“＋”模式创新

“＋”模式创新_城市化与小城镇社会管理研究

第十六章　社区层面：“1＋3”模式创新

一、“1＋3”社区模式

鉴于目前社区社会组织日益增多，各组织之间面临着关系协调与整合问题，建议周市镇实施“1＋3”模式，“1”是指社区党组织（党总支或党支部），“3”是指居民委员会、业主委员会和物业公司三个组织。社区党组织（党总支或党支部）是一个社区的领导核心，其他三个组织应服从社区党组织的领导。

（一）党支部：社区管理的核心

鉴于目前党组织在社区中的核心领导作用还没有完全发挥，建议在每个社区都成立党总支部（或党支部）。党总支可下设党支部，党支部可下设在职党员联络站、退休党员联络站、流动党员联络站，各联络站站长由党员志愿者担任。通过社区党支部的各项活动，充分发挥党员在社区中的先锋模范带头作用，引导社区居民树立正确的政治方向，引领社区文明风尚，紧紧团结在社区党支部和居民委员会的中心，配合街道、镇、市政府开展各项工作，提高社区居民的素质，培养公益心和共同体意识，营造安定团结的社区氛围。

（二）居委会、业委会和物业的职能定位

1.居委会

居民委员会在实际工作中是半自治、半行政的组织，一方面需要承接街道、镇、市政府下派的各项行政性任务，同时又是群众性的自治组织，起着承上启下的政府与社区居民之间的桥梁作用，在社区管理中的作用及地位非常特殊和重要。居民委员会既要对下负责又要对上负责，其角色是非常敏感的，因此，居民委员会在处理政府、居民、业主、业主委员会、物业公司、开发商之间的关系时，工作上要讲究方式方法，既不能越权，也不能缺位，既要完成政府下派的各项任务，又要满足业主、居民的利益需求，充分尊重业主管理委员会，并做好对业主管理委员会日常运作的指导、监督工作。

2.业委会

业主委员会是以建筑物及其公共设施附属设备为主的业主自治管理组织，其主要任务和职责范围是代表业主与物业公司签订物业服务合同并监督合同的执行。业主委员会对发挥业主自治意识、实现自治管理起着重要的作用，但在一些重大事项上，必须服从社区党组织的领导，认真听取居民委员会的指导意见，并规范自身的内部制度，防止个别业主或业委会委员利用这个组织拉帮结派，制造社区混乱，乃至获取个人私利、违法乱纪。

3.物业公司

物业公司是依据物业服务合同对社区全体业主和居民进行物业服务与管理的企业组织，其特点是赢利性、服务性。物业公司必须按照合同来对业主开展服务，在赢利的同时，要讲究企业的社会责任，接受业主管理委员会、居民委员会的日常监督。

（三）“1＋3”模式的内部关系

社区党支部是社区各类组织和各项工作的领导核心，居委会在社区党支部的领导下，发挥居民自治的主体作用，依法履行自治职能。社区党支部要保证党的路线、方针、政策和上级党组织的指示在居委会得到贯彻落实；要通过合法的工作程序，把党组织的主张和意图变为群众组织的自治行为；要通过党的组织系统，协调好居委会、业委会、物业公司等社区组织的关系；要放手支持和保障居委会依法履行职责；要通过思想宣传发动工作，动员社区组织和居民群众积极参与社区建设工作。

社工是指由政府和社会出资购买其服务，由街道社工站统一进行人事管理并下派到社区协助居委会开展为老年人、青少年、残疾人、困难家庭等服务的专业社工，切实为居委会减轻负担，居委会对专业社会工作人员有选聘权、监督权和评议考核权。

居委会代表本居民区全体居民的共同利益，是居民自治的主体；业委会是以物权为基础产生的对物业实施自我管理的组织，其权限在与物业相关的范围之内，在社区党支部的领导和居委会的指导监督下行使自治职能。居委会按照有关规定，建立业主大会指导工作小组和物业管理协调会议制度，负责牵头做好业主大会和业主委员会的组建、换届改选；加强对业委会的指导和监督，并贯穿于业委会的筹备、产生、换届、变更、注销和日常运作中；做好调解物业管理矛盾和纠纷的工作，关心支持本居民区的物业管理，维护社区居民的合法权益。社区党支部要把居委会、业委会、物业公司的负责人纳入社区党支部班子队伍中，以便于领导社区做好组织、协调、统筹等工作，促进社区和谐（见图16-1）。

图16-1　社区各组织之间相互关系图

二、社区管理的四大抓手

鉴于“农村村落”向“城市社区”的城市化过程，“单位制”向“社区制”的转型，政府行政管理在城市社区中所留下的“真空”地带，急需城市社区管理体制的创新，形成社区管理的抓手，有效实现城市基层社会的治理，实现社区秩序的和谐稳定局面。建议周市镇从以下四个方面入手，形成社区管理的四大抓手，进行社区管理模式与体制的创新。

（一）人员抓手

由于社区工作日益复杂，任务繁多，仅靠居民委员会的三名工作人员是远远不够的。居民委员会要有效实现日常工作，掌控、把握社区整体工作与局面，必须要有帮手，形成网络和触角。因此，建议每个居民委员会产生自己的居民代表，可在一幢楼的每一单元选举楼组长，也就是居民代表，居民代表可以与业主代表重合，也可以不重合。居民代表不一定是业主，只要居住在社区1年以上即可。从某种意义上讲，居民代表比业主代表更具有广泛性和群众代表性，在社区公共事务方面也具有更大的发言权，能够有效协助居民委员会开展各项社区工作，有力监督物业公司、业主管理委员会。

（二）活动抓手

广大居民、业主是分散的，是“原子化”的个人，居民委员会如何凝聚人心？关键是从开展各项社区活动入手。通过开展各种各样、丰富多彩的社区活动，例如，社区体育节文化节、各种类型的比赛活动、纳凉晚会，能够营造和谐活泼的社区氛围，在活动中大家形成社区共同体意识，产生社区归属感，对居民委员会高度认同，并大力支持居民委员会的工作。

（三）组织抓手

要实现社区居民从“单位人”到“社会人”，再到“组织人”的转变，必须组建党组织和各类社会组织。首先是组建社区党组织，在每个社区成立党支部，在党支部下面再组建“在职党员联络站”、“退休党员联络站”、“流动党员联络站”，把居住在社区的党员联络在一起，形成社区有效、有序管理的中坚力量和先锋标兵作用；其次是组建各类志愿者组织，例如，“老年志愿者组织”、“青少年志愿者组织”、“志愿者巡逻队”等，充分发动群众，共同管理社区；再次，组建“社区居民监督小组”，有效监督物业公司和业主管理委员会的日常运作；最后，组建各类群众性文体组织，组织居民群众自娱自乐。在上述各类组织的构建与日常管理中，居民委员会都要起到引领的作用。

（四）制度抓手

社区管理工作的中心，还是靠制度的完善与机制的创新，形成长效治理模式。针对当前周市镇社区存在的业主委员会的“无政府主义”、物业公司运行的不规范行为，只能从根源上、制度上去约束其违规行为。《周市镇实现社区有序管理的实施办法》、《周市镇、街道办对业主管理委员会进行指导与监督的实施细则》，在不违背《物权法》、《苏州市住宅区物业管理条例》的前提下，在实施办法或实施细则中，明确街道办、居民委员会对业主委员会、物业公司进行有效指导和监督的具体办法。比如，在街道办、居民委员会筹建首届业主委员会时，就应该明确业主委员会的财务制度、用章制度、换届制度、监督制度、联席会议制度等等，把指导与监督工作落到实处。

三、居委会建设

居民委员会是社区建设的中坚力量，塑造一支强有力的社区骨干队伍，社区的和谐与发展等于成功了一半。因此，在当前基层社会管理任务日趋繁重、基层社区维稳工作日益复杂的情况下，政府不仅要在硬件设施上更要在软件建设上加大社区建设的投入力度。

（一）居委会属地化

鉴于目前周市镇各社区居民委员会工作人员均是政府指派的，缺少民意基础，而且工作人员特别是居民委员会主任大多都不在本社区居住，导致下班时间居民群众遇到事情不方便联系居委会。因此，建议社区党支部书记可以由镇党委和办事处来任命，但居民委员会成员则要由本社区居民选出，并保证有50%的成员要坐班工作，居委会正副主任必须保证有一人要坐班，这样，不仅有利于居民的民主自治建设，也便于居民和居委会保持紧密联系，便于沟通和工作开展。

（二）选举与培训

规范居委会民主选举制度和程序，除居民会议外，任何组织和个人不得指定、委派或撤换居委会成员。由于居委会的部分委员不坐班，所以，社区必须配备社工或社区干事来协助居委会开展工作。昆山为经济发达地区，是优秀人才汇聚的地方，而周市镇新镇街道的社区多是新开发的商品房小区，且多为中高档社区，社区业主和居民的素质普遍比较高，只有居民委员会工作人员的素质高了，才能有效地与广大业主和居民沟通、对话，并给予管理。建议新进入社区工作的社工或社区干事要严格选拔，聘任责任心强、热爱社区工作、沟通协调能力强的优秀大学生进入社区工作。

（三）资金投入

由于居民委员会要落实政府下派的各项行政性任务，发动组织社区居民，开展各种各样的社区活动，关怀弱势群体，因此，现有的社区工作经费显然是不够的。在周市镇新镇街道，一个社区的居住人口介于6 000～10 000人，有不少社区甚至超过10 000人。建议政府适当增加社区工作活动经费，可以按照人口比例、人口结构等要素来分配资金。

（四）规范与考核

借鉴上海的社区管理经验，明确居民委员会的工作职责，健全各项工作制度。建议周市镇各社区成立精神文明委员会、人民调解委员会、治安防范委员会、计划生育委员会、环境卫生委员会、志愿者服务委员会，建立居委会居务公开制度，定期召开听政会、评议会、协调会，健全各项管理制度。

（五）楼组长和五大员建设

居委会下设若干居民小组，居民小组以便于联系为原则划分，一般以10～50户为小组，由本小组居民推选组长1名、副组长1名，任期同居委会，可以连选连任。居民小组在居委会领导下开展自治活动，是居委会联系群众的桥梁和纽带。

各居民小组建立宣传员、调解员、卫生员、安全员、社保员“五大员”队伍，由社区党员、居民代表、居民中的积极分子和社区志愿者等组成，由各居民小组长决定产生，协助居委会和居民小组长做好自治工作。“五大员”不设任期，可根据实际情况，适时进行人员的调整和补充（见图16-2）。

图16-2　楼组长、五大员示意图

（六）文化团队与服务设施

在调研中，课题组发现社区的体育健身设施利用率较高，但图书室和电脑还没有投入使用。现有的体育设施，如乒乓球台少，不能满足居民需求；健身场地小，设施不足，人多排队情况经常发生。由于对居民的情况不了解，还需对居民的构成、文化程度和需求状况进行一次问卷调查。因此，各个社区的居民文化活动中心需要建立健全各项规章制度，尽快全面投入使用，培育各种文化团队，在丰富广大居民精神生活的同时，以文化教育凝聚人心，提高居民素质，增强居民委员会、街道政府的号召力和向心力，为构建和谐社区打下坚实的群众基础。

四、业委会管理

业主自治管理是社区管理的重要组成部分，对业主委员会应有一个客观的评价、正确的认识。一个好的业主委员会，特别是业主委员会主任，对于塑造整个社区的和谐关系，协助社区主任做好各项工作，减轻居民委员会的重负，有效监督物业公司的规范操作，具有举足轻重的地位和作用。同样，如果业主委员会中一些委员或主任委员动机不良、能力不够、威信不高，会对整个社区的和谐稳定起着很大的破坏作用。因此，街道、居民委员会对业主委员会的态度应该是，既不能放任不管，也不能忽视业主委员会的功能和作用，而是把指导、监督业主委员会的工作落到实处，使其在正确的轨道上发展。业主自治管理不是无政府主义，必须在街道政府、居民委员会的指导和监督下开展自治活动，在法律法规范围内，严格按照相关程序进行自治管理。根据近几年来业主自治管理运行中出现的问题，按照《物权法》、《物业管理条例》的相关精神，结合周市镇的实际情况，特制定以下几点具体的指导、监督实施意见。

在镇、街道、居民委员会的指导和监督下，在条件成熟的社区成立业主委员会；每年评选、表彰先进社区工作者（包括成绩优秀且工作突出的业主委员会主任、业主委员、业主代表、业主、居民、物业公司从业人员、居民委员会工作人员和其他人士等）；街道把促进辖区内业主（代表）大会、业主委员会的正常运行纳入社区居民委员会的工作考核体系。

（一）业委会的成立

首次业主大会会议筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处、乡镇人民政府代表和居民委员会代表组成。筹备组成员人数应为单数，其中，业主代表人数不低于筹备组总人数的一半，筹备组组长由街道办事处、乡镇人民政府代表担任。筹备组中业主代表的产生，由街道办事处、乡镇人民政府或者居民委员会组织业主推荐。

在首届业主委员会主任的选拔过程中，街道、居民委员会一定要把工作做到位、把好关，把德才兼备、政治觉悟高的社区领袖选拔到业主委员会中。

（二）换届

业主委员会任期届满前3个月，应当组织召开业主大会，进行换届选举，并报告物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处。

业主委员会在规定时间内不组织换届选举的，物业所在地的乡镇人民政府、街道办事处应当责令其限期组织换届选举；逾期仍不组织的，可以由物业所在地的居民委员会在乡镇人民政府、街道办事处的指导和监督下，组织换届选举工作。

因客观原因未能选举产生业主委员会，或者业主委员会人数不足总数的二分之一的，新一届业主委员会产生之前，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，代行业主委员会的职责。

业主委员会应当自任期届满之日起10日内，将其保管的档案资料、印章及其他属于业主大会所有的财物移交新一届业主委员会。

（三）业委会的规范与制度

1.委员资格

业主委员会委员应当是本物业服务管理区域内的业主，并符合下列条件：具有完全民事行为能力，且遵纪守法；女委员年龄不宜超过60周岁，男委员年龄不宜超过65周岁，业主委员会的委员不能代理；模范履行业主义务，未欠缴物业管理服务费、专项维修基（资）金等；热心公益事业，责任心强，具有社会公信力；具有必要的工作时间和一定的组织能力；未在本物业服务管理区域的物业服务企业及其下属企业任职。

业主委员会委员有下列情况之一的，由业主委员会三分之一以上委员或者持有20%以上投票权数的业主提议，业主大会或者业主委员会根据业主大会的授权，可以决定是否终止其委员资格：以书面方式提出辞职请求的，不履行委员职责的，利用委员资格谋取私利的，拒不履行业主义务的，侵害他人合法权益的，因其他原因不宜担任业主委员会委员的。

业主委员会委员资格终止的，应当自终止之日起3日内将其保管的档案资料、印章及其他属于全体业主所有的财物移交业主委员会。

业主委员会任期内，委员职位出现空缺时，应当及时补足。业主委员会委员候补办法由业主大会决定或者在业主大会议事规则中规定。业主委员会委员人数不足总数的二分之一时，应当召开业主大会临时会议，重新选举业主委员会委员。

2.会议制度

业主委员会会议每季度至少召开1次。经业主委员会主任提议或者三分之一以上业主委员会委员提议，可以召开临时会议。业主委员会会议应有过半数的委员出席，作出的决定必须经全体委员半数以上同意。业主委员会委员不能委托代理人参加会议。业主委员会应当于会议召开7日前，在物业管理区域内公告业主委员会会议的内容和议程，听取业主的意见和建议。业主委员会会议应当制作书面记录并存档，业主委员会会议作出的决定，应当有参会委员的签字确认，并自作出决定之日起3日内在物业管理区域内公告。

按照业主大会议事规则的规定或者三分之一以上委员提议，应当召开业主委员会会议的，业主委员会主任、副主任无正当理由不召集业主委员会会议的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或街道办事处、乡镇人民政府可以指定业主委员会其他委员召集业主委员会会议。

业主委员会未按业主大会议事规则的规定组织召开业主大会定期会议，或者发生应当召开业主大会临时会议的情况，业主委员会不履行组织召开会议职责的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府可以责令业主委员会限期召开；逾期仍不召开的，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下组织召开。

当业主委员会处于瘫痪状态不能履行其正常职责时，街道办事处、镇人民政府可以临时指派社区居委会暂行替代业主委员会的工作，行使业主委员会的职责；并告示全体业主，撤销该业主委员会，收回印章。

3.印章制度

业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章，印章应刻制该届业主大会、业主委员会的有效日期。

业主委员会应当建立印章管理制度，并指定专人保管印章。使用业主大会印章，应当根据业主大会议事规则的规定或者业主大会会议的决定；使用业主委员会印章，应当根据业主委员会会议的决定。盖章要先写申请，然后经业主委员会主任、副主任签字，每次用章都要有文件记录，复印存档。

违反业主大会会议议事规则或者未经业主大会会议和业主委员会会议的决定，擅自使用业主大会印章、业主委员会印章的，物业所在地的街道办事处、乡镇人民政府应当责令限期改正，并通告全体业主；造成经济损失或者不良影响的，应当依法追究责任人的法律责任。

4.财务制度

业主委员会不能单独设立账户。账务统一由所在地街道办事处或社区托管，所有收入必须划入社区账户，业主委员会凭有效单据到社区报账。街道办事处（镇人民政府）、社区居委会对业主委员账户实施监督管理。业主（代表）大会和业主委员会活动经费收支账目按照业主（代表）大会议事规则的约定，定期按月或按季在物业服务区域内公布，接受业主的监督。

（四）监督机制

召开业主委员会会议，应当告知相关的居民委员会，并听取居民委员会的建议。在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。

在社区成立业主自治监督委员会或监督小组，监督委员会或监督小组成员由街道办事处、居民委员会、业主代表组成，其负责人由街道办事处任命。业主自治监督委员会或监督小组主要负责对业主（代表）大会、业主委员会的运作规范、工作流程、财务管理进行监督指导。

五、物业管理

物业公司在社区物业管理与服务中起着主要的作用，与广大业主和居民的日常生活息息相关，因此，对于物业公司服务规范的指导和监督必不可少。街道、居民委员会应指导业主委员会与物业公司签订规范的合同。物业管理服务应保持适当的稳定，业主管理委员会不可频繁更换物业公司，否则可能造成物业交接等方面的困难，甚至造成物业服务的瘫痪。物业公司的服务可实行包干制或者酬金制（佣金制）。物业管理服务的收费可以实行一定程度的创新，比如，可根据业主的缴费意愿，实行“物业服务套餐制”，业主的缴费多少、物业公司的收费情况，与物业服务的成本、质量和效益挂起钩来，从而减少物业公司与业主、业主委员会围绕物业服务的品质、内容、项目等方面产生的纠纷和矛盾。

借鉴分级审批方法，增强房屋维修基金启用程序的弹性。周市镇社区存在的一个普遍问题就是随着房龄的增加，房屋需要维修，但是维修基金启动程序繁琐，几乎没有一个社区能够动用该笔款项，如何有效地利用维修基金是一个很重要的问题。要解决这个问题，更多的可能需要从政策层面给予支持，上海的社区管理中对于维修基金的使用也可以借鉴。课题组对上海康健街道长虹坊社区做了调研，该社区的业委会主任郭林雪连任5届，深得广大业主的信任，他们在《业主公约》中对房屋维修基金的使用作了如下的调整：对于房屋老旧，确实需要动用维修基金的，使用金额在2万元以下的，由业委会自行审批；使用金额在2万～5万元的，需要1/2以上业主的签字同意；使用金额在5万元以上的，则按照《物业管理条例》规定，需要2/3以上业主的签字同意方可使用。此外还特别规定，如果业主在同一个小区购买两套房子的，以及开发商有若干套未出售房屋的，都只能按1票计。上海该社区的做法在一定程度上增加了房屋维修基金使用的弹性，对于小数额的维修基金，业委会能够及时、有效地支配使用，以保障基础维修工作及时地进行。

六、社区联席会议

物业管理联席会议由街道办事处负责召集，由区、县房地产行政主管部门、公安派出所、居民委员会、业主委员会和物业服务企业等方面的代表参加，共同协调解决物业管理中遇到的问题，以达到社区自治与共治的协调统一。

昆山周市镇正处于经济社会发展转型的关键时期，快速城市化进程中给政府的社区管理带来的机遇与挑战同在。周市镇的各级领导和人民向来都具有不惧艰难、锐意改革的创新精神，相信在不久的将来，周市镇不仅在经济上仍然处于全国的领先行列，而且在社会建设、社区管理、社区的和谐建设中，将会成为全国的典范，继续引领经济社会发展的潮流！