思路及方法

第一节　研究意义、思路及方法

一、研究意义

本书选择从经济思想的角度考察近代上海城市土地管理思想的演变，主要基于以下三个方面的考虑。

第一，中国城市化进程的加速及对城市土地问题的广泛关注。

随着城市化水平的提高，城市化进程的加速，城市化过程中的问题日益凸显。城市化作为工业化进程的结果，其主要标志就是城市数量的增加和城市规模的扩大，而这两者的扩大都意味着城市用地的扩展。城市土地问题的解决是关系到城市化顺利推进、城市发展水平不断提高的重要方面。

我国城市土地有偿使用制度开始不久，在城市土地产权、收益配置、土地市场等管理制度上尚不健全，而在城市土地问题中，城市土地制度是核心因素，影响城市土地制度的因素同样影响劳动力市场和资本市场，从而影响城市化进程。所以，对于城市土地管理制度方面的研究已经受到广泛关注。在此研究中，国内学者在吸收国外研究成果及实践经验的同时，对国内近代城市发展的研究也予以重视，在20世纪80年代后形成国内城市史研究的热潮，先后有一批城市史专著出版，并形成上海、重庆、天津几个研究中心。正是当今城市建设、城市文明发展的实践和城市化、城市近代化的客观历史进程，呼唤着城市理论的探索，如何从历史的深度上把握城市发展过程中对城市土地的利用和管理，并进而考察当今城市的发展和城市化、城市现代化的路线，是本书写作的初衷之一。

第二，我国近代城市化浪潮中城市土地制度所蕴涵的丰富的管理思想及上海的典型意义。

从世界范围看，近代工业文明大大加速了各国城市化进程，中国在历史的扭曲中进入近代，也涌现了一批扭曲的近代都会、市镇。这些城市，有的是被迫开埠，有的是自开商埠，但无论自愿与否，都被卷入了城市化的浪潮中。从城市制度组织、社会控制而言，晚清颁布了《城镇乡自治章程》，对城市的自主权力、自治程度、公共事务、社会团体作了初步规定，开始城市管理的近代化过程；从城市功能与城市结构而言，近代城市不可避免的产业化进程，使之不再只是上层建筑的中心，也成为经济基础的营地，城市经济产业化刺激了流通功能的发展，而资金流通需求导致了近代银行业、证券业等的发展，人员的流通需求刺激了服务业、娱乐业等的发展，信息的流通需求刺激了近代电信、电报等通讯事业的发展。无论是管理制度的变革还是城市功能的转变，城市土地问题都是制度层面和实际发展中不可回避的问题，近代史料在城市的机构设置、政策法规及具体城市开发建设上，都留下了丰富的城市土地管理思想，为本书的写作提供了可能性。

上海自1843年正式开埠，1845年辟设租界，其地位迅速崛起，在20世纪二三十年代被誉为远东第一大都会，属于典型的近代崛起的城市。开埠以前，上海在全国来讲，最多算中等城市，人口20多万，近代一百多年间，人口从20多万猛增到500多万。笔者以上海为研究对象，主要基于以下考虑：首先，上海是中国近代化起步最早、程度最高的城市。近代上海由于对外贸易迅猛发展的带动，城市设施的近代化起步堪称全国第一。中国第一家煤气厂、电力厂都在上海诞生，租界先进的市政设施和市政管理，不断为华界所效仿，带动了整个上海城市管理的近代化。其次，上海有特殊的格局，即华界、公共租界、法租界三家并存，整个近代，中西双方在城市管理思想上的相互影响充分、浓缩地体现了出来。再次，从上海与内地的关系上看，上海近代的发展，是和其他沿海城市，特别是内地城市、乡村密切相关的，上海在与其交往中，往往显示出中心城市的态势，其近代化的思想、技术、文化、市政建设、城市管理已成为一种模式，而对内地产生影响。最后，历届政府、各个阶段在城市建设上都制定了一些法规、章程、规划，而这些政策规章中蕴涵着丰富的城市土地管理思想。鸦片战争后和英国签订的《上海土地章程》及历次修改，上世纪初上海地方士绅开展的颇有声势的地方自治运动，而这次运动的实质就是努力推进租界以外上海市区的市政近代化进程，南京国民政府时期将上海定为特别市，制定了“大上海计划”，颁布《土地法》，并进行了建设上海新区的一些实际努力，抗战胜利后，制定了“大上海都市计划”。这些法规、规划为本书的写作提供了直接素材。综上考虑，正如一位学者所说：“我们研究中国城市，宜抓上海这个典型。上海市最现代化，但上海市集中了几乎全国城市共同存在的问题。全国城市的问题，上海市几乎都有。懂得了上海，就好解决其他城市的问题。”^[1]

第三，在学术研究上，对近代城市化进程中城市土地问题研究的相对薄弱，尤其是从经济思想方面。

从城市史的角度来研究近代城市问题的著作，自20世纪80年代以来，问世颇多。也有一些学者研究近代房地产业的发展，但从经济思想的角度来探索近代城市土地问题的成果较少，更鲜有联系城市化的背景来探索城市土地管理思想的，目前掌握的从经济思想的角度对近代上海进行研究的，只有马伯煌主编的《上海近代经济开发思想史》（1991）、钟祥财的《对上海地区经济思想发展的历史考察》（1997）这两本，但都没有专注于城市土地的视角。因此，对近代城市土地思想的研究还有待于开拓。

基于以上三方面原因的考虑，笔者以《近代上海城市土地管理思想（1843—1949）》为题，以期一方面能对目前城市土地管理的完善提供一定的历史经验与教训；另一方面能在学术上，挖掘出这部分资料，并为进一步的研究提供一定的借鉴。

二、研究思路

（一）关于研究历史时期的说明

上海是典型的近代崛起的城市，其发展的转折点起于1843年的上海开埠。按照1843年中英双方签订的《虎门条约》的具体规定，英商可在上海等五口通商，或长久居住，或不时往来，中国地方官应根据当地情况，定一地方，准英人租房或建房居住，这成为殖民主义者在上海开辟租界的主要依据。1845年11月29日，《上海土地章程》订立，宣布了英租界的辟设。1848年，美侨居留地划设，第二年法租界划定，从此开始上海近百年的租界、华界并存的历史。1943年，英、美、法交回在沪租界，由当时的伪上海特别市政府接管，至此，历时98年的上海租界，从法律意义上结束了，但仍在日本控制之下。至1945年日本投降，整个上海市才真正由国民党上海市政府统一管理。故近代上海城市管理自1845年至1943年实际上是处于一市两制的状态，本书研究的历史时期之所以延伸至1949年，是考虑到国民党政府在接收上海后，曾颁布一系列土地方面的法规，并制定“大上海都市计划”，这些举措中所体现的土地管理的思想是1943年之前思想的延续与发展，为了分析自上海开埠后，城市土地管理思想在中、西方内外动因的影响下，其发展变化如何在其政策中体现，本书研究的历史时期界定为1843年至1949年。

（二）关于研究对象的说明

本书是对近代上海市城市土地管理的研究，从1843年上海开埠到1949年，上海市的行政区划不断变化，但无论范围如何，本书的城市土地均指上海市行政区划内的土地。关于城市土地管理的内容，主要包括有：（1）地籍地政管理，包括土地调查勘测、分等定级、建档立库及确认土地权属、登记造册、核发权证、办理变更登记等；（2）土地使用管理，包括土地的征用、制定土地规划及监督土地的使用用途等；（3）土地收益管理，包括对于城市公用土地的开发收益、城市土地税收等管理；（4）建立和健全城市土地管理法规。

近代上海城市土地管理，最显著的特点就是租界与华界的长期共存，租界的土地管理有着明显的西方特点，体现着西方国家的城市土地管理思想，同时在具体实施中又不可避免地带有中国传统的土地管理思想的痕迹；而华界城市土地管理思想的近代化，租界的冲击是最直接的动因，同时，上海地区的城市化发展又为华界思想的变革提供了推动力，其逐渐变革的直接体现就是政府制度、政策的演变。因此，本书的研究主线是围绕着近代上海各个历史时期中国政府城市土地管理政策思想的演变，通过对不同阶段主要法规、政策、建设计划的分析，抽离出其思想变化的脉络，从这个脉络中分析其思想变化的渊源，并通过对政策实施效果的分析来验证该思想对实践的影响。本书不单纯采用按照历史阶段分期讨论的方法，而是按照其思想转变的动因、脉络、对实践的影响而研究的，所以本书分别在第二章、第三章详细分析租界土地管理思想以及中国学者的探讨，用以为第四章政策思想的分析作前提，便于探讨中国政府政策思想演变的渊源及发生的条件。需要指出的是，由于城市土地管理包含有对产权、土地征用、土地收益管理等内容，因此在政策法规分析中将结合专题研究来进行。本书的第五章一方面对于在前两个因素影响下，近代上海城市土地管理思想的纵向发展脉络进行总结；另一方面通过其和近代其他两个与它有近似之处的城市进行横向比较，以更突出地说明上海的特点。作为历史研究的现实意义，本书在最后一章研究近代上海城市土地管理思想的实践效果，并对其历史经验进行了总结，以期对目前的城市土地管理有所借鉴。

三、研究方法

本书在研究方法上，首先主要采用比较研究的方法。经济思想史研究中的比较分析法既包括不同时期关于同一问题的经济思想之间的比较，也包括不同人物之间的全部经济思想或某一经济思想之间的比较，还包括中外经济思想之间的比较。由于近代上海制度格局的特殊性，即租界的长期存在，使上海这座城市带有深深的西方烙印，中国政府的城市土地管理的思想也不可避免地受到租界管理思想的影响。因此，要分析上海近代城市土地管理思想发展、转变的条件、脉络及其思想渊源，贯彻比较分析的方法，尤其是中西比较的方法，是本书重要的方法之一。

其次，本书的研究侧重于历届政府政策思想的演变，而政府政策、法规等的制定受政治、经济、文化和社会因素的综合作用，因此，历史的制度分析理论所倡导的方法也为本书所采用，该理论强调综合运用多种方法，尤其是运用历史主义的经验归纳方法，同时重视其他社会因素的综合作用，并注重研究“历史的路径依赖”。对于近代上海城市土地管理思想的研究，与当时的社会制度的状况与变革是息息相关的，对这些制度的分析不仅有经济制度的分析，还包括权力分析、利益集团分析、社会政治分析等，将这些因素考虑在内，才能对思想的变迁做出更为合理和准确的解释。

再次，本书的目的在于通过研究近代上海迅速城市化的过程中，对于城市土地这一至关重要的资源禀赋是如何开发并进行管理的，以期为目前同样正在城市化浪潮中的都市建设所遇到的城市土地开发利用、管理方面的问题，提供历史经验、教训上的一些借鉴，所以本书在采用规范分析方法的同时，结合实证研究的分析方法。实证研究是现代经济理论研究中广泛应用的一种方法，它强调对实际发生的经济过程、经济思想进行描述、解释，但不对其前提和结果进行好与坏、公平与不公平的判断。对于本书的研究，在采用规范分析的同时，采用一些统计资料对城市土地管理中的财政问题进行研究，为思想分析提供数据支撑。

最后，历史分析和逻辑分析相结合的方法也是本项研究不可或缺的方法。历史分析的方法，即是在特定的历史条件下，研究思想与社会存在的关系，研究某种思想产生的原因、过程、社会效果，以及在思想发展的历史联系中，研究某种思想的本质和特征；而逻辑分析方法则研究思想本身的内存逻辑，探寻思想发展的特点和规律。此二者相结合是思想史研究中常用的分析方法，运用此方法研究本课题，从历史环境中分析各种思想和政策产生的原因、主要特征和实施效果，同时，依据其内在逻辑，揭示政策思想发展的脉络和规律。

另外，本书在分析租界管理思想的西方渊源时，结合了法学的分析方法，从西方的法律思想的角度进行了分析。经济思想与法律思想是紧密联系，互相影响的。在一定阶段，经济思想是受其业已形成的法律制度背景制约的，因此，租界对于土地问题的处理，尤其是产权方面，不可能脱离欧洲具有悠久历史的法律传统。故而，其表现出来的管理方式，或者说这种管理方式中所体现的经济思想离不开其法律传统的制约。所以在分析其经济思想的渊源时，对其法律思想进行了必要的分析。

而且需要强调的是，由于晚清政府的腐败、落后和帝国主义的侵略，造成租界这一“国中国”的长期存在，这是对中国主权的严重侵害，是中华民族历史上的屈辱。殖民主义者在上海设租界，毫无疑问是从其自身利益出发的，但其经营的效果并不完全由动机决定，他们在租界进行土地开发，颁布一系列市政规则，进行严格的市政管理，使租界市政在很长的时间里，可以与世界许多大城市相媲美。他们一方面对中国进行经济掠夺，另一方面又刺激了中国政府在城市土地管理思想上的转变，在许多方面对租界进行模仿，客观上对于城市土地管理思想的近代化起了推动作用。本书在写作中，尽量只对客观事实进行经济分析，以找出其思想发展的原因及渊源，而不涉及主观判断。

四、研究特点

在研究内容上，从经济思想史的角度对近代上海一百多年的城市土地管理的思想进行了考察，系统梳理了上海这个典型的近代崛起的大都市在百年巨变中，其对城市土地的管理制度是怎样演变的，这个制度演变的路径体现了怎样的管理思想的演变，以这一脉络作为观察视角，寻求当前对城市土地的管理中可借鉴的历史因素。通过研究，指出近代上海城市土地管理思想的转变是近代上海城市化发展的要求，而租界的建立及租界土地管理模式打破了中国传统的土地管理方式，在融合一部分中国传统土地管理思想的基础上（如土地国有思想、产权契证管理思想等），主要移植西方的土地管理思想，在土地开发中贯彻本国的契约精神、土地有偿征用及征收地价税、土地开发利益归公的土地收益管理思想，使租界的土地开发规划有序，市政管理设施完善，房地产市场也日益活跃，直接刺激了与之共存的华界土地管理思想的转变，在西方思想的影响下，中国的一些政府官员和学者对于城市土地管理展开了积极的探索，促进了华界土地管理思想的转变。因而，笔者认为近代上海城市土地管理思想发展经历了从简单模仿到理性成熟，从中西思想相互融合到不断创新的过程。

在研究方法上，综合运用了历史分析和逻辑分析、经济史和经济思想史、经济思想和政策思想相结合的方法，同时辅之以定量分析，并贯穿比较的方法（不仅包含有中外比较，还包括近代不同类型城市的比较），力求找出上海这样一个特殊城市中，其城市土地管理思想演变的根源。本书的分析研究，以经济史为背景，对研究对象的分析着眼于政策思想，结合学者的经济思想全面分析近代上海城市土地管理思想的发展。值得注意的是，本书对比较研究方法的采用，基于本书的研究对象是择取了近代一个具有典型意义的城市——上海，如何突出这个城市土地管理思想发展的本身的特色是本书研究不容忽视的重点，因此本书在研究中，既结合上海华界、租界并存时间最长的特点，从中、西比较中分析上海土地管理思想发展的中西渊源，又通过与其他两个城市青岛、横滨的横向比较，以突出上海的特性。通过采用比较研究的方法，笔者认为，西方城市土地管理思想是近代上海城市土地管理思想发展的重要渊源，同时又不是对西方城市土地管理思想的完全照搬，而是融合了中国传统土地管理思想，二者相互影响，不断冲突和融合的结果。同时，由于近代上海“一市两制”状态的长期存在，决定了上海城市土地管理思想又不同与其他城市，最终形成了近代城市发展的“上海模式”。

在研究资料选用上，查阅近代文献期刊和著作，并充分利用历史档案，确保资料的可靠性和法规的真实性。历史资料是进行分析的基础和依据，本书在研究中，注重以史料为依据，通过对近代文献和历史档案的查阅，在前人研究的基础上，进一步发掘出相关历史资料，如对国民政府关于“大上海都市计划”的整理等，这些历史文献的梳理，为本书在前人研究的基础上有所突破，提供了可能。

另外，本书在研究中，在以经济学研究方法为主的基础上，试图吸取法学的研究方法，以期使对研究对象的分析更为深入。近代上海城市土地管理思想主要是以政策思想的演变为主线的，这些思想是通过一系列政策法规来体现的，而其思想的西方渊源也有很多要追溯到租界当局母国的法律制度、习惯，故本书在研究中在运用相关经济学方法对制度进行分析的同时，结合法学的相关理论，对思想渊源进行分析，尤其是关于土地产权管理、土地征用管理等方面，对其思想的法学渊源进行探讨，是揭示其思想渊源的重要一面。因此，法学和经济学的研究方法相结合，是本书的又一研究特色。

在对思想研究的基础上，进一步对其政策思想的实施效果进行分析，以验证思想在当时的影响，这也是本书的研究特色之一。通过对实施效果的分析，更有力地说明近代上海城市土地管理思想的得与失，进而指出对当代的借鉴意义。