租界土地管理机构设置中所体现的土地管理思想

第一节　租界土地管理机构设置中所体现的土地管理思想

公共租界与法租界办理洋商租地的机构主要是各国领事馆，领事馆负责将各国租地人的租地案件转送道台衙门，批准后再将道契转发给租地人。凡有交涉事务均由领事与道台交涉办理。随着租界建设的展开，两租界先后设立了市政机构，这些市政机构本无土地管辖权，但租界当局以市政建设常涉及土地征收、租界财政收入主要依靠房捐地税为由，也设立了相关的临时或常设机构。这些机构的存在，其本身功能的设置就体现了租界当局土地管理的一些理念，也体现了西方的行政管理思想。

图2－1　上海租界示意图

图表来源：庄林德、张京祥：《中国城市发展与建设史》，东南大学出版社，2002，第176页。

一、租界土地管理机构的设置

租界内行政管理机构的设置仿照西方的立法、行政、司法三权分立制而设，作为“立法”机构，公共租界先后经历了由租地人会议到纳税人会议的演变，法租界也设有选举人会。其行政机构，也有沿革。公共租界由道路码头委员会发展至工部局，而法租界设立较晚，其行政机构为公董局。司法机构则为有名的“会审公廨”，因此，从租界当局的整个管理机构设置上，基本是按照西方的宪政思想设置的，具有地方自治机构的特色。行政机构内部按照职能分工，专门设置了土地管理机构，从一定层面上体现了租界的土地管理思想。

（一）土地产权登记机构——领事馆土地股

租界开辟后，各国驻沪领事馆为方便本国侨民租地，设立了土地事务办公室，即领事馆土地股负责将租地人的租地申请转送道台衙门，经道台衙门批准后再将道契转发给租地人。租地人申请领取道契，在与业主商定地价后，必须前往领事馆土地股填写申请表，说明所租土地所在地点、面积、四至，并附上有关契据。领事馆土地股对这些契据作初步审查和编号，加盖领事馆印记后转送道台，转送时必须附上中文译本，道台在道契上加盖印章或批注后再退回原转送的领事馆土地股，再由之发给承租人。因此，该机构实质是属于产权登记机构。

（二）租界市政机构——公共租界工部局、法租界公董局

1854年，英、法、美三国领事趁上海小刀会起义之际，擅自订立《上海英法美租界租地章程》，并于同月11日以“永远确保租界的安全”为辞，合并三国租界行政，正式宣布成立统一的市政机构——上海工部局，其英文名原为Executive　Committee，后改称Municipal　Council。它的成立根据新订土地章程（1854年《土地章程》）的第十条，该条款规定：“起造、修整道路、码头、沟渠、桥梁，随时扫洗净洁，并点路灯，设派更夫各费，每年初间，三国领事官传集各租主会商，或按地输税，或由码头纳饷，选派三名或多名经收，即用为以上各项支销。……其进出款项，随时登簿，每年一次，与各租主阅准”^[1]，因此，在中国人的眼里，它如同中国历代掌管工程、水利、交通等政令的工部，故称为工部局。它成立后，英界的“道路码头委员会”即行解散，该委员会所负责的道路建设、管理事宜都由工部局继承。1862年，为了不丧失自己的独立性，法国人与工部局分道扬镳，单独成立筹防工局，后改称公董局。无论是工部局还是公董局，都是租界内的行政机构，负责租界内一切行政事务。其职权涉及土地管理的有：（1）关于市政设施之职权：（甲）兴造租界以内各项应办工程及常年修理之事；（乙）租界全境，应行妥当整治清洁，设立路灯，储水洒地，以免尘污，开通沟渠；（丙）设立巡查街道巡捕；（丁）筹备公局所需公用基地房屋，或租或买事宜；（戊）筑新路及扩大路面等。（2）关于财政之职权：“将照章捐项抽收及已存捐款存候照例支用。”“倘有不遵章付捐者，即由局董投该管官署控追，并将欠捐人房地扣留作抵，或抄取货物器具，拍卖抵偿。”（3）关于公用地之职权：（甲）推广开筑马路之路线，得由公局拟定。（乙）新路或推广路之工程费用，路旁执业人负担之数，由公局定之^[2]。

（三）土地价格调控机构——土地估价委员会、地产委员会、清丈处

筹备公局随着租界开发的进展，租界内土地的价格飞涨，引起两租界当局的重视，并成立专门机构对租界地价进行控制管理。1863年，法公董局董事会召开首次租地人大会，决定组织调查地价委员会，1865年，工部局设立地皮估价机构，对界内土地估价，并编列地号，造地价册。1872年，工部局成立地产委员会，负责土地的管理，同时根据地价的变动采取定期对土地重新估价的措施，以便调整地价税的征收。1896年，工部局成立土地估价委员会，对英租界与虹口租界全部土地重新估价，绘制平面图，编列地籍，还于1900年成立土地处（亦称清丈处），当外商向产业主租地时，会同会丈局、领事馆、租地人同到现场勘丈土地，认为丈量无误后绘制一份，送交会丈局（民国19年以后地图由市土地局绘制）。另外，工部局工务处还设有地产测丈股，其职责是：绘制正式地图，办理公共租界内工作，制备图样；商洽、收买、放宽并延长道路的用地与其他市政用地。法租界则于1901年成立土地估价委员会，对新老租界土地重行估价。在这些机构中，土地估价委员会为临时机构，在需要估价时组成，估价经纳税人会通过后即撤销。公共租界的地产委员会由纳税外人会议选举一名，工部局委派一名，再由注册地主选举一名共三人组成，以后发展至五人组成，除工部局一名外，其余四名由纳税外人会、外人注册业主、纳税华人会及上海地产业公会分别推举。地产委员会的职责，一是为工部局征用土地补偿地价发生纠葛时作裁定；二是裁定道路两旁执业人应分担的工程费；三是对工部局所定关于建筑管理的章程、规定、条例表示意见。法租界公董局的委员会由三人组成，负责对法租界公用事业征地估定补偿地价。

从管理层次看，领事馆土地股独立地属领事管辖，工部局和公董局的行政管理都按照两个层次进行管理，即咨议机关和执行机关。咨议机关为工部局（或公董局）董事会及各种委员会，执行机关则为各处、商团及相当于处的一些机构。凡重大事务，通常先由与该事务有关的委员会研究讨论，作出决议，经董事会审议后，交由各工作部门具体实施。委员会既起着咨议决策的作用，又负有承担及监督各工作部门进行工作的责任。其控制模式具体如图2－2。

图2－2　调控机构的管理层次

从以上分析可知，与华界专制集权的官僚政治不同，晚清上海租界采用类似西方资本主义国家立法、行政、司法三权分立的政权组织形式。其中，工部局和公董局具有管理各自地区的实际性的行政权力，其办公机构涉及城市的财政税收、市政建设、公用事业、交通管理、治安秩序、环境卫生、文化教育等多个领域，在对土地的管理上，根据市政建设的需要，设置了专门的地产委员会进行管理，其职责已经触及我们现在也很关注的一些问题，如公地的征用和补偿、地价的估定与征收、基础设施的建设、城市规划等，同时，工部局（公董局）对纳税外人会负责，其支出不能超过纳税外人会通过之预算，决算亦须纳税外人会通过，其他特别事项之设置，亦须得纳税外人会之批准，并受领事团及公使团之监督。这既反映了两机关引进西方先进的市政结构形式，以积极的态度从事租界的市政管理，同时由于这些委员会和行政性办公机构的设置，在租界内一方面使许多新事业都开始被有组织地管理了起来；另一方面由于有了这种管理，推动了这些新事业的继续发展成长，促进了上海城市的近代化。

二、租界机构设置所体现的管理思想

从租界管理机构的设置看，既体现了西方的“三权分立”的管理思想，又具有东方殖民机构的特点（马长林，2003）。

（一）公共租界立法机构租地人会（纳税人会）的设置，反映了英国的议会制度的思想

在公共租界占据主导地位的是英国，而英国号称“议会之母”，它在率先创建资本主义生产方式的同时，又先于其他国家摸索并创建了一套与之相适应的宪政制度，即以议会为实质性部分的议会制，对其他国家产生重大影响，并为不少国家吸收和借鉴。公共租界的议政机构同样体现了英国的议会制度思想。

从对选民财产资格的限定来看，公共租界制度的辩护人费唐法官^[3]曾称：“公共租界之统治，以有资格投票人意志为根据。此项意志，籍投票人之公开会议或工部局而表示。”这里的“有资格投票人”在租地人会议期间，规定租界内凡拥有经估定地价为1 000两或不满1 000两的租地人，均享有一份投票权；土地估价值每增加1 000两，增加一份投票权，同时规定，凡缴纳房屋租金超过500两者，亦可获得一张选票^[4]。1869年修订的《上海洋泾浜北首租界章程》放宽了选举人资格限制，将租地人会议扩大为纳税人会议，规定：凡居住界内的外侨，置有价值至少500两的地产，每年缴纳房地捐满10两或10两以上者，或其租赁的房屋，每年缴纳500两或500两以上房租的，即有投票权。而在英国本土，1654年的“政府文件”规定，各郡拥有价值200镑财产的人享有投票权。1867年英国改革法规定：城镇所有纳税的户主，缴10镑房租且住满一年的房客皆有选举权。这与1869年公共租界租地人会到纳税人会的转变无论从时间还是从内容上看都是不谋而合。

从立法机构的职责规定来看，租地人会制度是1854年《土地章程》确立的。其职责是每年年初，由英、美、法三国领事召集租地人会商缴纳捐税等事，这些捐税用于建造和修整道路、码头、沟渠、桥梁，也用于道路清洁、设置路灯和雇佣更夫等，而收入的捐税须交各租地人过目。还规定每遇有商量土地的事情，领事必须在10天前将事情缘由告知各租地人，以便定期会商；众租地人会商的结果，必须经三国领事批准。租地人会由此担负起规划市政公用设施建设，筹集各项事务的费用，开征捐税，审查工部局账目等职责。而英国宪政史的研究也证实：“对基于普通法，并由立法经常强化下的下述基本原则不容争辩：未经臣民同意不得对其征税，议会是征求和给予这种同意的唯一有效的处所”^[5]。议会的立法、决定国家财政、推举、监督政府工作、为选民办事等职能与租地人会（纳税人会）的职责有共同之处。

从纳税人会议事具体规则、时间、地点的规定来看，1870年，纳税人会议颁布的《纳税人议事规程》对纳税人会召开过程的许多问题，事无巨细，都一一作了规定，形成一套较为规范的议事章法，而英国议会的议事规则也体系宏大，内容专深，对于办公场地、开会时间等也采取了相应措施。关于办公场地，租地人会议和纳税人会议通常都安排在固定场所，并被安排在领事馆、市政厅等重要场所，至于时间，则有明确规定，以年会制为主，辅以必要的特别会议。

从这些方面分析，可以看出，租地人会议（纳税人会议）作为租界的立法机构，其政治权力的设置与财产权紧密联系在一起，将具有选举权的人限定为拥有一定财产者，且在租地人会议期间，仅限于外人，有明显的殖民主义色彩。即使是其职能的设置和履行方式也模仿议会制度而设，伴随着土地使用权的获得，在这块不受封建地权干扰的土地上，按照自己的意图和本国的处理方式，搬来了本国的行政制度，贯彻了西方宪政思想，还带来了议会精神。

（二）租界的“领事独裁体制”所体现的法国国内“专制”主义思想

在行政制度方面，法租界与公共租界的侨民自治制度恰恰相反，实行着所谓的“领事独裁体制”。在1862年上海法租界公董局成立之初，因当时的法国领事爱棠等人主张仿效上海英租界的制度，因而公董局董事会成为行政机构，租地人大会成为立法机构，并兼有监督行政机构的职能，领事则不干预租界的日常行政事务。这种英国式的民主制度，与当时法国国内行政长官拥有颇大威权的制度并不吻合，从而导致了1865年法国驻沪领事与董事会为争夺租界行政权的一系列冲突，法领宣布解散现任董事会，在领事法庭上对他们进行审判。接着，法国外交部的特别委员会制订了《上海法租界公董局组织章程》，规定：上海法租界的一切行政实权归领事，董事会只是咨询机构，决议均需领事批准，并随时可被领事解散，选举人大会仅可选举董事会领事，并无任何职权^[6]。从宪政发展的角度分析，法国是比较特殊的，尽管法国是“市民社会革命”和近代立宪主义型市民宪法的典型，但其行政权较为强大。这不仅因为它属于大陆法系而非英美法体系，更深层次的背景原因则是，法国过于浓重的专制主义传统导致的行政权力的庞大，而使行政长官拥有很大权力。同样，法租界的行政大权由领事掌握，凌驾于选举人大会之上，仍是其国内专制主义思潮的影响，使其与公共租界工部局呈现出不同的特色，这种对领事行政权不同的认识，正是两国国内宪政思想不同的体现。

（三）公共租界租地人（纳税人）大会所体现的殖民主义思想

虽然公共租界议政机构具有英国议会制度的色彩，但同时又具有其殖民主义的特色。它的投票制度在整个世界中独一无二。其主要采用复票制和代理投票制。复票制，即一人可投数票，其一代表个人住宅纳捐的资格投票，其二以所代表的公司纳捐的资格投票。1869年《土地章程》规定，具有选举董事及投票人资格的条件之一，便是居住界内的外侨，以本人名义，或以洋行行员名义，而且每一洋行只准有一份投票权。代理投票制，即本人因故缺席时，得请人代表出席并投票。《土地章程》规定，因离开本埠领事管辖区域，或因病不能到会的纳税人，可同意其委托代表出席大会投票^[7]。很显然，这种投票制度为那些实力雄厚的租地人和纳税人赢得更多权力。这种制度，被称为“全世界民主国家中，只有该处（上海公共租界）才有此种制度存在”^[8]。因此，上海公共租界市政又具有“大班政治”或“寡头政治”的色彩。尤其体现其殖民主义思想的是占租界总人口95%左右、担负租界税收最大部分的华人却长期被剥夺选举权和被选举权，被排斥在议政机构之外。

租界土地管理的运作正是在这样一种政治制度中运作的，就这一点而言，已迥然不同于华界传统的土地管理运作方式，其思想也不可避免地带有西方土地管理思想的特色。

三、租界土地管理机构职能所蕴涵的土地管理思想

（一）重视城市规划的思想

租界内市政机构的设立是从“道路码头委员会”开始的，其职责是负责捐税征收和道路、码头建设。租界开发是从修筑道路、码头等基础设施开始的。道路是城市的动脉，尽管开埠前，上海城内已颇繁盛，但尚未开辟必要的道路以利交通。据县志记载：“明嘉靖三年（1524）城内有街巷凡十，明万历十六年（1588）凡十一，至清嘉庆十九年（1814）增至六十三”^[9]，但这些街巷大多是泥土路，只有部分砖石路，且大多非常狭窄，宽度只有2米左右。城外则是野田旷地，外国人在建立租界时“最早的发现之一，是在指定的界内没有一条象样的路”^[10]，所以1845年的《土地章程》首先把租界路政订入有关条款，并成立专管机构——道路码头委员会。该委员会成立后，规划了南北干道3条，东西干道7条，其中沿黄浦江的纤道被规划成宽7.5米，贯穿南北的黄浦滩路，另一条东西干道劳勃渥克路（今福州路）也有7.5米宽，另外8条干道均规定要修成6.7米宽的大路。在东西干道中有4条直通江边，设立码头，宽度与路相等。很显然，从租界开发始，在规划上就已经认识到基础设施的重要性，并与未来经济的发展联系在一起考虑，从道路、码头的规划看，已经为建设港口、商品装卸做准备了。法租界的公董局成立之前，也是先设立两个简单的管理机构，其中之一就是道路委员会（1857）。工部局接管道路码头委员会后，仍具有筑新路及扩大路面、拟定马路之路线等职能，并在工务处下设有建筑测量部、公园及空地部。建筑测量部负责查核租界内新建筑之计划及改造房屋或增加计划，发给许可证，对建筑物设计进行规划控制，而公园及空地部则负责管理一切工部局花园、空地及种树。法租界设立公董局后，设立的公共工程处接管道路委员会，负责界内基础设施的建设。因此，从管理机构的职能分析，租界当局对于租界的开发是有统筹规划的，其具体规划思想的体现不仅仅在道路、码头、建筑物、绿地的规划上，还体现在后来对租界内道路命名、门牌编订、分区规划等设计上，其具体规划思想我们将在随后的小节中分析，但从其管理机构职能的设计上，我们已可窥见其对于界内规划的重视。

（二）以土地捐税养市政的思想

租界开发之始，《土地章程》明确规定“所有修筑道路通路，设立码头各费，概由初到商人及该近处侨民公派，其尚未摊派者与后来者，均需依数摊派，以补足之……”^[11]，并设道路码头委员会，其职责之一便是负责捐税的征收，从规定可看出，早期的市政建设费用是采用分摊制的。1854年英国领事阿礼国在纳税西人会上称：“设立新法典之明显意旨，系使全体外侨得经由租地人以取得自治及征收捐税以办理市政之权”^[12]。明确表明了以捐税养市政的思想，在此思想指导下，随着工部局的设立，1869年《土地章程》明确规定赋予工部局以征税之权，开征市政捐，包括土地捐和房捐两种，并设立财务处，负责捐税的收支，并进行预决算。

（三）重视公用事业土地征收，并进行补偿的思想

如何对业主土地进行征用，以作修路等公用事业之用，是租界土地管理的重要内容。关于土地征收，租界从事前公告、征收补偿等方面都进行了相应规定，体现出租界对于土地征收的重视，尤其是进行征地补偿的思想，更是对中国传统经济思想的突破。1869年《上海洋泾浜北首租界章程》第六条明文规定：“各执业租主会同阄议将地段划归公局管辖”，“此项照常让出及既作公用之地，除齐集各执业租主有阄人等公同会议核定，允准该地给回原主收回之外，不能由原主自行收回。”该条附加章程规定：“执业租主（英文章程即指纳税人）应有较现有者更大之权，俾取得土地以建筑新路，延长并加宽旧路，扩张公用营造及卫生设备已占之地基”^[13]。明确规定纳税人会应有更大权力以取得公用之地，并决定已让出公用地之收回。地产委员会的职责，其一便是为工部局征用土地补偿地价发生纠葛时作裁定：当（甲）工部局建筑或扩充马路，倘当事人有何陈述或要求，即由地产委员会斟酌决定。（乙）界外当局欲收买租界基地建筑铁路时，由地产委员会估价。“但其所付地价应于地产委员会按照公平市价所定者外，加给百分之二十五”^[14]。从纳税西人会及地产委员会的职责分析可知，租界当局已经认识到因进行公用事业而征地的必要，并从法规的角度赋予了纳税人会征地的特权，还要求对地价进行评估，作好土地的补偿。

（四）城市土地收益归公的思想

由于基础设施建设、经济发展等因素的影响，城市土地的价格在土地开发“溢出”效应下，地价不断上涨，而上涨部分是社会共同劳动创造的结果，故租界当局十分重视对于地价的管理及地价税的征收。1849年，租地人会授权道路码头委员会对界内外侨地产进行估价，为征收地税作准备。工部局成立后，7月17日第一次董事会议规定各租地人应在7月26日前，向工部局报告各自的地产价值以便征收地税。1862年成立的地产估价委员会，专事地产征税工作，同时规定每3年重新对土地估价一次，并对土地按区域划分为不同的等级进行征税，很显然已经考虑到级差地租的影响。另外，地产委员会职责之一便是公断路旁执业人员应分担之工程费，1869年《上海洋泾浜土地章程》规定“执业西人（纳税人）对于公局所定其个人所应支出之部分有不服者，于分担数目公告后三个月内，有权陈述于地产委员。地产委员应斟酌因修筑新路所增长之利益，并将陈诉基地衔入马路之多少，与邻近地基比照观之……”^[15]。由此也可以看出，对于工程费的分摊问题，租界当局也已经将“筑路所增之利益”考虑在内。

从以上分析可知，租界当局所采用的管理体制是完全不同于中国传统社会的官僚体制的，其管理机构的设置是按照地方自治机构而设的，管理模式在移植了其本土的模式的同时，又带有殖民机构的特色，西方的宪政思想在管理机构的设立及各自职权范围的限定上体现无遗。尤其是以英国为主的英美公共租界和法租界管理模式的区别更深深体现其母国宪政差别，英国为“法的统治”——社会优位型法制模式，即国家和社会事务及人们的活动都必须接受且只接受理性、正义之法的统治，即使最高统治者也不例外，其主旨在于保障市民社会权利、个人自由和限制国家权力，它包含着这样一种观念，即“除了代议制立法机构的权力之外，所有政府权力都应当由适当明确的法律来分配和限定”^[16]。这样，议会就获得至上的主权地位，并通过“法律的统治”把国家公共权力框定在法律规则之下，使国家权力服从服务于市民社会的权利、利益的主张和要求，从而形成“自由民主”的社会优位型法治模式。从公共租界的机构职权看，纳税人会议作为立法机构，对行政机构工部局行使监督权，并对公共事务进行决议，工部局董事会要对纳税人会议负责，其财政预决算要经过纳税人会议的审核，充分体现其“议会”思想，这种思想贯彻在其对公共租界公共事务的管理上，对于土地相关事务的管理也不例外，我们从后面对租界具体土地管理思想的分析中可看出其在土地产权管理、使用规划等方面，都处处体现其自由民主的议会光芒和契约精神。而法国由于其过于浓重的专制主义传统，导致了国家行政权力的强化，行政长官具有很强的权威性，导致法租界的领事独裁性，成为中国所有租界中的“独裁”租界，在对土地管理上也有其思想的痕迹。在这样一种行政体制中，两租界都设置相应的委员会、处等来处理土地问题，其对土地管理所涉及的方面已非中国传统侧重于田籍、征收赋税的管理，其对于土地产权管理、土地使用管理、土地交易管理等方面的思想已经从其机构的职能设置上初见端倪。