城中村土地资产经营研究

城中村土地资产经营研究_以上海市闵行区七宝镇九星村为例_城市化与小城镇社会管理研究

第二十一章　城中村土地资产经营研究——以上海市闵行区七宝镇九星村为例

第二十一章　城中村土地资产经营研究^[1]——以上海市闵行区七宝镇九星村为例

一、引言

随着我国经济的快速发展和城市化进程的不断加速，各地城市空间不断向外延伸。由于政府在城市扩张过程中优先征用了规模大、成本低、操作简便的农用地，避开了征用或改造一些高成本的农居点、非农用地，导致许多城市出现了仍保留着农村的社会结构、生活习气、管理方式，但又具有某些城市特征的村落。在这个时期，城市面积扩大造成城中村总用地面积、农业用地面积大幅减少，建设用地不断增加。在市场经济杠杆的调节下，城中村总面积、农业用地面积不断缩减的趋势不可避免。这些村落大体可以分为三种类型：处于繁华市区、已经完全没有农用地的村落，处于市区周边、还有少量农用地的村落，处于远郊、还有较多农用地的村落。前两类村落的“村民”已经完全不再从事或基本上不再从事属于第一产业范围的职业，但这些村落在土地利用、经济建设、管理体制、规划布局等方面又与城市格格不入，成为困扰政府的“痼疾”。

城中村作为中国城市化进程中出现的特殊现象，集中反映了我国城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾，反映了我国城市化进程的不彻底性。城中村的改造也已逐渐成为各大城市经济发展和城市扩张中亟需解决的一个重要问题。国家为了维持就业市场的稳定与农产品消费的安全，对农用地与建设用地实行了二元管理体制，这样一来，形成了分割的二元土地市场，导致了农用地对建设用地转换的巨大租金空间，从而也带来了城中村严重的土地问题。因此在改造城中村的过程中，应该充分认识到城中村土地资源的重要性，通过对城中村土地资源的显化、整合、利用，来促进城中村的改造。

二、城中村土地资产研究

（一）城中村的概念和内涵

李培林（2002）认为，城中村是存在于城市与村落之间的混合社区。李俊夫（2004）认为，城中村是指那些位于城市规划区范围内或城乡结合部，被城市建成区用地包围或半包围的、没有或是仅有少量农用地的村落。李诚（2005）认为，城中村不仅是空间概念，更是社会经济概念，它是指在城市建成区范围内所保留着的在社会结构、经济生活、人员身份、管理方式等方面依然承传农业社会特点的农村聚落点。

综合上述观点，可以做以下概括：“城中村”是指在城市总体规划建设区范围内，因城市建设征用土地后没有或仅剩少量农用地，并基本被城市包围的聚居村落。其户籍、土地权属、经济组织形式和管理特征等仍保留原有农村形态。

（二）城中村土地资产经营的价值分析

1.改善城中村经济产业结构，提高居民生活水平，解决养老保障

城中村土地的资产经营可以有效带动城市基础设施的发展，扩大投资需求，尤其是吸引社会资金参与城市建设，在增加内需，扩大对住宅、耐用消费品和服务业的需求，拉动相关产业发展等方面都具有十分重要的意义。城中村土地资产经营可以同时改善城中村的生产生活环境，创造更好的人居环境，改变城中村的经济产业结构，有效提高城中村居民的生活质量和生活水平，提高城中村居民的就业积极性。

解决了失业和养老保障等问题，稳定了村民的生活水平。由于长期分享土地增值利益，村民的现实利益得到保障且能长期延续，稳定了村民的生活水平，抑制了短期行为的出现。对于依赖土地生存的村民而言，虽然失去了土地，但获得了长期稳定的收入，同时也使年龄较大的村民和残疾村民获得了长期稳定的经济收入，村民的失业和养老保障等问题得到有效解决。

2.土地利用方式高级化，地价增值效应显著

改造前的城中村，土地利用方式主要有以下三种：一是传统的农业经济，主要为种植业与畜牧业；二是民居房屋出租；三是低层次的村办企业或城市向农村转移的劳动密集型企业及污染企业。改造后的城中村，土地利用方式趋向多元化、高级化。一方面，通过整体改造，有效整理、有序规划土地，可以集中配置较高层次的产业用地。比如，上海市九星村把土地用于建造市场，招商引进收益较高的第三产业，以获取更高的经济价值。另一方面，可以把原来一些废弃的池塘、水沟改建为城市的景观用地、休闲用地。土地配置由“一、二、三”的产业用途结构向“二、三、一”甚至“三、二、一”转变，产业结构不断升级和优化，土地配置的结构效率大大提升。

可以说，城中村土地原本毫无显性价值，在进行改造后，其隐藏的土地价值才开始显露出来。通过改造对土地的置换开发，可以在相对较短的时间内实现土地增值。一是改造后原农村社区的面貌大为改观，不仅改变了原先的脏、乱、差形象，还同步改造了路网、电网、管网、信息网等基础设施，其中的级差收益相当显著。二是统筹规划改变了土地用途，从整体上改变城中村土地的利用结构，实现土地资源的优化配置，发挥土地利用的结构效益。

（三）城中村土地资产经营的模式

村集体将土地建成物业出租。在自主经营活动中，主要以为城市服务的商业经济为主，而且由于区位优势的不同，村集体土地的自主经营模式也会有所不同。在具有较好的区位条件的村，主要发展村集体交通运输企业或者物流业，而区位条件相对较差的城中村，更多的则是依靠低廉的土地成本、劳动力成本来发展劳动密集型企业。

城中村在空间上属于城市化用地范围，其周边用地均已收取城市地租，但是由于城中村土地在转制之前仍属于集体土地，地租形式仍表现为农业地租。目前，城中村各类性质的用地，没有显化的城市级差地租存在，所以，开展城中村土地资产经营，正是要将城市内部的农业地租上升为城市地租。针对不同区位、不同用地条件、不同发展基础的城中村，将各类级差地租显化，纳入正常的城市竞租过程中来，最终使整个城市的地租分布有序。城中村土地资产经营从根本上来自农业用地从单纯的农业地租上升到城市地租水平而形成的土地收益，其经营过程与一般城市土地相同，主要包括城中村、改造投入、土地升值、资本进入市场、土地收益五个环节。这样一个循环是将城中村土地转化为资本进行增值运作的过程。其流程如图21-1所示。

图21-1　城中村土地转化为资本的流程

三、上海市九星村城中村改造土地利用绩效实证分析

（一）九星村基本情况

九星村位于上海西南部，村域面积1.1平方公里。以前农业一直是九星村的传统产业，广大村民靠农耕为生，祖祖辈辈面朝黄土背朝天。九星村原是粮菜夹种地区，全村共有19个村民小组，1 117户，4 443名村民，外来人口20 000多人，集体土地4 407亩。改革开放以来，在上海城市化进程中，被征用土地3 100亩，现有集体土地1 307亩。至1994年，由于村办企业经营不善，全村负债1 780万元，负债率高达84.8%，劳均年收入不足3 000元，村民连续23个月领不到退休金，两年半报销不了医药费，经济位于七宝镇倒数第二名。村级经济到了“山穷水尽疑无路”的境地。

（二）九星村改造的路径选择

从1994年起，在吴恩福书记的带领下，九星人抓住城市化进程中城市扩延、人口大量导入、交通环境改善等历史性机遇，根据所处的地域优势，凭着仅有的1 307亩土地，因地制宜，着力产业转型、打造市场平台，创出了一个村就是一个市场的产业发展新格局。

九星村属于“成熟型城中村”，没有耕地，地处城市核心区段，地价潜力巨大。九星村的改制实施几年来，在村集体经济组织改革过程中，九星村人创新出“钢丝绳经济发展模式”，将集体、市场管理者和村民三者的利益紧紧捆绑在一起。2005年10月，上海九星物流股份有限公司挂牌成立，揭开了集体资产股份制改革的序幕。他们首先对村集体20%优质资产量化股权到每个村民，包括因征地而转居的原住民、退休村民和未成年人。2006年，其余近80%的村集体资产进行股份制改革，基于这部分股权关系，2008年，村民入股收益每人净收入为10 240元。“人人有股份”的农民带股进城，解除了后顾之忧，从根本上克服了被征地农民通常遭遇的“种田无地、就业无门、低保无份”的困难局面，免于成为城市中新的弱势群体。

通过城中村的综合改造，原村集体的资产得到了全面清理，非经营性、资源性资产得到了彻底清理，经营性资产量化到人，不良资产依法进行了处置，有效地防止了集体资产的流失。通过改制，改原村集体资产村民名义上共同所有，为现在实际上按份共有，维护了广大村民的自身权益，调动了群众关心企业发展、参与企业管理、监督企业经营的积极性。

九星村土地经营的主体主要是由村集体经济组织演变而来的股份有限公司，公司资本通过专门化的经营实现资产的保值增值，如图21-2所示。

图21-2　城中村集体资产的保值增值示意图

（三）九星村土地利用改造取得的成绩

在九星村吴恩福书记带领下，九星村人调整发展方向，利用本村被征地剩余的1 307亩土地，从创办“三场一街”（一个养鸭场、一个停车场、一个农贸市场和虹莘路商业街）到建设九星综合市场，在所有的1 307亩土地上改造和兴建了占地106万平方米、建筑面积60多万平方米的九星综合市场，出现了铺天盖地的门面房、有街无处不经商的繁荣景象。经过15年的卓绝努力，创造了连续15年高位增长的奇迹，成为上海市郊百强村之首。据上海市统计局公布的资料显示，九星村从2003年始就高居上海百强村之首。从1998年创办九星综合市场到2008年的十年间，九星村累计上缴国家税收6.34亿元，2009年上缴税收2.23亿元，集体可支配收入20.05亿元，净利润10.13亿元，净资产近10亿元，劳均收入达4万多元。

至2009年，已连续七年跃居上海300多个亿元村首位，经济总量又有一个明显的跨越。村可支配收入6.23亿元，净利润2.47亿元，上缴税收2.23亿元，净资产达到11.55亿元。九星村迈上了全面快速发展的新阶段。

四、结论

九星村的成功对于城中村土地资源如何利用提供了两条重要经验：一是在大部分土地被征用的情况下坚持不撤村，用所剩的1 307亩土地开发市场，壮大集体经济；二是通过股份制改革，集体资产量化到人，建立新型的村级社区股份合作经济组织，从而形成有别于征地补偿的可持续的强村富民保障机制。

九星村的实践表明，城中村以出租屋经济为支柱的发展方式已经越来越缺乏后劲。以股份制的方式对原有村集体经济组织进行改造，实现组织形式向股份制转变，可以为城中村经济的进一步发展打好基础，有利于实现良性循环。进行土地资产经营是盘活城中村存量土地资产、合理配置城中村土地资源的有效方式。土地资产经营有利于按照市场规律有效配置土地资源，实现土地资源资产化、土地利用集约化；有利于充分、合理地利用十分有限的城市土地资源，满足人民的生产经营需要和城市的经济建设发展；有利于增强政府的调控能力，增加政府财政收入，集聚城市建设资金，加快推进城市化进程和现代化建设的进程。

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【注释】

[1]朱晓丹：载于《甘肃理论学刊》，2010年第5期。