租界土地使用管理思想

第三节　租界土地使用管理思想

在“永租制”这种租界土地根本制度中，租界当局获得了土地的永久使用权，同时也获取了租界的开发建设权，在其开发过程中，《土地章程》的制定、具体建筑规章的实施，道路的布局等，不仅体现了中国传统土地利用所缺乏的有偿征地的思想，还体现了实施土地规划的思想。

一、土地有偿征用的思想

（一）《土地章程》中有关规定所体现的土地有偿征用的思想

1.因公用地，租界当局有强制征地之权的思想

1845年《土地章程》第二款规定：“商人租定基地内，前议留出浦大路四条，自东至西，公同行走。……此外，如有应行另开新路之处，亦须会同妥议”^[33]。此款规定由于当时租界始立，尚未成立正式的租界行政机构，界内事务均由租地商人会同办理，还未赋予行政机构强制管理的权利，但已经对公用事业的用地作了考虑，因公需要时，协同处理。1854年修订的《土地章程》对于公地的征用，已经明确规定，因公用地，土地业主无权收回，其第五款规定：“凡道路、马［码〗头前已充作公用者，今仍作公用。嗣后凡租地基，须仿照一律留出公地，其钱粮归伊完纳，惟不准收回，亦不得恃为该地之主。至道路复行开展，由众公举之人，每年初间察看形势，随时酌定设造”^[34]。从此条款可以看出，对于公地的取得实质已赋予租界当局强制征收的权利。在后来的修订章程中，关于因公征地之权规定日益详细，并对具体“公用事业”的范围也有了初步涉及。1869年修订的《土地章程》中第六款规定：“凡在租界以内，已经执业租主各西人让出作公用之地（如道路涨滩之类），嗣后仍照前遵行，专作公用，不得另作别用。即将来买卖新地内，如有涨滩，亦必凭照此章，让作公用，以资执业。因须欲酬推广开筑租界通行往来之路，由公局欲西历每年新正查勘地图，将应作新开马路处所，公同会议拟定。凡遇此后转租之事，基地内如有续涨滩地，及应开作道路之地，必由承租者照章让作公用，以便执业。此项照章让出及已作公用之地，除齐集各执业租主有关人等公同会议核定，允准将该地给还原主收回之外，不能由原主自行任意收回，至此项已经让出作为公用之地尚有应完年租，虽仍有原主照缴，但不能籍此希图管业……”^[35]这项条款对于涨滩、道路这类公用之地，明确规定租地之人须让作公用，而且对已定为公用之地，原业主不得自行收回。该项条款后的三款新增章程，更分别对公局征用土地作为公路、铁路及新路之建筑的具体细则作了详细规定，其中新增条款之二规定：“凡铁路公司，有钦命筹办者，有信札饬办者，如欲在租界内购地筑路，须绘画图样送交公局阅看。……公司可将应需之地向该租主购用，照公局购地公用规例办理……”^[36]，这个条款更明确规定欲购地修筑铁路，参照公局购地公用规例办理。笔者不惜引用大段条款规定，正是想说明租界当局在开发建设中，已经将公用土地的征用这一必然遇到的情况，作了愈来愈充分的考虑，并将其在租界根本大法《土地章程》中予以明文规定，将征用公地之权赋予当局，当然也可看出，涉及公地范围较多的是道路的开辟，后来更扩展到铁路及新路上之建筑，因公用事业用地，当局有强制征收之权的规定，为租界的建设起了排除障碍的作用，当然，赋予租界当局强制征收之权的同时，还对征地补偿问题作了具体规定。

2.征地补偿的思想

关于因公用事业征地的补偿问题，在1869年的《土地章程》中予以了明确规定。在新增章程之一中规定选定地产董事核定地价，该规定为：“……由公局函请后开选立之勘估地值地产董事，公同核断，估给地值及屋价……”另一条款规定铁路公司征用土地应按公局购地公用规例办理，按当时地价市值购买，并额外给予津贴。“……倘公局允行，公司可将应需之地向该租主购用，照公局购地公用规例办理，给价时值地价，并按地价另加津贴，每百两极少二十五两，以偿勉强让购基地所受亏损，至用剩之地，该租主如尚受亏，应由地产董事酌给价款。”^[37]此条款更是不仅考虑到土地价格，更对因征地而给租主造成的损失也明确规定要给以补贴。即使是对因公用事业，如修筑沟渠、水渠、立水闸、通安全设施机器等工程，穿越私人基地，也须给予补偿。《上海洋泾浜北首西国租界田地章程后附规例》中第二条规定：“……凡因完全上载各工程，勘有必得穿通人家已经圈进之地，或另项之地，皆属可行，但须由公局酌定一合宜日期将此事预先知照地主。……”^[38]1893年《新定虹口租界章程》第二条也规定：“倘工部局欲筑公路穿过华人产业，则须于动工之前，预先商议购地，及搬迁房屋或坟墓之在路线上者”^[39]。从这些规定可以看出，租界当局始终贯彻着因为公用事业而必须触及私人产权的一定给予补偿的思想，这从一个侧面也说明了租界对于私人产权的尊重。而在华界，因为传统的“普天之下，莫非王土”之思想的影响，因公用地向不给价，很显然，与华界相比，租界当局因公征地，或因公用事业需从私人基地上通过，由于其尊重产权之西方思想的影响，不仅一律按市价予以补偿，对于因征地而给业主带来的其他损失也给予一定津贴。在具体因公征地的条例规定中，有一个值得注意的现象，即对于拟征之地，租界当局明文规定要事先予以公布，并给予业主一定期限，以允许其在此期限内进行辩论，便于公局进行调处，这种规定也是租界当局对业主产权予以充分尊重的思想体现。

3.征地预先宣示之思想

1869年上海《土地章程》第六款规定：“……各执业租主会同决议将地段划归公局管辖之后，公局即将拟在该地方作公用公路等处，出示通知，倘有早在该地方置有产业之有约各国商民等，因公局示内所云公用公路之处，有所辩论，限十四天内，投该管领事官，具呈禀明，或自己专函通知公局，以便设法调处……”，同时，在其新增条款中规定：“公局拟作公用之地，应绘第六款所指图样宣示，西国租主于图样未宣示以前，已经管业，或虽已承租而尚未管业者，限三个月内，准将详细情形及不愿遵让之处，函报公局，或诣局面陈，或托人代诉，听候公局核断。倘逾限已四个月，及图样宣示一年内，并已将该租主所陈核定而仍行抗争，即由公局函请后开选立之勘估地值地产董事，公同核断，估给地值及屋价……”^[40]这两项规定都赋予业主一定期限予以申辩。在该章程新增关于新路之建筑条款，更进一步规定为公共利益着想，新路之建筑需于报纸上公开刊登，将新路平面解剖图、铺置材料，甚至预算费用等都予以刊登公示，地皮当中或毗连或接近之西国租主有权在公告后三个月内向公局用书面或亲到或委托代表到局抗议，提出证据，证明新路不应建筑之理由（《上海地产大全》，第14页）。这项规定不仅涉及土地业主的权利，更是考虑到其外部性问题，对于新路邻近之租主，均有权进行辩论。这些宣示公告，一方面体现其征地为公共利益的需要；另一方面更是突出体现其对私人产权的保护，即使是因公众利益的需要，对于业主之权利仍给予充分尊重。

（二）租界土地征用思想的分析

土地征用是政府为了公共目的而强制取得私有土地并给予补偿的一种行为，是政府的强制购买。土地征用具有三个要件：政府特有的权力；只用于公共目的；行使这个权力时必须给予合理补偿。租界在其根本大法《土地章程》中对于土地征用的程序、目的、补偿都有所涉及，明确规定了租界当局有强制征收公地（筑路、沟渠、铁路等）的权力，对于公地的征用，要经公局（工部局，租界行政部门）决议，并进行公示，实行有价征收，价格按当时市价确定，并额外给予津贴。从上述规定来看，在赋予当局强制征收之权时，注重维护土地租主（土地使用权拥有者）的权利，这种明文规定所蕴涵的土地征用思想，华界从未出现过，在官府向来是予以强制无偿征收，故其思想来源与其西方本土的法律制度、思想是密不可分的。

从土地征用的具体含义分析，涉及不同法律部门的诸多法律问题，首先，政府行使征用权的目的是取得某项财产的所有权，并且需要支付赔偿或价款，具有民事购买的性质。其次，由于财产权的转移不以财产所有者的意愿为转移，财产估价也不取决于所有者的要价，最终依托于政府行政权的强制行使，因而属于行政行为。最后，征用过程中个人与政府、财产权利与行政权力的关系必须保持平衡，以防止政府滥用权力侵犯公民个人利益或公民过度行使权利损害公共利益，因而需要宪法的调整。英、法等国是近代思想启蒙的发源地，按照近代启蒙思想家们的观点，财产与生命、自由紧密联系在一起，无偿剥夺财产通常被视为与剥夺生命、自由无异。因为财产权既是个人谋生并改善生存条件的手段，也是他免于压迫和奴役的基本保障，政府无偿剥夺公民财产是严重违宪的行为。因此，宪法对财产的征用补偿往往都有专门的规定，以示对财产权的尊重。英国的《大宪章》是明确保障财产权不受非法剥夺的最早的宪法性文件，规定凡依法规授权征用财产，都要提供补偿。法国根据《人权宣言》建立的财产征用制度比较完备，其《人权宣言》严格禁止无偿剥夺财产，第17条明确规定：“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺”^[41]。除了对征用财产一定要予以补偿的规定外，关于补偿标准，英国1975年的《共有土地法案》才将土地征用补偿标准从以开放市场的价格为依据改为以现有利用价值为标准，不考虑土地的开发价值，此前，对于土地的补偿标准向以市场价格为依据，从前面租界1869年《土地章程》条款“……倘公局允行，公司可将应需之地向该租主购用，照公局购地公用规例办理，给价时值地价，并按地价另加津贴，每百两极少二十五两，以偿勉强让购基地所受亏损……”，^[42]规定分析可知，当时租界给予的土地补偿也是以“时值地价”为依据的。关于征地程序问题，在英美法系，征用都是根据议会法案进行的。自18世纪以来，英国的土地强制征用一直是由议会通过私法案决定的，这种法案对征用哪块土地、征地的目的都要作出明确的规定。法律不仅要规定赔偿估算规则，而且要指定确保能够遵循这些规则进行公平的赔偿估算的机构。议会不仅为征地制定普遍规范，而且对征用土地还直接享有批准权，《大宪章》第39条规定：“任何自由人，如未经其同级贵族之依法裁判，或经国会判决，皆不得被逮捕，监禁，没收财产，剥夺法律保护权，流放，或加以任何其他损害。”宪章第52条规定了保护财产权的正当程序：“任何人凡未经其同级贵族之合法裁判而被余等夺取其土地、城堡、自由或合法权利者，余等应立即归还之……”^[43]从英国的规定可以看出，在近代其土地征用之权是由行政机构议会掌握的，由议会决定并且还要指定专门机构确保公平赔估。而租界在土地征用程序上，规定由公局（即租界行政当局）拟订征用土地，选举勘估地产董事，并且成立地产委员会负责处理征地补偿地价纠纷，还在《土地章程》（1869）中对于地产董事的选举进行了详细的规定，由公局选派一名、纳税人会议选一名、出捐人公举一名共三名，并且规定地产董事不得为在公局支领薪水之人，以确保其公正（陈炎林：《上海地产大全》），可见其思想相通之处。从具体实践上看，法国的土地征购履行手续包括有：（1）事先提出事业计划，进行宣传；（2）认定该计划的公益性；（3）确定征用的不动产权利者；（4）决定征用；（5）征购命令；（6）决定征用的补偿；（7）征用（赵尚朴，1996）。相对比分析，租界当局也重视土地征购的宣示，明确规定了将具体的修筑图样、材料等予以公开登刊，并给予业主一定申辩期限，保障土地产权拥有者的权益。

总之，租界关于征用公地的一系列规定，已涉及目前大多数国家在法律中已作了明确规定的征用目的、征用补偿、征用程序等方面，但对于“公用事业”的界定，在章程中也没有予以明确界定，涉及较多的是筑路、卫生、公园等。关于当局征地权的限制，明确规定是由“公局”拟订的征地范围，即使是一些运营公司，如铁路公司，对其购地也须报明公局批准，遵守公局规定的条例。而且，租界当局母国的法律制度、规定与传统，也给其土地产权方面的思想提供了法律层面的渊源。

二、土地规划思想

近代上海城市建设始于租界的建设，在租界建立后，为了生活、商业等诸方面的便利，租界开始大规模的建设，在建设中，不难看出其土地规划思想，其中最主要的包括对界内道路的规划及对商业区、娱乐区等功能分区的规划。

（一）棋盘式道路规划思想

租界内道路的规划思想体现在其棋盘式整体布局及道路附属设施的统一建筑、管理上，上海晚期流行的竹枝词“棋盘两道东西界，石路一条前后程”^[44]，形象地描绘了租界内的道路状况。对于道路的规划是其对土地规划利用思想的重要体现。

1.构筑主干道系统的思想

上海城市建设的近代化开始于路政的近代化。开埠前，上海城厢内外有街弄百余条，并在东、南门沿浦一带形成闹市，但这些街弄大多“阔只六尺左右”^[45]，且缺乏照明设施。在划定的居留地内，“野田旷地之余，累累者皆冢墓也”^[46]。一旦下雨，“霖雨弥旬，泥潦载道，虽有鬼兵百万亦不能去之”^[47]，恶劣的居住环境使租界外人将路政建设作为首要任务。1845年英领巴富尔与上海道台宫慕久议定的《上海土地章程》中订立了与路政相关的有关条款，规定允许西人修筑道路、码头、桥梁等。在这些条款中，不仅明确给予租地外人建设权，还规定了道路的宽度、开辟新路程序。其中第一款规定：“杨（洋）泾浜以北原有沿浦大路，系粮船纤道，后因坍没未及修理，现既出租，应行由各租户将该路修补，以便往来。其路总以粤海官尺二丈五尺宽为准……”第二款规定：“商人租定基地内，前议留出浦大路四条，自东至西，公同行走。一在新关之北，一在打绳旧路，一在四分地之南，一在建馆池之南。又，原先宁波栈房西至留南北路一条，除打绳路旧有官尺二丈五尺外，其余总以量地官尺二丈宽为准，不惟往来开阔，并可预防火灾……其新关之南、桂花浜及怡生码头之北，嗣租定后，仍须酌留宽路两条。此外，如有应行另开新路之处，亦须会同妥议……”第三款又规定：“……议于浦江以西、小河之上，北自军工厂旁冰厂之南官路起，南至杨（洋）泾浜河边厉坛西首止，另开二丈宽直路一条……”^[48]可见，在第一次《土地章程》中就详细规定了对于道路的修筑，并在第十一款中规定可修补桥梁、修除街道、种树护路等。从这些规定可以看出，关于道路的规划不仅设计了道路干线，统一了道路宽度，并将道路养护问题也作了规定。1854年成立工部局后，颁布了一项由英领阿礼国富署的筑路计划，按这项计划，19世纪60年代前已建成今南京路以南的4条东西向干道：九江路、汉口路、福州路、广东路，及南北向干道山东路。1863年美租界与英租界合并，道路建设统一纳入工部局规划，到1865年，由26条道路组成的英界干道网已具雏形，其中，南北向干道13条，东西向干道13条，初步形成租界内方正、有序的棋盘式街区。同时1860—1865年法租界的马路多集中在法租界外滩一带。19世纪60年代中期以后，在扩展道路网络的同时，工部局开始拓展干道，规定：“今后凡工部局修筑的干道，除另有安排外，其宽度不得少于四十英尺”^[49]。对于道路扩展的宽度予以了规定。

2.创设人行道、建设道路附属设施的思想

人车分道是近代城市化的结果，随着人口的集中、交通工具的发展，工部局在新路修筑中开始在主要干道铺设人行道。1861年，工部局在花园弄、九江路、广东路等主要干道铺设人行道。并于1863年规定：凡净宽22英尺的街道，其人行道的宽度也按比例增加；规划花园弄、“马路”（即河南路与浙江路之间的南京路）的人行道应按规定放宽到4英尺，外滩的人行道8英尺，并靠洋行建筑一边铺设，其外侧为30英尺宽的车道，车道与江岸间留出平均30英尺宽的江滨大道^[50]。从其对人行道建设的详细规定中，可以看出，随着人口的增长和租界内经济活动的展开，租界当局在规划中已经注意到人、车道分离，并具体规定人行道的建设位置、宽度，对路政的建设已经极大地突破华界传统的理念，体现其从经济发展的角度考虑具体规划的思想的一面。除了增设人行道外，工部局还在界内建设系统的道路排水工程。据工部局年报载，其马路“两旁砌以石砧，较马路稍高，砧下砌石条，微侧，引水入沟。”“石砧下通沟处砌方式水仓一所，较沟深三四尺，使水冲入仓内，淤泥沉底，清水入沟。经雨数次，揭起仓面石板，以长勺捞出污泥，则阴沟永无壅塞之虞”^[51]。而且，1869年《土地章程》后专门附有《上海洋泾浜北首西国租界田地章程后附规例》专门就沟渠的管理、建造、推广作了详细的规定，对于沟渠的建造方法予以了规定，沟渠的技术处理问题姑且不作探讨，但其在筑路中的具体实施及作专门的规定，反映出租界当局在道路规划中对于统筹安排道路附属设施、注重道路的整体建设的思想。

3.统一规划路名、竖立路牌的思想

随着租界内道路建设的展开，同时为了使因躲避太平军而成千上万涌入租界的华人便于识别道路，1863年英租界工部局制定统一命名的原则：凡南北向干道，用中国省份的名称命名；凡东西向干道，用中国城市的名称命名，并把写有中英两种文字的路牌竖立于路角。1866年工部局又对租界内华人居住区主要弄堂以习惯沿用的中文名称来命名。除了对道路按一定规则统一命名外，工部局还对所有建筑房屋施行统一编号，悬挂门牌。这样，在对道路统一规划上，注重相关设施的建设，为居民提供便捷的通道和路名、门牌的标识，体现其现代管理思想。当然，在后来的道路命名中。这种命名方式不再被使用，而代之以外人的名字，其中多是各国驻华公使、驻沪领事、租界工部局和公董局的总董或董事，以及来华传教士、商人等，给上海这座城市加上了殖民化的标记。

（二）城市规划分区思想的初步体现

租界在进行棋盘式道路建设的同时，注意娱乐区、生活区、商业区的布局规划。在1845年《土地章程》中，就已有不得在租界内随意设摊的规定，该章程第十六款规定：“杨（洋）泾浜以北界内，准各租户公建市房一处，以便华民挑运日用物品在此市卖。其坐落处所及办理各法，必须由地方官会同管事官定议，商人不得私自建造……”^[52]除了在处所上予以限制外，英租界还采用颁发营业执照进行控制的办法，规定在租界内开设零用饮食等铺房，应由管事官先给执照，才准开设，这样从处所、执照进行控制，以利于租界内的区域规划。在法租界内，1873年12月，公董局董事会决定：由公共工程处向董事会提供租界现有道路一览表，对每条道路定出应有宽度和准线图样。1897年6月，公董局发布市政施工条例，规定市政施工须呈交设计图。在路名管理上，1869年公董局董事会决定在整个法租界范围内编排门牌号码，并设立路名牌^[53]。从管理规定看，无论是公共租界还是法租界在进行土地利用规划时，首要的就是进行道路规划，都注重道路的宽度及附属市政工程的建设，并都进行统一的路名制定及编制门牌号，从这个角度而言，两租界的土地规划思想是相似的。随着道路的规划建设，租界的市场不是零乱的商街、货摊，更不是传统城镇常见的临时集市，而是以马路为通道的庞大市场，逐步形成沿主要交通干线设立的马路商业区。与华界传统规划不同的是租界休闲娱乐区的设立，租界当局专将外滩堤岸辟为休闲公共场所。工部局一位董事认为“英租界的外滩是上海的眼睛和心脏，它有相当长一段江沿可以开放作娱乐和卫生之用”^[54]，对于公园的公众娱乐区设立的重视还体现在《土地章程》之中，1869年《上海洋泾浜北首租界章程》第六款规定：“……租界内执业租主会议商定准其购买租界以外接连之地，相隔之地，或照两下言明情愿收授之地，以便编成街路及建造公花园为大众游玩怡性谪情之场所。……”^[55]用规章的形式将道路、娱乐场所建设加以规定，表明其对娱乐场所建设的重视。另外，租界还分别在外滩英领事馆背后的北圆明园路和南圆明园路之间，广东路和江西路交叉口，福州路和河南路交叉口，福州路和湖北路交叉口，老跑马场辟了5处场地作为驯马之用^[56]，从外滩公园与驯马场的选址可看出，租界考虑居民的多元需求的安排。此外，在对建筑物的管理上，公共租界专门制定《公共租界工部局中式新房建造章程》加以规划管理，其中包括建造新房前，应向工部局递交一份房屋底屋平面图和剖面图，图纸要清晰地表明拟建的房屋距离最近的大街或小路的相对位置，并对地基、层数作了明确规定，该项规章制度不仅在安全设施方面进行了详细、具体的规定，而且始终体现着房屋的建筑不能妨碍道路的思想。例如，该规章第十六条规定：“封檐板和阳台应配备有适当的檐沟和落水管，而且伸出公共街面不得超过3英尺；对檐板和阳台至少离地面分别有14英尺和11英尺；屋檐伸出前排柱子中心线的长度不得超过22英寸……”^[57]从其对建筑的详细规定上，也可看出租界对于界内区域建筑统一规划的思想。

（三）租界土地规划思想分析

城市规划是通过对城市物质空间的塑造，来创造一种文明的人类生活环境，这一环境的创造是通过对土地这一资源的配置来达到目的的。城市规划的实施，换言之，城市建造的过程，大到一个新城的开发，小到一幢建筑的营建，无不是土地利用的具体体现。传统中国城市规划理念受礼制的影响很大，《周礼》考工记（公元前2700）就记述了：“匠人营国，方九里，旁三门，国中九经九纬，经涂九轨，左祖右社，面朝后市”^[58]，对于城市的布局作了规定，城市布局生活区与市场严格分开的思想直到近代上海县城还能看到痕迹，在近代上海入夜，县城街道就被关上栅栏，闾、坊之间的居民不得往来。而租界在开发建设过程中所体现的思想则体现了近代城市规划理念。城市规划的实施是土地利用的具体体现，按照近代经济学家霍伊特的扇形理论分析，城市土地的利用趋向于主要交通线路和沿自然障碍物最少的方向由市中心向市郊呈扇形发展，轻工业和批发商业由于对交通线路的强烈依赖，沿交通线路进行扩展，低收入住宅区环绕商业用地分布，中高收入住宅区则沿着城市交通主干道或河畔、湖滨、公园高地向外发展。该理论是20世纪30年代末霍伊特通过对美国645个城市的分析得出来的，然而运用该理论对租界的土地利用进行分析，不难看出，商业区的形成沿马路排列，而其政务区（领事馆等）与高级住宅区则与休闲区（如驯马场等）比邻，其布局已经具有近代城市的发展特色。从租界基本制度的规定分析，土地规划已经体现现代城市规划制度的一些思想：（1）在土地的用途分配上，已经注意到道路、公园、建筑物及其他公共设施的分布。尤其是在道路的规划布局上，不仅对于道路的宽度、人行道的预留作了具体的规定，还对道路附属设施如排水沟渠等作了具体规定，从其关于道路宽度的设计上体现出其规划着眼于经济的发展要求。（2）土地规划的范围上，不仅涉及地下（沟渠）物的建设，还涉及地上建筑物的具体规划，对于建筑物的高度、下水管道的铺设、距离街道的距离、通道、房顶、阳台等突出物距街面的高度等作了详细规定，并要求绘制房屋底面平面图和剖面图送交工部局审核，尤其是在《中式新房建筑章程》中体现的私人建筑不得妨碍公共需要的思想，以及1869年《土地章程》对于私人建筑修筑、挖通沟渠的规定都体现其维护公共利益的思想。虽然租界土地规划思想和贯彻“礼制”的中国传统规划思想相比，已经凸显近代规划特点，但与现代规划理论相比仍只是一些萌芽。就英国本土当时的城市规划状况而言，从维克托利亚王朝到19世纪末叶，城市土地使用完全自由放任，城市建设是只求促进经济成长，导致工人居住环境的恶劣，因此，产生了要求居住环境和经济成长相适应的呼声，结果只是《公共卫生法》和《居住法》的公布，城市规划还是很不完善，其主要特征为用划一标准构成的住宅地建筑规划，直到20世纪以后，田园城市论、绿带、新城、开发许可证等各种城市规划模式才相继诞生^[59]。因此，租界初期的规划思想突出体现在道路规划和对建筑物的管理规定上，20世纪以后的城市规划理论的诞生，在当时的中国曾引起学术界的广泛关注，引发了大量探讨，我们将在下一章探讨，由此也可以看出，租界思想及其对华界思想的影响与其本国思想发展的联系。

从租界土地征用及规划管理思想的分析中，可以看出，租界实施土地有偿征用的思想及对道路、建筑等实施规划的思想皆不同于中国传统的土地使用管理思想，其思想的产生一方面是当时近代城市化的发展，租界人口的激增产生的需求；另一方面也是西方近代城市土地使用管理思想的体现，这种带有近代文明的思想在具体实施中与传统的文明相摩擦、碰撞，逐渐渗透，进而对华界的变革起到催化与示范作用。租界对于道路的规划及近代化的管理方式是在中西文明的不断冲突中逐步确立的。例如筑路过程中，工程的进展往往被乡民以有碍风水为由而进行抗争。在对道路附属设施的建设中，工部局规定禁毁行道树，而华人则于清明节时“攀折杨柳，插于门前或洗眼目，谓可致明”^[60]，夏季，“折柳簪首，谓可辟伏天之暑”^[61]，为此不断发生冲突。在进行人、车分道的建设中，行人“终不肯与车马分途”，甚至认为“马车可行，人岂不能行”，导致华人与巡捕的冲突不断。具体探究，各种冲突实质是中、西两种文明的冲撞，也是传统与近代理念的冲突。正是在这种冲撞中，租界土地使用管理思想逐步确立下来，并促进了上海城市管理向近代化的迈进。