年南京国民政府“大上海计划”所体现的土地管理思想

年南京国民政府“大上海计划”所体现的土地管理思想_近代上海城市管理思想（1843-1949）

第二节　1929年南京国民政府“大上海计划”所体现的土地管理思想

1927年7月，上海特别市成立。1929年7月，国民党上海市政府划定江湾以东一带为新的市中心区域，开始实施“大上海计划”。以市中心区域为主修筑了一些道路，建造了若干公共建筑，又在虬江口造起了几个码头堆栈，经营数年，略有成就。但由于种种主客观原因，1937年“八·一三”事变爆发，这个计划以失败告终。但该计划是上海市政府对上海市发展的雄心勃勃的整体规划，并付诸实践，制定了一系列土地方面的规章，蕴涵了丰富的土地管理思想。

一、“大上海计划”所产生的历史背景

（一）上海经济地位的重要性及国民政府对上海的重视

20世纪20年代的上海已是中国对外贸易的首要港口和全国最大的工商业城市，既是列强在华势力的大本营，又是国内财阀的主要据点，南京国民政府如果要稳住和扩大它刚刚建立的统治地位，迅速取得经济的发展，就必须依靠上海的势力，所以蒋介石说：上海“非普通都市可比……无论中国军事、经济、交通等问题无不以上海特别市为根据，若上海特别市不能整理，则中国军事、经济、交通等则不能有头绪”^[18]。故上海被命为特别市（笔者注：类似于现在的直辖市），并扩大了区域，除淞沪商埠外，还增加了宝山县属的大场、杨行二乡，松江、青浦两县所属七宝乡的一部分，松江县莘庄乡的一部分和南汇县周浦乡的一部分，跨境五县，拥有市乡三十，初具“大上海”的模型。

（二）上海租界、华界并存的特殊性及城市化过程中所暴露的城市问题的日益严重性

上海城市近代化的程度虽然优于国内所有其他城市，但它的发展是畸形的。一方面，在上海市内已经有了铁路线和港区；在杨树浦、闸北、沪西、高昌庙等处已经形成重要的工业区，在租界的中心地已形成了高度繁华的商业区和高楼林立的金融区，在市中心区（主要是租界）已经有了棋盘形的交通道和颇为富丽的建筑群。另一方面，公共租界和法租界横亘于城市的中部，华界南市和闸北被它们拦腰截断，分处南北，市政建设受到严重阻碍，处于多元化和无政府状态，人口压力的持续增长，使得上海的居住、交通、卫生、治安等社会问题日益严重。

因而如何处理租界问题是大上海计划所面临的根本问题，在当时的背景下，只能绕开租界，还要把握上海的港口优势。然而当时的华界，南市主要是破烂的旧区，闸北离黄浦较远，无港务之利。浦东虽然在孙中山的建国方略中也已提及开发，但交通不便，所以国民党政府将目光投向黄浦江的最下游：浦西吴淞和江湾之间的大片未经开发的土地，认为：“……苟吴淞开港有实现之望，而现有铁路之布置可以变更，则江湾一带，必不难一跃而为未来之市中心。”^[19]这样在华界出现一个市中心，必可与租界相颉颃。因而确定了上海市区外东北方向的江湾区翔殷路以北、闸殷路以南、淞沪路以东及周南十图、衣五图以西的土地约七千余亩，作为新上海的市中心区域。1929年8月，上海市中心区域建设委员会正式成立，后来陆续提出市中心区域的分区计划、道路计划、黄浦江虬江码头的建造计划，以及上海市分区及交通计划等，这些计划构成了所谓“大上海计划”，是抗战爆发前上海土地管理思想发展的重要见证。

二、大上海计划所蕴含的城市土地管理思想

（一）土地规划决定后控制土地买卖的思想

土地规划决议作出后，为防止因此而出现的土地投机而引起地价上涨，市政府采取了控制土地买卖的办法。1929年7月，经市政会议决定，“划定闸殷路以南，翔殷路以北，淞沪路以东，预定路线以西，约七千余亩地，为上海市市中心区域，并提交建设讨论委员会……会议通过，又决议自决定之日起，停止该区内地产买卖过户”^[20]。这种注意地价控制的思想和租界相比，已经有一定的发展。近代上海开埠后，随着租界的开发，地价飞涨，引起学者们的广泛关注，孙中山先生在提出他的“平均地权”思想时，曾以上海为例，说明外部利益引起的地价的飞涨，华界政府在进行规划时，吸取了租界土地价格失控的教训，在规划之始，便注意通过控制规划区域土地的买卖来控制土地价格的上涨。这种措施不仅在上海华界加以运用，德国的租界地青岛在进行城市规划时，也注意吸取上海租界的教训，采取了控制土地买卖来防止土地投机的措施。可以看出，上海租界作为租界开发较成功的典范，对其他地区所产生的影响，既是学习模仿的对象，同时其管理中的一些教训又为其他地区所借鉴。

（二）道路系统规划思想

1.干道系统呈放射状，次要道路棋盘式或蛛网式并用的道路规划思想

鉴于华界原有道路施工前都无通盘筹划，凌乱迂曲、毫无系统，在道路规划中先规划全市干道系统，使各市区联络贯通，然后规划各区道路系统。干道呈辐射状，由市中心区域中央向周围伸展，联系吴淞港、虬江码头、火车总站和上海其他各个区域，干道宽度最宽达60米。次要道路是适应区域局部交通需要的，采用棋盘式或蛛网式，宽度在30米以下。整体布局注意留有充分的空地和园林绿地。整个道路系统市中心区域道路就空地设计，旧城厢内道路多凌乱迂狭，设计原则定为尽量利用旧路线加以整理。

（1）全市干道系统。计划全市干道共二十余条，总长度约五百公里。以市中心区域为中心，拟从宝山镇起筑一大道，渡蕰藻浜，经江湾镇接北四川路。再往租界区穿上海旧县城、南车站，过江接上南公路直达闸港镇，此为主要南北干道，自江湾镇向东由翔殷路到达浦滨，再向西经大场与沪太路相接，此路为主要东西干道。

（2）沪南区道路系统。以整理旧路为主，开辟新路为辅。在东北方向确定统一路、肇周路、外马路、里马路为南北干道，方浜路、和平路为东西干道，中部和西部以鲁班路、天钥桥路为南北干道，康衢路、斜土路为东西干道，延长衢真人路和枫林路，于日晖港及肇嘉浜沿岸添辟路线以联络水运，在龙华港沿江辟一大道，以利木料的运输。

（3）闸北区道路系统。以宋园路、大统路、宝兴路、宝山路为南北干道，中山路、严家阁路、虬江路和东虬江路为东西干道。

（4）沪西区道路系统。此处道路多为租界越界筑路，以此为基础，再开辟新路。

（5）浦东区道路系统。就杨思区上南路以北，陆行区东渡路以南，黄浦江以东，浦东路以西一带的区域规划路线。

2.按受益多寡征收筑路费及土地重划思想

在市政工程建设中，工务局参阅国外资料，将Adickes方法引入进来，于1930年11月公布了《上海市筑路征费章程》^[21]，该办法规定因筑路丧失其全部土地者，依照未筑路以前之地价全部补偿，土地未受损失者，按其地价（未筑路之前）的三成征收受益费，其余按损失土地的成数增减其征费或补偿之数目。此种管理思想在具体实践中获得了成功。在修筑东门路时，该路全长300余米，因放宽路面而收用土地约5亩，未筑路前该处地价约为5万元/亩，若政府按值收购，仅土地一项，即需25万元。实行此办法后，补偿费支出5万元，受益费收入4.3万元，受用土地仅用7 000余元，连同道路、沟渠等一切工程费用计支出不到6万元，而东门路筑成后，地价由5万元上涨到10万元，经测算，凡因部分征地而得补偿或未被征地而支付受益费者，均因道路改善后地价上涨而不同程度获利^[22]。

都市土地重划思想。都市土地重划主要是通过对旧城区局部地块利用的重新规划设计，以地块置换促成地价增值，使市政工程的实施成为一项多方得益的投资行为：既使土地业主的利益得到兼顾，乐意分担合理的费用；也能较大幅度降低市政工程施工成本，加快进程。在打通和平路工程中试用了该办法，尽可能使该处每一业主仍能保有一部分土地，若实在做不到，即用货币补偿损失，结果不但筑路、用地及道路沟渠工程费用，均由全体业主分担，市政府未花分文，且每一业主仍各分得一块形状整齐、邻近新路的土地，因地价上涨而皆大欢喜^[23]。

上海市政府的这些道路建设思想，一方面推动了民国市政工程建设。实行收益征费的思想实质是将受益者手里收来的钱转到受损者手里，公平合理可行。20世纪20年代广州市政府也采用筑路征费办法，只是广州只就原路平均放宽，路成后地价上涨地主得益。而上海则情况复杂，遇有地主土地全部或大部分被征用则易遇到阻碍，故上海的措施实际上是对广州方法的补充。当然，这一方法之可行，其前提也是改造地段潜在增值能力较大。另一方面，该思想引入了经济、高效的运作机制，有助于扩大市民群体对市政府施政的参与度，建立正常渠道，逐步制度化，推进行政管理的民主化。

在对道路规划系统化的同时，1929年8月公布了《上海市接沟规则》，对界内沟渠实行统一施工，统一管理。其收费接沟的做法与公共租界工部局在安装自来水管道方面的有限度的收费方法雷同，这对于房地产的持续合理开发是一种有益的约束，另外20世纪30年代市政府公布《上海市建筑规则》对通道宽度、居室层高、采光、通风及防火措施等细则，与同期《上海公共租界房屋建筑章程》（1934）分类一致，体现了政府职能部门对市场经营依法监督的原则。从这些规定看，城市市政工程建设领域的租界模式，已得到市政府的认可。市政府的土地规划思想受西方先进理论与租界影响毫无疑问。

（二）城市按功能分区的思想

城市分区理论在19世纪末20世纪初已传入中国，并在二三十年代学者的探讨中被屡屡提到，孙中山在其建设“东方大港”的计划中也提及商业区、住宅区、工业区的划分，在关于大上海建设规划的讨论中，也有学者详细分析了上海的分区。在这种热潮中，“大上海计划”也对城市分区进行了详细的论述，城市分区思想更为细化。

1.市中心区域分区计划

计划将市中心区域分为政治区、商业区和住宅区三个区。政治区位于市中心区域的中央部分，即南北、东西两大干道交叉点的周围一带。市政府各局、市党部、市参议会、市图书馆、博物馆等行政机关和重要的公共建筑都设在此区内。市中心区域的北部邻近未来的吴淞港，并且靠近铁路总站，商业发展很有前途，所以商业区设在这里。另外，主要干道两侧可以开设店铺，也划为商业区。其余部分为住宅区，而且将住宅区分为甲乙两等，甲等建于园林、空地的近旁，数量较少，为高等住宅区，乙等建筑数量多，面积大，是普通住宅区。

图4－1　1929年的上海市中心区域规划道路系统图

资料来源：庄林德、张京祥：《中国城市发展与建设史》，东南大学出版社，2002，第223页。

2.全市分区计划

将整个上海划分为五大区域：行政区、工业区、商港区、商业区和住宅区。新的市中心区域中央部分为行政区；除保留吴淞江及蕰藻浜下游两岸和高昌庙沿黄浦一带已有工业区外，还确定真如、大场附近为未来的新工业区。以后建造的吴淞港和火车货运总站之间的铁路线将横贯这两个工业区；吴淞镇以南，殷行镇以北沿浦一带为商港区，并准备将对江浦东岸线作为商港区的扩充地带；除保留租界方面已经形成的商业区外，确定市中心区域和沪南旧县城城厢一带为商业区；江湾、大场之间，租界与沪南区的西部，以及真如、梵皇渡、法华镇、龙华镇、漕河泾各点的周围确定为住宅区。

从其分区规划及具体实践来看，一是突出大城市可持续发展的思想，注意“城市病”的预防和环境保护。区域布局突出上海作为工商都会的定位，将工业区的主体迁出市中心区，设在吴淞，限制沪西、沪南两处原工业区的发展，既使工业区有广阔的发展空间，也利于市中心区的环境保护。商业区沿江分布，港区移至接近长江口的吴淞和隔江相邻的浦东地带，这两项决策都有效缓解市中心区的交通压力，而住宅区安排在西区并留有充分的扩展空间，有益于缓解旧市区人口分布过密的状况，改善市区居住环境。二是突出长远规划的思想。该规划是整个上海市的通盘整体规划，既包括当时已接受区域，暂缓接受区域，还包括尚未收回的两租界共三大部分。而且在布局时注意预留未来的发展空间，为上海的未来发展提供一个大体合理可行而兼有预见性、稳定性的框架。三是突出基础设施建设的思想。新市区以带有鲜明民族风格的传统宫殿式建筑群为空间特征，主要是行政建筑和大型公共文化建筑，修筑了市博物馆、市图书馆、市体育馆、市运动场、医院、公园等。同时相应配套的水电、道路、沟渠等设施也同步推进，为工业发展准备了相对优越的先决条件。从新市区选址浦西，到城市基础设施建设的配套推进，表明市政府能注意充分依托租界经营长期积累的设施，使市政投资突出重点，以尽快营造起市中心区较好的投资环境，从这点而言，租界的开发模式也是基础设施先行的开发模式，对市中心区的开发思想无疑起了示范作用。

（三）市中心区域建设中所体现的土地管理思想

实施土地招领进行土地开发的思想。市中心建设通过放领土地，促进了新区内的房地产开发，一些公共团体如中国工程师学会、新中国建设学会等都在市中心区购地造会所，一些银行也投资造商品房住宅，以分期付款方式向市场出售。市政府先后三次放领土地。

1.土地产权管理思想

对于土地的招领，实则是对土地的售卖，市政府规定领地前须向土地局提交申请书登记，并预缴地价的四分之一，四个月内缴足地价后发给土地执业证。土地产权凭证发放、登记，一方面是对私人产权的认可，另一方面防止商人对土地的投机，以此规定了每个人招领土地的数目，在三次招领土地中都予以了限制^[24]。关于土地产权买卖，即土地证转移，上海市政府的条例规定中也贯彻了产权交易注册登记的思想，要求土地证转移时，由双方当事人会同到土地局填转移声请书，由双方签字留存备查，卖主须呈验粮串或其他证明所有权的凭证，并当场缴纳转移税^[25]。与晚清时土地交易多为民间私下进行，受习惯法制约的方式相比，民国的土地管理已经法制化和规范化，与租界重视土地产权管理的思想相比，在产权取得、转移的注册登记上有相通之处。

2.招领土地价格的制定含相关费用的思想

上海市市中心区域第一次招领土地办法规定，招领的土地价格，以市政府收买时的价格为根据，并包含平均分摊道路占用地之地价及必要道路沟渠工程费^[26]。其价格的制定实质仍是贯彻了“谁受益谁分摊”的原则，因道路、沟渠等设施的修筑而给土地所有者带来收益，故而将其相关费用包含在地价之中。

3.招领土地的开发应符合规划的思想

上海市政府注意将对土地使用的管理和土地出售相结合，在土地招领时，即对土地使用作出规定，以便规划的展开。在招领土地的办法中，明确规定招领区的建筑物应符合相关标准，并符合所属区域，如商业区、住宅区等的相关规定。具体为：招领之土地在规定之商业区及住宅区以内所有建筑应以与各该区域不相抵触者为限，沿民庆路及市和路之地，在规定商业区范围内，沿其他道路之地在规定住宅区范围内，领地上起造之建筑物其性质不得与分区原则相抵触（但在住宅区内得建小规模商店，在商业区内亦得营造住宅）；商业区建筑之面积不得小于所领地亩全面积十分之二，住宅区建筑面积不得小于所领地亩全面积十分之一，如所领地亩大于一区者（四周有路环绕谓之一区）以一区论；领户应于领地后一年内开始建筑，倘逾期不兴工者，应照地价百分之一按月缴纳荒废金，招领土地逾一年半不建筑者由土地局照原价收回其领地，另行处分。另外，出于统一规划的目的，工务局还备有商业区及住宅区之布置图样及商店住宅等标准图样以供选择。从其具体实施办法可以看出，不仅对招领土地的具体建筑样式给予一定标准限制，而且为防止土地荒置或投机，对于开发时限也予以了明确规定，这些管理思想在今天的土地管理政策中仍可以看到。

4.对被征土地业主实施优惠的思想

对于被征土地业主，规定了优先购买权和另购土地免税措施。对于招领区内统一规划的土地，如果原地主要申请购回原有土地，可在招领前一个月内优先申请购回，如果在此期间内不申请购回则视为放弃优先权；对于市中心区被征收土地各业户，在其原有土地被征收后发给补偿地价时，由土地局填发购地免税证，在证上注明被征土地亩数及发给地价数目，各业户领到地价后一年以内，在本市区域内另购土地时，经呈验免税证后照原发地价数目范围以内免税过户，倘地价超过原数者按超过之数投税。

免税证式样^[27]（注意背面免税办法）

第　　号

第　　号

5.兴办公共事业人方有权征收土地的思想

关于土地征收问题，在民国《土地征收法》已作了相关规定，上海市依据该法制定了相应兴办公共事业人征收土地章程。首先，对于兴办公共事业人作了限定，规定为国民政府直辖中央各机关或其他省市政府及附属机关而在本市征收土地者，公共事业为国防以及其他军备之事业、公用事业、国营事业、教育学术及慈善事业等。其次，征收土地应满足的要求。征收土地者应拟具兴办公共事业计划书及图说，呈送市政府，如果有下列情形不予核准：土地之用途与本市分区计划相抵触者；土地之地位与分划与本市道路系统计划抵触者；兴办之事业非为公共目的之事业而为附带征收及区段征收。再次，关于相关费用问题。征收土地内之道路、沟渠、桥梁、码头等工程须由兴办公共事业人缴费市政府主管局计划施工；需用土地人因拟具计划图说须预为调查土地情形时，得请求市政府主管局代为调查或协助调查，调查费用须由需用土地人担任并预先缴纳，数额由主管局估定^[28]。最后，关于征收土地的处置问题，凡因兴办公共事业所征收之土地，不经市政府核准，不得抵押转卖，兴办公共事业停止后，征收之土地由市政府以原价收回。关于土地征收问题，自租界首次引入土地有偿征用的思想，在晚清吴淞开发时已在华界加以运用，而关于土地因公征收的限制问题，租界在土地开发中也对“公共利益”作了相关规定，并可强制征收。在华界，关于因公征收土地的思想在民国1930年《土地法》中得以体现，上海关于因公征收土地章程的公布，表明政府关于征收土地思想的完善。

6.政府公有土地处置思想

政府公有土地可以标卖，也可租赁。就租赁而言，关于租用人，可为政府机关、国营事业机关或私人；关于租用土地的用途限制：建造政府机关或国营事业之办公房屋以及图书馆、博物院或其他关系文化教育之陈列场所；关于租金、资金问题，因租用主体不同而异，主体为政府机关或国营事业机关时，须附缴建筑图样并证明事业建筑经费已由高级机关核准，若是团体或私人租用，应附缴事业计划书及建筑图样并筹足事业建筑经费之半数以上由妥实银行担保证明。公有土地的租金以《公有土地处理规则》为准，即以评定地价的千分之一至千分之五为月租租额^[29]；关于租用土地使用的限制问题，租用之地不得转租，除有特别情形经市政府许可外须于租定后一年内开工建造并于三年内建筑完成；关于租用年限问题，不得超过十年，租用年限届满时，如欲继续租用须于三个月以前向市政府重行申请，年限届满不继续租用，地上之建筑物不即拆除者市政府酌量收用或限期拆除^[30]。另外，对于公有土地还实施标卖的办法。

7.鼓励土地开发，实施税收优惠的思想

为了鼓励市中心区域的土地招领人积极进行开发，市政府将税收优惠措施作为管理手段之一。规定招领土地建筑房屋不论商店住宅，免房捐三年，期限自开始领地日期计算，土地转售时在五年内免缴转移税，期限自发给土地执业证日期起算。

三、该计划所体现的土地管理思想的特点

大上海计划是近代上海第一个详细、宏伟，并且完整的土地规划，该规划的突出特点是承认外国租界的继续存在，并在这个既定前提下实施规划，将租界辟为商业区，另觅市中心，以摆脱整个上海市被租界阻隔而规划零乱的状况；另一方面，此规划制定后得以贯彻执行，并在执行中颁布相应的一系列规章条例，丰富、近代化的土地管理思想得以体现。

就整体规划思想而言，与张謇的吴淞规划相比，都非常侧重道路系统规划与分区建设，在土地开发思想上，都体现出由政府对土地进行征购，再出租或出售给个人或开发商进行开发的商业化运作思想，张謇注重于招商开发，而大上海计划则以土地“招领”或出租的方式进行运营。中国传统的土地开发思想是以政府为主导的，集中政府财政进行建设，租界的辟立，则引入以发展工商业为依托，以地方立法为依据，以大的洋行等地产商的开发为运作模式的商业化经营思想，租界的开发都是在一系列的规章（如不断演变的《土地章程》）的制约下进行的，这种思想在大上海计划的具体实践中也得到了充分体现，较之前的张謇以个人之作形式体现而不以法规条款化的规划思想，已体现出政府对城市规划具体操作思想上的演变。城市规划对土地使用和开发的管理，在很大程度上塑造和改变着基于土地使用的利益分配关系，在缺乏法律制约的情况下，规划可能会造成对市场秩序的干扰，通过立法确定规划的法律地位是十分必要的。上海特别市政府在规划的实施过程中，通过颁布条例规章以保证规划的实施和进行约束，对于控制土地市场，防止土地投机是十分必要的，这些思想对目前的城市土地管理也是很有现实意义的。

通过立法对土地征收的限制是大上海计划中土地管理思想的突出体现。因公共利益征收土地，并进行补偿的思想是租界土地管理思想的重要方面，也是截然不同于中国传统无偿征地思想的舶来品。有偿征地的思想在华界出现是在1897年清政府兴建吴淞铁路，此后逐渐被接受，并在张謇的吴淞规划中予以了充分反映，在他的规划中对土地按等级不同实行不同的补偿。在市中心区域建设中，上海市政府自计划公布之日起停止土地买卖，照财政、土地、工务三局估价一次收买，地价分10个等级，最高每亩800元，最低每亩200元，共征地5　422亩^[31]，实施有偿征地。而关于征地只能由公共事业单位因公共利益征地的相关规定，民国四年则颁布了《土地收用法》，对于公共利益作了界定。在上海市中心区域建设中，再次强调了土地征收问题，对公共事业也给予了专门规定。在租界的土地管理中，关于土地征收问题，租界在其根本法《土地章程》中曾规定土地因公征地也要进行补偿，凸现出其对私人土地产权的尊重，其中公用事业并没有给出质的界定，但列举出如修筑沟渠、水渠等工程，以及卫生、花园等事业，这些思想在民国上海特别市政府的市中心区域建设中，都以条例的形式表现，这些政策思想的发展，既是当时的一些欧美归来的学者官员受西方思想影响的结果，也是近在咫尺的租界模式示范的结果。

城市土地开发是城市土地使用管理的重要方面，基础设施的提供是土地开发的重要环节，如何筹集建设资金是土地开发所面临的首要问题，上海市政府在市中心区域计划的实施中，所引入的收益征费法和土地重划法是晚清以来华界土地管理思想的重要突破，对于民国时期的土地开发建设提供了重要思路。上海市政府在1930年颁布的《上海市筑路征费章程》是收益征费法以政策思想的形式明确表述出来的标志，该思想贯彻着“谁受益，谁付费”的原则，按照收益的多寡予以收费，提供了建设资金的重要来源。城市土地重划，则是使用地块置换的方式，实现旧城区局部的地块重新规划设计。这两种筹集土地开发建设资金的思想，对于市政建设的展开，起到了重要作用。道路建设费用的分摊是租界在道路建设中采用的办法，是租界土地管理思想的重要组成部分，更重要的是，市政建设资金的主要来源——地价税，是租界的首用，对于华界土地地价税的开征有着很大的影响。在近代包括孙中山在内的一些学者的探讨中，都不止一次提到上海租界的地价问题及都市土地地价上涨利益应归公的观点，南京政府于1930年指定的《土地法》也明确规定征收地价税和土地增值税，是城市土地管理思想的重大突破，而上海则是此思想的试点城市，在大上海建设计划的实施中，关于征收土地地价税的措施、条例也逐步完善，并在不动产转移征税方面也作了尝试，于1930年公布了《上海市征收不动产转移税暂行规则》，规定由土地局在不动产契纸上注明税额并盖印后，原业主方可登记注册过户，征税标准是典契价格每百元征收四元，卖契每百元征收八元，而地价税按估定价格每年征收，土地增值税按照土地增值之实际数额计算，在土地所有权转移或十五年届满时征收，依据民国《土地法》的规定，上海特别市政府颁布了相应的实施细则，这些条例的颁布是上海市土地管理思想发展演变的重要见证。

四、1927—1937年间上海市土地管理思想发展的原因、实施效果分析

上海特别市政府成立（1927）至抗战爆发这段时期，是继清末上海华界在租界市政工程建设的刺激下，积极开展市政建设活动之后的又一个市政建设活动的集中期。但清末的那个时期，主要是设立一些专门机构修筑马路等，从严格意义上说，仅是地方士绅推进社会公益的行为，进行的工程建设缺乏通盘规划设计。之后由政府主导的两次城市规划、开发——吴淞两次自开商埠（当时的吴淞尚未纳入上海市的范围），一次是晚清政府（1898），一次是民国初年（1920），这两次自开商埠均在城市规划、土地开发方面作出重要尝试，并在城市功能分区与土地征地补偿方面留下丰富的思想，均以失败而告终。而由南京国民政府主导的20世纪20年代后期兴起的城市规划建设的热潮，则是国民党中央政府公布《特别市组织法》、《市组织法》，强化中央、地方两级政府职能，优先发展两级行政中心城市的背景下出现的，“大上海计划”即是其中一例。

租界的市政工程建设的商业经营方式，对上海华界的市政建设思想产生重要影响。与同期的首都南京的建设相比，南京等城市的市政工程建设的筹划运作过程在更大程度上表现为行政行为，没有长远的筹款机制，靠行政拨款实施道路工程。上海的城市规划定位于工商都会，在资金筹集上运用市场化运作方式，引入筑路受益征费与都市土地重划等开发思想，并在规划中注意对建筑的规范整顿，颁布建筑规则等条例，这些条例与同期公共租界的同类条例分类一致，使得租界、华界并存的格局下，市区市政工程建设与管理趋于规范统一。并在市中心区域开发中，产权管理、土地征收管理、土地收益管理等方面，颁布一系列规章制度，以法规作为规划实施的保障，这些措施的实施中都可以看到租界土地管理的影子，所以，租界土地管理思想的影响，是这个时期土地管理思想的重要来源，并影响着它的具体实践。

民国政府的建立及《土地法》等法规的颁布，为上海特别市土地管理思想提供了依据。南京国民政府建立初期，在行政中心城市进行大规模的城市建设，不仅在组织法上确立中心城市的地位，而且颁布了土地法规，第一次在中国历史上对城市土地管理问题进行了一系列规定，直接为上海特别市政府提供了法律依据，所以，民国法规的逐渐健全是上海华界土地管理思想丰富的重要原因。

设计规划的专家、学者的海外背景，为这个时期的土地管理思想提供了先进的西方都市设计理论来源。在上海特别市政府的政府公报中，提及：“……从速确定全市建设中心区域之必要，俾使各种事业得以循序进行，尽量发展，上年本市第五次全市代表大会市政报告决议案内，亦有选定较为空旷而易于发展之地带，集中财力建设一切事业，使工商业云集之主张。本府有鉴于此，拟采用近代最新之都市设计原理、方法，根据本市实际情形，设立一远大之计划……于是年九月邀请出席东京万国工程会议之各市政专家来华，以备咨询……”^[32]而同期的市政府机构中，相当官员有过国内外新式高等学校的培养和训练，如工务局局长沈怡，留学德国得累斯顿大学土木工科及城市工程学院，土地局局长朱炎则是比利时黎业斯大学的理科博士，故而，这些专家学者的现代城市理论极大地丰富了这个时期的土地管理思想。

在这样的思想背景下，大上海计划在1930—1937年间，完成了市府新厦、大型体育场、上海市图书馆和博物馆等，市中心区的建设初具规模。但日本侵华战争的爆发，使得该计划的实施中断。

这个时期的城市规划思想是在租界存在的前提下制定的，故而新辟市中心以与租界相抗衡，含有政治因素在内。与抗战结束后的“大上海建设计划”相比还有一定局限性，但却奠定了大上海规划的基础，以后的日伪政府时期与抗战胜利后的国民政府时期的建设，均是在此计划的基础上进行的，可以说，这个时期的土地管理思想已初步实现了其近代化转变，之后的发展均是在此基础上的完善。