华界土地管理政策思想的回顾

华界土地管理政策思想的回顾_近代上海城市管理思想（1843-1949）

第六节　华界土地管理政策思想的回顾

租界的开辟，开启了华界传统土地管理思想向近代转变的大门，从土地产权管理、土地使用管理、管理机构设置等方面都实现了由传统到近代的转型，并颁布了一系列土地管理法规，体现了丰富的土地管理思想。尤其是整个近代100余年，从租界开辟到租界收回，从“一市两制”到完整统一，从传统上海县衙到近代上海市政府，上海特有的近代历程为上海市土地管理思想的转变提供了土壤。

一、近代上海的迅速城市化促进了华界土地管理思想的发展

近代上海开埠，一方面租界开辟和不断扩张，另一方面城市经济迅速发展，都对城市土地管理的变革提出了需求，引发晚清地方官绅发起的地方自治运动和政府开发南市及吴淞自开商埠，揭开了土地管理变革的序幕。人口的不断涌入给土地造成巨大压力，引发房地价格的飞涨、交通拥挤等问题，城市经济的发展也要求政府对城市进行合理规划与开发，促使政府制定一个城市发展规划，从抗战前上海特别市政府的“大上海计划”，汪伪政府的“上海都市建设计划”到抗战后上海市政府的“大上海都市计划”，这些计划在规划中对解决城市化进程中暴露的城市问题都进行了不同程度的考虑，因而可以说城市经济的迅速发展是促进城市土地管理思想发展的最根本的原因。

二、租界土地管理思想为华界土地管理思想的发展在一定程度上提供了一个样本，影响着华界土地管理思想的发展

租界土地的开发和较为完善的城市基础设施的建设，与华界形成鲜明的对比，直接刺激了华界要求变革的愿望，以最早的市政机构“南市马路工程局”的设立（1895）开始的土地管理机构的变革，与租界的土地管理也是以“道路码头委员会”的设立为起点是类似的，以此为标志的晚清上海地方自治运动引发了市政建设思想向近代转型，而吴淞自开商埠的土地开发中，更引入了租界土地征用按等级予以补偿的思想，改变了中国向来无偿征用土地的传统，在华界开始运用并一直得以延续。1929年的“大上海计划”中对于绿地、广场等城市公共空间的设置，是西方土地管理思想影响的产物，在“市中心区”的建设中，关于土地产权取得与流转登记的思想更是具有英国本土实行的托伦斯土地登记制度的烙印，而地价税的征收思想更是在租界的影响下，学者们的讨论热潮中开始引入的。通过土地放领予以开发的模式则改变了传统的官府及一些慈善机构包办的模式，在土地使用上，华界更是仿照租界的建筑物管理的条例对土地使用予以限制。至战后再次对上海进行全面规划，关于城市土地使用上的管理思想在继承前期思想的基础上，如对于城市绿地的比例、城市功能分区等思想更为完善。因此，租界土地产权管理、土地使用管理及土地管理机构的设置等都对华界起了提供范式的作用，引发了传统土地管理思想的变革。

三、城市规划中所体现的丰富土地管理思想和日益完善的土地管理法规中所体现的政策思想是华界土地管理思想发展的特点

城市土地规划管理是城市土地制度的重要内容，是依照各项经济政策与有关的法律规定，参考城市自然的、社会的和经济的历史情况与现状，对规划区内的全部城市土地，统一安排，设立城市土地利用的目标模式，以合理配置城市土地资源。华界土地管理思想的演变突出体现在各个时期的土地规划制定与实施管理中，而民国先后两部《土地法》的颁布，更为土地管理思想的发展提供了政策依据。

晚清的土地管理思想是传统土地管理思想向近代转型的初步尝试。主要体现在南市土地开发和第一次吴淞自开商埠中，这个时期开始引入征地补偿的土地管理思想，按照征用土地的等级进行补偿，并成立国有地产公司对土地市场进行宏观调控。在土地开发中，体现了基础设施先行，并仿照租界设置专门机构进行土地开发管理，但在自开商埠的规划制定后没有立即限制规划区域的土地买卖，以致地价暴涨而当局并未收涨价之利，也是这个时期土地规划管理思想中的不足。

1929年的“大上海计划”是以租界的存在为既定前提下制定的城市规划，这个时期的土地管理思想为以后的思想发展奠定了基础。在这个阶段，政府已经注意到城市土地价格的控制，在城市规划制定后，立即停止了规划区域的土地买卖，防止了土地投机。在城市规划方面，对于土地使用的管理贯穿着解决和防止“城市病”的思想，在道路系统规划和城市按功能分区上都引入了现代城市理论，按照主干道、次干道采用蛛网式和棋盘式规划，在按功能分区的基础上，对各区的土地使用，提供相应的建筑图样等予以限制，并规定在一定期限内予以开发，否则收回，这些土地使用管理思想在一定程度上防止了土地抛荒和土地投机；对于公用土地的管理是这个时期土地管理思想中的另一个特点，为了限制土地的征用，明确界定了“公用事业人”及“公用”的范围，为后期的公用土地管理思想的发展奠定了基础；土地产权管理方面，关于土地登记的思想已经相当完善，对于土地开发中被征用土地原所有人的一些优惠措施也体现了对于土地产权的尊重；土地开发思想方面，筑路受益费的征收和土地重划思想的引用，贯穿着“谁受益，谁负担”的思想，既解决了开发资金的问题，又贯穿了土地开发利益归公的原则。总之，这个时期的城市土地管理思想初步实现近代转型，并起了基础作用，但在城市规划思想上，对于人口密度控制和可持续发展的长远规划等方面，没有完善措施。

汪伪政府的土地管理思想主要是日本土地管理思想的体现，这个时期的土地管理思想基本是前政府土地管理思想的延续，并无大的突破。

战后土地管理思想已经相当成熟，结合本市实际理性运用西方理论和借鉴欧美经验是这个时期土地管理思想的突出特点。城市问题的严重和上海分裂局面的结束，是本时期土地规划面临的新问题，因此在这个时期的土地规划思想中，尤其注重城市的可持续发展和规划的长远性。在土地分区上，已经注意到将工业区向郊区转移；在土地使用上，控制人口密度和保证绿地面积，并不单纯借鉴欧美的标准，而是结合本市实际予以科学考虑，制定合理的标准；在道路规划上，更加注重对交通压力的缓解，采用了高架和环式广场的设计，这个思想即使在今天也仍有借鉴意义。

四、欧美现代城市管理理论也促进了城市土地管理思想的发展

虽然租界土地管理思想直接刺激了华界土地管理思想的变革，对华界思想的影响也贯穿始终，但华界土地管理思想并不拘泥于租界模式，在近代的后期，欧美的现代城市理论越来越多地被引入并运用于实践，尤其是在战后的土地管理思想中得到突出体现。

总之，华界土地管理思想的近代转型，既是近代上海城市化发展的要求，也是西方土地管理思想影响的结果。在历届政府的变换中，土地管理思想日益丰富和完善，同时由于上海的特殊近代化进程，不可避免地形成其带有浓厚西方色彩的特点，在近代城市化的进程中形成“上海模式”，对其他城市产生了一定影响。

【注释】

[1]《申报》1880年4月25日。

[2]《申报》1883年3月10日。

[3]《上海县续志》卷15，第4页。

[4]张仲礼：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990，第231页。

[5]《申报》1896年12月8日。

[6]转引自马伯煌：《上海近代经济开发思想史》，云南人民出版社，1991，第84页。

[7]转引自马伯煌：《上海近代经济开发思想史》，云南人民出版社，1991，第84页。

[8]同上。

[9]民国《上海县续志》卷二。

[10]转引自马伯煌：《上海近代经济开发思想史》，云南人民出版社，1991，第84页。

[11]《张文襄公奏稿》卷24，转引自马伯煌：《上海近代经济开发思想史》，云南人民出版社，1991，第86页。

[12]陈炽：《大兴商埠说》，《续富国策》卷4，转引自马伯煌：《上海近代经济开发思想史》，云南人民出版社，1991，第101页。

[13]《宝山县续志》卷三，《营缮志》。

[14]《上海房地产志》编纂委员会编：《上海房地产志》，上海社会科学院出版社，1999，第554—555页。

[15]《吴淞官地暂设公司召集折》，《刘坤一遗集·奏疏》卷三十一，转引自马伯煌：《上海近代经济开发思想史》，云南人民出版社，1991，第110页。

[16]同上。

[17]同上。

[18]《申报》1927年7月8日。

[19]上海市工务局局长沈怡在中国工程学会的演讲：《市中心区域建设计划》。

[20]《大上海核心的完成》，上海通志馆期刊1934年第4期。

[21]参阅本书第84页。

[22]《沈怡自述》，第126—127页。

[23]同上。

[24]《上海市土地局土地证转移注册办法》，《上海市市政法规汇编》五集，第291页。

[25]《修正上海市市中心区域领地规则》，《上海市市政法规汇编》八集，第283页。

[26]《上海市市政法规汇编》四集，第300页。

[27]《上海市市政法规汇编》四集，第77页。

[28]《上海市兴办公共事业人征收土地章程》，《上海市政府公布》第一百十九期，第88页。

[29]蔡鸿源主编：《中华民国法规集成（1911.10—1949.9.30）》（100册），黄山出版社，1999，第390页。

[30]《修正上海市市中心区域行政区租地规则》，《上海市政府公报》第一百五十一期，第144页。

[31]《上海房地产志》编纂委员会编：《上海房地产志》，上海社会科学院出版社，1999，第329页。

[32]《上海特别市政府市政报告（民国十八年）》，《上海特别市政府公报》第50期。

[33]上海市档案馆编：《日伪上海市政府》，档案出版社，1986，第447—448页。

[34]上海市档案馆编：《日伪上海市政府》，档案出版社，1986，第452页。

[35]同上，第447页。

[36]上海房地产编纂委员会：《上海房地产志》，上海社会科学院出版社，1999，第169页。

[37]《大上海都市计划总图草案二稿报告书》，第17页。

[38]《上海市政府公报》第七卷第十一期。

[39]《大上海都市计划总图草案二稿报告书》，第17页。

[40]1870年《工部局年报》。

[41]《大上海都市计划总图草案二稿报告书》，第17页。

[42]S.Keller.The Urban Neighborhood.NewYork：Random，1968.12，转引自：张鸿雁：《都市计划与都市发展——中外都市计划比较》，东南大学出版社，2002，第225页。

[43]《大上海都市计划概要报告》，第10—11页。

[44]《大上海都市计划概要报告》，第21页。

[45]《上海市地政局施政报告（民国三十五年九月）》，《上海市政府公报》第五卷第二期。

[46]同上。

[47]同上。

[48]《上海市开辟整理道路征收工程受益费实施细则》，《上海市政府公报》第二卷第五期。

[49]同上。

[50]《上海市开辟整理道路征收工程受益费实施细则》，《上海市政府公报》第二卷第五期。