低不同，特别是小区的出租户很多，这就增加了物业费收缴的难度，部分业主把整个物业经营过程中，物业自身的服务问题以及房产公司遗留的房屋质量问题等都归咎于物业公司，以此为借口拒缴物业费。周市镇社区的物业费收缴率平均在50%～70%，低水平的物业费收缴率严重制约了物业服务水平的发展，由此导致一些社区物业管理中出现恶性循环，社区管理的质量受到很大影响。

（3）物业管理法律体系不完善，物业产权界定不明晰。

当前的物业管理工作中，可参照的法律法规只有《物权法》和《物业管理条例》，这两项法规和条例对物业的产权界定不够明晰，由此在开发商、物业与业委会三者之间引发了许多纷争。表现比较突出的有：会所等产权问题、车位产权及车位费管理、违章搭建、油烟扰民、无证经营、改变规划等问题。由于没有明确的法律对物业的产权做出明确、完整的规定，很多物业的管理出现了无人监管的现象，造成了管理服务的缺位。

比较典型的产权纠纷是康泾湾社区昆山花园会所产权问题，当时开发商除了给业主委员会千分之三的面积作为办公用房后，多余的产权归谁到现在仍没有明确规定。针对这一问题，江苏省履行的是国家《物权法》，这项法规对会所的产权也没有明确规定，由于这个问题没有解决，造成了不少业主跟开发商和业委会的矛盾相当尖锐，多次信访，这个问题至今也没有一个很好的解决方案，极大地影响了社区正常的工作秩序和生活秩序。