近代上海城市土地管理思想发展的轨迹

第一节　近代上海城市土地管理思想发展的轨迹

一、近代上海城市土地管理思想的发展经历了被动变革到主动探索的过程

近代上海城市土地管理思想的发展总脉络是一个从传统到近代的演变进程，这个演变始于外力的激发，完成于政府的主动探索。

西方对于上海近代经济地位的认识，将上海从侧重于农业经济的小县城拖入到城市经济日益发达的国际大都市，在租界辟立后，城市人口的日益聚集和日益突出的人地压力，就对传统的土地管理方式提出挑战，要求为近代城市房地产业的发展、近代城市建设方式开辟条件。而租界当局适应这一要求，积极发展近代房地产业，引入西方的土地开发模式，并伴之以配套的城市管理模式，迅速刺激了租界经济的发展，与相对落后的华界形成鲜明对比，迅速将上海市分为“老城”与“新城”，对比之悬殊和进步与落后的反差，打破了传统管理的秩序，为了维持统治，晚清政府不得不开始近代化管理的尝试，进而开始南市开发与自开吴淞商埠的自救活动，也开始了近代城市土地管理思想缓慢转变的进程。

上海特别市的设立，使上海成为南京国民政府的发展重心，如何进行城市规划、开发，发展城市经济已经成为政府的目标，这个时期土地管理思想的发展开始从被动变革转为主动积极的探索。政府在进行城市规划时，已经根据上海市的实际情形予以设计，抗战前的城市规划在租界既存的前提下，规划设计都市计划；抗战后，则为制定统一的规划三易其稿，进行都市设计。这些都市计划都体现出政府为发展城市经济而进行的主动、积极的探索。

因此，近代上海城市土地管理思想的演变首先是政府从被动到积极的转变。

二、近代上海城市土地管理思想经历了简单模仿、理论探讨到理性成熟的过程

上海传统城市土地管理思想侧重于对房产、土地买卖等活动的控制，一般而言，凡房产、土地买卖或契当双方，必须将契证呈送到县，由县政府照单核明，造册备案，同时办理“完粮印串文凭”（习称“粮串”），并收取契税，但在土地使用管理等方面并无统一的规划，亦无专门的组织机构进行管理。

近代上海租界的开辟，直接刺激了传统城市土地管理思想的转变。租界在取得租界土地的永久使用权后，排除了中国特有的城市土地市场上超经济因素的干扰，结合上海实际情况，移植了西方的土地管理思想，设置专门行政机构，实施西方尊重契约的城市土地产权管理思想、有偿征地、统一规划的土地使用思想、土地开发利益归公、征收地价税的土地收益管理思想等，在这些有着极深的西方渊源的土地管理思想的指导下，租界的土地开发有序展开，近代化的城市管理方式和市政服务，使得租界和华界形成鲜明对比。在租界的刺激和防止租界扩张的爱国热情下，晚清华界地方士绅开始了地方自治运动，土地管理思想的表现便是一系列市政机构——“工程局”的设立，地方官府则开始了南市土地开发和第一次吴淞自开商埠的尝试，但这个时期的土地管理思想无论是表现为机构的设置还是土地开发模式方面，都体现为对租界土地管理思想的一些简单模仿和照搬。民国建立初期，一些有着欧美学习经历的学者开始介绍引进西方城市规划理论，探讨中国实施市制问题，还有孙中山等关于地价税等问题的探索，引发20世纪20年代对于城市管理问题的探讨热潮，一些西方的城市管理理论被引进，极大地促进了城市管理思想的发展，尤其是张謇在第二次吴淞自开商埠的城市规划中体现出来的城市管理思想，已经具备一些近代城市理论，城市功能分区思想、住宅区土地使用注意公共设施的合理配置等方面，正是这个时期探讨热点的反映。上海特别市的成立，是近代上海城市土地管理思想发展的转折点，近代化的组织机构的设立和政府领导人员西方化的知识结构，使得近代的城市管理制度开始建立起来，同时，上海日益重要的经济地位和南京国民政府对于上海的重视，都为政府雄心勃勃建设上海提供了条件。在这样的背景下，第一个华界上海市规划被制定出来，这个规划是以租界的存在为既定前提的，另辟市中心是本届政府规划思想的核心。按功能分区，引入主、次干道的蛛网式和棋盘式的现代道路设计，注重城市公共空间的预留等思想都已体现出现代西方城市理论的痕迹，市中心区土地开发颁布的相应法规，从土地产权的交易管理、土地的征用补偿标准的制定及土地使用上遵从建筑规则的规定上，仍然存在着与租界土地管理思想的相同之处，某些土地使用规则的制定仍然仿照租界，显示出两种思想在相互影响中发展的规律，这个时期已经形成土地开发政府定期公告并公布施政报告的制度，土地管理思想已经体现出计划性和对人民知情权的重视，在一定程度上也是对私人土地产权尊重的表现。而抗战胜利后的城市土地管理思想已经趋于成熟，在继承前期一些制度的同时，其思想已经不局限于对租界土地管理的参照，而是直接引入西方的城市管理理论，并结合本市的实际特点，制定相应的城市土地使用标准，如关于公共绿地的比例、人口密度的标准及住宅建筑采光度的考虑等，都体现出这一鲜明特点，更为重要的是这个时期的土地管理思想，已经体现出战略性和前瞻性的特点，对于欧美发展经验的借鉴和对工业化进程中可能会出现的城市问题的预防，充分说明这一点。

上海近代化的过程是开埠后，外力刺激作用与上海独特的地理优势相结合，上海迅速城市化的过程。人口、资本的大量涌入，西方市场制度的移植，一方面促进工业化进程，另一方面对土地造成巨大压力，城市规模迅速扩张。租界在导致城市经济结构和运作方式发生变化的同时，也展示着近代科技文明、工业文明、市政文明，成为西方城市的缩影和发展现代化的模式，一些开明的有改革思想的中国人在租界模式的启发下，由羡慕而主张向西方学习并开始模仿租界的管理思想进行变革。外力的刺激只是起到启动现代化的作用，城市现代化的发展仍需要中国社会内部结构的变动来实现。西学归来的学者对现代西方城市管理理论的探讨和上海政治制度的变迁，为西方土地管理思想的大范围实施提供了社会土壤和思想土壤，一些具有西方色彩的城市管理法规颁布实施，但“一市两制”的现实，又不可避免地使两个制度各自为政，无法统一规划，但西方的土地管理思想已经开始成为主导思想，并随着上海市的统一，日趋本土化。在这个过程中，上海所面临的城市迅速扩张而导致的城市病问题，是城市管理的重点问题，这些问题在今天的城市化的浪潮中，也是我们必须面对的问题。

三、近代上海城市土地管理思想经历了传统与现代并存、相互融合、逐渐创新的过程

在租界开辟之前，上海是苏松太道的治所，地方政府具有中国传统的衙门特点，内部行政机构设置简单，分工不明。城市土地管理既无专设机构，又无统一规划，在管理思想上囿于房地交易的契证过户与契税征收，土地无偿征用，土地使用上仍有住宅、商业分开的传统印记，城市土地税的征收与市政建设思想几乎是空白。租界设立后，无论在市政体制上，还是在土地产权管理、使用管理和收益管理上，由于获得了土地的永久使用权和租界的开发权，使得西方的土地管理思想得以移植，从而在上海的土地上出现了管理思想的二元化，即传统土地管理思想和近代土地管理思想的并存。

但两种思想在并存的同时是相互融合，互相影响的。租界西方制度的移植也要借助于移植国的土壤，以“道契”为核心的租界土地制度——永租制，即同时兼有中国传统土地思想渊源和西方渊源，中国土地永佃制中土地使用权和所有权分离，土地使用权长期化的思想，与英国土地女王所有，土地使用者长期租赁而拥有实际的使用权思想，共同构成永租制的思想来源，所以租界根本土地制度——永租制，本身是中国传统土地思想与西方土地管理思想融合的产物。在长期并存中，西方近代的土地管理思想的优势逐渐在实施中显示出来，其对产权契证科学化的管理和对契约的尊重，对土地使用的规划和土地开发利益归公用之于公共设施建设的思想，均对华界传统土地管理思想形成冲击，从而激发了华界土地管理思想的变革，开始向近代转型，自1895年晚清开始的探索，即已在某些方面引入租界模式，一直到之后的整个近代时期，华界的土地管理的近代模式逐渐建立，都可看出租界思想影响的痕迹。同时，租界的西方土地管理思想移植的过程中，也是在与传统的习俗不断冲突中得以确立的，并结合上海的实际情况灵活运用，如在土地使用上，对于平民住宅建筑的管理，为了解决人口对于土地的过大压力与需求问题，而形成的上海特有的里弄房屋，即是思想本土化的一个表现。

随着西方理论在中国的传播，以及大批欧美留学人才的归来，西方的理论被大量引入，华界土地管理思想在借鉴租界模式的同时，开始直接接受欧美的经验和现代理论，并结合本市的实际情形在运用中加以创新，如公地放领和土地重划等思想，一直到现代还在台湾等地实行，关于人口密度的制定、住宅建筑的管理等都是在借鉴西方思想的同时实现的创新。

因此，近代上海城市土地管理思想的发展经历了在长期并存中，互相影响，并逐渐创新的历程。

近代上海城市土地管理思想在传统与近代的冲突与融合、中西思想的冲突与融合中，从以上三个演变路径中实现了近代转型。可以看出，内在的城市经济的发展始终是推动城市土地管理变革的无形的力量，而传统的城市土地管理思想在近代化的、西方的管理思想的冲击下，在继承某些思想的前提下（如对土地产权管理的某些方面），在冲突中逐渐变革，在西方思想的影响下（从租界的示范到欧美理论的直接引入），逐渐确立起与近代城市经济发展相适应的土地管理制度与管理思想，突出地体现在相关土地法规的逐渐完善和各个阶段的城市规划中。