横滨的比较

横滨的比较_近代上海城市管理思想（1843-1949）

第二节　近代上海城市土地管理思想的特点——与青岛、横滨的比较

近代上海城市土地管理思想的发展过程，是一个实现近代转型的过程，这一过程伴随着上海城市的近代化。关于近代化的具体界定问题，史学界较为普遍的看法是指中国早期现代化或现代化，即近代中国社会资本主义化的历史进程^[1]。就中国历史而言，1840年的鸦片战争可视为由传统社会向现代社会过渡的界标，因为自此以后传统受到了现实的严峻挑战，中国人对现代化的探索已开始，中国近代史上发生的现代化过程便可称为近代化过程（乔志强、行龙，1998）。城市作为现代化的载体，是一个复杂的有机联系的大系统，城市近代化进程不只是城市经济的近代化，还包括城市管理、城市基础设施、城市文化等方面的转型。具体而言，城市的近代化包括：城市制度组织和社会控制的近代化、城市功能与城市结构的近代化、城市建设的近代化、文化心理及思维方式等方面的近代化（任银睦，1999）。它不仅是城市化的结果，更是城市化的过程。城市土地管理思想的近代转型，即是由传统的农业社会中的城市土地管理思想向近代化的城市土地管理思想的转变。亚洲国家的城市近代化，是受外力的催生影响，以贸易为起点和动力的，但在具体的外力影响方式上，城市的近代化途径又各异，城市土地管理思想的转变方式也各有特点。本书通过选取另外两种近代化类型的城市进行比较，以更深刻地把握上海城市土地管理思想的特点。

一、比较对象的选择原因

青岛是在德国占领以后，用先进的经营管理方式建立起来的一座崭新的现代化城市，是作为德国的“租借地”发展起来的；日本的横滨，是日本开辟最早、存在时间最长、面积最大的外侨居留地之一，作为日本向外部世界开放的一个窗口，也最先吸收了西方文化，从一个海边小渔村，发展成为一个近代港口城市。从同是因被迫对外开放而发展起来的近代都市而言，三者是有相同之处的。但就发展路径而言，三者因制度的不同，以及人文历史地理环境的不同，三个城市的都市化表现出不同的特点，其土地管理思想也呈现出不同的特色，而这些不同的土地管理思想又反作用于城市的发展，从而影响着城市的近代化进程。

就上海和青岛而言，虽然同属近代因不平等条约而开放的城市，但上海是“一市三治”的局面，而青岛则属于殖民地城市，即由帝国主义直接建立和统治的城市，在中国只有青岛和香港两个城市。近代青岛城市是由德国作为永久殖民地进行长期投资建设的，从1898年德军占领胶澳至1914年退出青岛的十七年间，德国在原胶州湾周围和原即墨县沿海海湾建立了这个被称为“东方的瑞士”的城市，开始了青岛的近代化进程。德国人在青岛创立的土地制度更在德国和全欧洲推广，成为城市可持续发展的样板。孙中山先生还专门邀请单威廉这位青岛土地制度的创始人到广州，探讨中国土地制度改革问题，对于孙中山土地思想的最终形成产生了重大影响。而且，在进行城市土地管理中，更是时时注意防止上海的土地投机问题，在一定程度上，上海的土地管理为德当局提供了借鉴。可以说，青岛城市的近代化是完全殖民地式的近代化。而上海则是有殖民色彩的城市，租界当局部分侵占上海的主权，在进行近代化建设的同时，也带来上海长期割据，整体发展混乱、无序的城市弊端，类似于一种半殖民地式的发展。

就上海和横滨而言，上海是因“开埠”而兴，横滨是以“开港”而生。但上海租界这个“国中之国”的存在，使得西方文明传入上海首先和主要从国外传到租界，中国政府方面在很长时期是被动接受，这就造成一方面先进事务的延误进入上海，另一方面华界在引入西方物质文明时，始终落后于租界，只有在租界运用先进事务相当成熟和稳定后，才敢仿效他们，使得落后与先进的反差极为明显。而横滨在外侵面前，变被动为主动，大力提倡向西方学习，并控制横滨主权，并未将横滨的建设权赋予外人。因而，上海是半殖民地式的，而横滨则属于主权受到侵害，但仍保持独立而发展的。通过两个国家两个近代典型城市的比较，能将本国的城市发展更高地置于世界历史发展的背景中，把握特点。

通过对三种不同近代化途径的城市的比较研究，有助于我们从横向比较中把握上海城市土地管理思想发展的特点，了解影响思想发展的深层次因素。

二、青岛、横滨的土地管理思想介绍

（一）“租借地”——青岛的土地管理思想

1898年签订的《胶澳租界条约》，使胶州湾成为德国的租借地，德人以青岛、大包岛、台东镇、台西镇等村庄为中心，展开了大规模的建设活动。“租借地”不同于“租界”：（1）行使租界行政管理权的，主要是租界开辟国当地的领事或工部局之类的市政机构，而租借地的最高行政长官，则多是租界国政府直接任命的总督；（2）承租租界土地的外国政府或侨民在租地时必须向中国业主或中国政府缴纳地价，此后需每年向中国政府缴纳地租；而辟有租借地的国家则不支付任何地价；（3）进入租借地的中外人士均受租界国的司法管辖。因而，租借地已几乎等同于租界国的领土。

现代管理机构的建立。德海军当局任命远东舰队司令为胶州总督，下设政厅和议会机关。政厅又分军政部和民政部，总督直接统辖三个局，即财政局、卫生局和公共工程局。民政部下又设若干局所，其中与土地管理相关的机构包括有土地局、林务局等。德为了显示其经营殖民地的能力不亚于他们的宿敌大不列颠，决心把该地建设成为德永久的模范殖民地，正是由于这一目标，德人精心策划了青岛的建设方针。

1.控制土地买卖，抑止地价的思想

出于以下目的的考虑：一是防止当地的中国居民日后抬高地价，防止外来投机商的投机；二是使政府获得足够的公用土地，便于规划；三是从土地垄断中获利。德当局采取以下措施：首先禁止中国人自由买卖土地。1898年颁布了《置买田地章程》，申明不准私自买卖土地，只能按照德军占领以前的“时兴地价”卖给殖民政府；其次，按照土地等级，对土地进行收买。为了向农民征购土地，德当局先对土地进行调查，明确了各地的产权关系，会同知县和居民将土地分为三等，与村民订立购地合同，德政府预付相当于土地税一倍的定金。但是要注意的是，德人征购土地的地价是按照1892年清军在青岛征地的价格，至1898年开始征地时，由于物价上涨等因素，地价已经上涨，但德人仍按照原定价格收购，所以其收购土地的成本是非常低廉的。至1909年10月购地3万亩以上^[2]。其征购土地的目标为：“在青岛及青岛周围所有被认为有可能用来进行投机倒卖的土地已全部为总督府征购之后，中国地产之倒卖已无任何余地可言”时，方允许居民自行出卖土地^[3]。

2.征购土地，统一规划的思想

德人在1901年10月至1902年10月的《胶州地区发展备忘录》中称：“为青岛今后几年发展城市设施和植树造林所需的土地，已由总督府在上个年度末基本上都购置到手了。”表明其征购土地以便用于城市公共设施建设，统一规划的思想。

3.有计划地出售土地，控制土地使用的思想

德当局把建设城区的土地征购以后，又集中进行测量，制定了港口和城市建设的规划图，除留足用于修筑街道、广场、码头、公共场所和防御工事等的土地外，其余土地分为若干小块有计划地向私人拍卖。1898年颁布的向私人出售土地的章程，将土地出售与使用限制联系在一起。规定：买主应于拍卖之日前8天，将欲购土地的用途禀明总督府允准才有购买权，并在3年内按照所禀用途实现其利用计划；如有特殊情况可以通融展限者，可将该期限延展为5年；如买主未经总督府允准而擅自更改原报土地利用计划，或者于指定期限内未按原计划照办者，总督府将其所买土地没收，仅发还原买地价的一半^[4]。这样，德当局把城市建设纳入了总体规划，进行严格控制。总督府在颁布土地购买许可证的同时，公布了建筑条例，首先组织修建高于二至三层的楼房，以保持欧洲侨民别墅风格的建筑特点；而且规定，对于购买的建筑用地皮，至多只能利用55%，华人区则至多利用75%搞建筑物，并要求盖房前必须出示详细的房屋图纸和构造计划，报请工务局批准。通过这些举措，保证土地的合理使用和建筑风格。

4.土地涨价归公的思想

《置买田地章程》规定：凡购买土地者，到1902年1月1日止，按买价缴纳6%的地税，以后按随时估定地价计算；如果买主将所买之土地转售，可扣除其在该土地上的投资，然后将所获纯利润的1/3上交总督府；总督府并保留卖主所报价格收买该项土地的权利；如果一块土地25年以内未卖，同样要缴纳这期间地价提高部分的1/3，而且要一次付清。德当局认为，这种土地价格的提高，不是由于土地的所有者造成的，而纯粹是因总督府或社会团体的整个活动导致了该地区的繁荣造成的，所以，收取土地价格提高中的部分收益是应当的。这样，既使政府获得市政建设的部分资金，又有效防止了土地投机。

5.征收土地税的思想

青岛的土地税收制度可概括为两主一补：一是乡镇土地税，即德占后土地使用未变的土地，依从前的丁粮章程按土地等级纳税；二是城市土地税，即政府从民间收买后又卖给市民的土地，按地价收税；一补是补充土地税的土地增值税。1904年该税制被引入德国本土实行，并在欧洲推广。近代学者在探讨上海的土地税收时，对于青岛的土地增值税曾予以探讨。就土地征税思想而言，青岛的土地税收思想对于近代上海土地税思想产生了一定影响。

6.进行城市规划的思想

德人对于青岛城市建设，进行了详细的统一规划。首先对土地进行了勘查测量，精心绘制了详尽的城市建设平面图，何处建立欧洲人居住区，何处为华人居住区，何处设军营、港口、车站等，都规划细密。在建筑设计上，力求朴素坚固，并注意交通、卫生、防火诸端。市区马路的宽窄，建筑物的高矮，建筑面积与宅第面积的比例等，都作了明确规定。在规划中，对于植树造林的重视在其整个思想体系中尤为突出，“一项对于整个城市和港口建设都具有根本性重要意义的工作是植树”^[5]，1898年总督府委派一名较高级的林业官员，并设立了一个农林局机构，专门负责植树造林，并创立《农林说帖》广为刊布，鼓励民间造林，设置农林简科学校，训练造林艺徒。这些措施都反映出当局对植树造林的重视。

7.依靠法制进行管理也是德人管理城市的特色

在德占期间发布的各种章程、告示约有百数十件。在德人的努力经营下，青岛迅速发展，1902年时市内人口共15 672人，到1913年发展到57 578人，增加了2.67倍^[6]。

从青岛的城市土地管理思想可以看出，德当局在完全占有青岛的前提下，对于青岛进行了统一的规划，在土地管理中，突出地体现了政府干预、抑止土地投机的思想，有力地防止了地价飞涨，对于土地的调控不仅体现在比较完善的土地税收政策上，而且运用城市土地储备的手段，按照城市的统一规划，出售土地，使得城市的发展处于有序的状态中。青岛的“租借地”性质，也使得西方的土地管理思想能得以迅速贯彻，在17年里，青岛成为一个近代化的城市。

（二）居留地——横滨的土地管理思想^[7]

横滨也是因不平等条约而被迫开放的口岸城市，同是因开放而在近代迅速发展起来的大都市，在中国称为“开埠”，在日本称为“开港”。1858年日美签订《日美友好通商条约》和《贸易章程》，规定日本向美国开放神奈川、长崎、箱馆三个港口，但与中国清政府的处理不同的是，幕府则认为靠近神奈川的一个海边小渔村横滨，通航条件良好，又偏于一角，一旦出事，便于控制，坚持要在横滨开港，并不顾外方的反对，果断采取一系列措施，这些措施体现出政府积极、主动进行横滨建设，应对入侵的思想。

1.主动进行土地开发的思想

日本政府进行了一系列土地开发建设，为在横滨开港作准备。首先，对横滨开港作实地调查，制定周详的开港计划；第二，幕府在几个月内，投入96 000余两银子，进行横滨村的基础设施建设，包括构筑堤岸，铺设道路，架设桥梁，建造码头，建筑办公用房和供出租给外商的仓库；第三，采取减免当年地租等优惠政策，向各地特别是江户招商；第四，设置了一整套管理机关，正式设立了神奈川奉行这一机构，负责横滨开港后的一系列行政和涉外事务。通过这些措施，到横滨租地的外国商人络绎不绝，幕府原先准备好可以出租的土地供不应求，在既定事实面前，英、法、荷兰领事相继承认横滨开港。

2.政府负责基础设施建设的思想

横滨的土地管理以1859年，美、英、荷兰三国领事公布的《神奈川港土地章程》（《神奈川地阶规则》）为依据，即横滨的第一次《土地章程》。该章程对居留地内基础设施的管理规定：日本政府需经常保养市区道路及码头，必要时修筑下水道，不可因此向居留地内的外国人课税。这一内容与上海的《土地章程》不同，明确规定居留地内的公共设施建设由日本政府负责。

3.征收地租的思想

就外人取得土地的方式而言，在上海是在外人与中国地主之间进行。在横滨，土地是农民只要向领主缴纳年贡，就被承认所有的承包田，将一定范围的土地整个划作居留地，以支付地租取代缴纳年贡，同上海的类似，政府都成为土地的所有者。日本政府以修筑了基础设施为由，征收较高的年租。但与上海不同的是，日本政府的地主身份十分明朗，并时时以地主身份出现，修筑公共设施。

横滨的土地管理制度是一种处于日本政府控制之下的土地管理制度。不同于上海的租界，也不同于青岛租借地，日本政府从设立横滨居留地之初，就明确土地开发权属于日本政府。引人深思的是，日本政府对居留地的管理，使得外国侨民并未感到自治行政的必要，反而是外国代表团行使权利的对抗性举动，遭到本国居民的反对。通过分析，可以知道，政府对于租界（居留地）的积极还是消极的应对思想，对于租界（居留地）的发展起了重要作用，对于相似的问题，采取不同的应对态度，也导致了不同的发展结果。

三、比较基础上的讨论

通过以上对青岛和横滨的土地管理相关制度思想的分析，可以看出，这三个均以条约被迫开放而在近代崛起的城市，分别代表着三种类型，即租界城市、租界地城市和居留地城市，租界长期存在的城市——上海，与近代这三种开放的城市相比，在土地管理制度上，既有共性，又有特性，并最终形成独具特色的“上海模式”。

（一）共性分析

1.城市土地管理思想的变革都是建立在对外开放的基础上的

1842年中英签订《南京条约》，上海被强制地推向开放。1843年11月，上海正式开埠，1845年英租界建立。租界的辟立与开发，打破了缓慢的中国传统土地管理思想发展的进程，带来了与传统土地管理思想截然不同的西方管理理念。租界在获取自治权的基础上，按照其母国的方式来开发、管理租界，建立起一套地方自治机构。如果说近代以后，西方文明就已随着大炮传入，清朝一些有远见的官员学者就已经开始对西方文化的介绍和学习，那么租界则提供了一个具体的、近在咫尺的西方模式，不同的管理模式和文化理念对同处一城的华界形成强烈冲击，落后与文明的鲜明对比激发了华界居民的民族情感，从而产生变革的强烈需求；如果说强制开埠启动了自上而下的强制性的制度变迁，那么在这种变迁开始后，自下而上的需求则推动着这种变迁。晚清上海由地方士绅发起的地方自治运动即是这种需求的证明。国门的打开，也使学者的眼光投向西方，他们也开始走出国门去探索西方强盛的秘密，20世纪20年代有着欧美留学经历的学者开始介绍西方的城市管理理论，并要求引入市制，建立现代化的城市管理方式，对城市进行科学规划。上海特别市的“大上海计划”即是留学欧美的学者借鉴租界经验，运用近代城市理论制定的，在此基础上，抗战后向西方学习城市管理的思想已经理性化了。整个近代上海城市土地管理思想变革的动因是上海的开埠，发展的脉络是租界和西方思想的逐渐被借鉴并从简单模仿至日益理性，可以说，没有上海的开放，便没有上海土地管理思想的迅速变革。另一方面，上海在近代的巨大变化，已经成为近代最高现代化程度的代表，被认为现代化“表现得最为典型，尽管并不成熟，但毕竟开创了第一个中国现代化运动的基本模式，提供了一个可供架构的典型”^[8]。“十里洋场”的称呼，也从一个侧面反映了西方文化对上海影响之深，其他内陆城市的现代化的衡量常用“俨然小上海”之说。由此也可见，开放给上海带来的巨变，这些都为城市土地管理思想的变革提供了基础。

与上海相同的是，青岛和横滨均是因被迫开放而兴起的城市。青岛在成为德国的租借地之前，只是一个小村庄，德人在“租借”了胶州湾之后，获得了土地的开发经营权，为本国土地管理思想的移植创造了条件。在青岛建立了一整套近代行政机构，设置了专门土地管理机构，按照西方的土地管理理论，并借鉴上海和香港土地投机导致地价飞涨的现象，将土地全部征购，控制了土地交易市场，并颁布相应的土地售卖法规，对土地使用加以控制，通过一系列土地政策，既防止了地价飞涨，又为统一规划准备了足够的公地，将规划顺利实施，使青岛成为一个近代化的城市。而横滨开港前也是一小乡村，幕府在条约签订后，为了实现自己的目的，积极建设横滨。可以说，因开放而迫使政府投入大量资金对该地进行建设，以掌握土地管理的主动权，从而开始了该地的变革。

因此，对外开放是三个城市土地管理思想发生变革的基础，为西方土地管理思想的植入创造了条件，刺激了本国土地管理思想对西方思想的吸取和融合。“一种文化与异型文化接触日久，必定引起不少感染，而产生融会更新的创造。此种感染，或有意或无意的接受，却并不是原本移植，而是渗合的同化。即使名义上作全盘移植，事实上也很难完全相通。特别是思想制度，即使有意移植，也决难期其毫无差别”^[9]。

2.城市土地管理思想的变革，政府自上而下的强制性推动均起了决定作用

城市土地管理制度是城市土地管理思想的反映，其变迁与经济发展的需求是密切相关的，但是在这三个城市的土地管理思想变迁中，政府的强制变革是主要因素。按照诺斯的分析，制度变迁是由三个因素共同决定的：一是非正式制度；二是正式制度；三是实施机制。正式制度与非正式制度是相互联系互相制约的。在上海的土地管理制度变迁中，租界在引入西方的土地管理制度时，由于中国传统习惯、习俗等的差异，在推行过程中，二者经常发生摩擦和碰撞，如工部局筑路及兴办公共工程建设时需要迁墓平坟，华人则因坟墓风水等观念与之发生冲突，公共场所的绿化植物也常因华人风俗而遭破坏，清明时人们攀折柳木插于门前或用来洗脸，谓可明目。这些非正式制度与正式制度的冲突，在具体推行时，依靠颁布法规由政府强制推行，当然这些推行要缓慢得多。然而一旦非正式制度支持正式制度，制度变迁则要容易得多。租界的制度实施效果和华界形成鲜明对比后，其优越之处也逐渐为人们所认可，并滋生羡慕与变革的需求，晚清出现的“挂名道契”在一定程度上就是一种对租界土地产权管理的认可和信任，而华界又缺乏相应产权管理制度的情况下而产生的，后来出现的“华商道契”即是对这种产权管理制度的一种模仿和移植。有识之士也开始积极探索，在这种需求的推动下，正式制度的实施也逐渐成为一种习惯，顺利实现整个制度的变迁。租界实施的西方文明被认可后，华界的地方自治运动即是要求变革的一种反映，至上海设市，近代的土地管理制度开始建立，相应的土地管理措施也通过法规逐渐完善，其所遇到的非正式制度方面的阻力就非常小了。德国人在青岛的管理当中，德总督发布的各种章程、告示约有百数十件，作为地方法规迫人遵守。其中关涉华人的近百件，其中就有保护树木章程、盖房自来水接通章程等，这些法规的颁布实施推动了土地管理制度的变革。因而，这个过程也说明，在引进国外先进制度和文化时，非正式制度的配合将会加快这种引进过程。

3.城市土地管理思想的变革，都伴随着明显的城市化进程

这三个近代崛起的城市，随着开埠后城市经济的迅速发展，都开始了城市化进程，一方面对城市土地管理思想的变革提出了要求，另一方面又促进了城市土地管理思想的发展。

近代上海在1843年开埠时，人口约为52万，开埠后上海成为最大的通商口岸，人口数量迅速增加，1910年人口近130万，1915年达200万，1930年达314万，到1949年人口达到540多万^[10]，净增人口500万，这在世界人口史上也是较为罕见的，而造成人口城市化的主要决定因素是19世纪80年代后劳动力密集型的近代轻纺工业的崛起。虽然太平天国运动曾导致1853—1862年期间的人口的集聚增长，但经过1863—1880年战后人口的迅速回落时期后，人口呈持续增长态势，这与19世纪80年代后工业的迅速发展是有密切联系的，正如海关报告所指出的“近几年（1902—1911）来，上海的特征有了相当大的变化。以前它几乎只是一个贸易场所，现在它成为一个大的制造业中心”^[11]。可以说，贸易和工业化推动了近代上海的城市化，而人口的迅速城市化导致的对土地的压力和需求，催发了近代房地产业的发展，也对城市土地管理提出了新的要求，要求尊重产权及对产权凭证的科学管理，便于产权的流转，要求对土地使用进行统一规划以解决城市化进程中的道路交通、公用设施等无序问题，要求采取新的土地收益管理措施以解决对城市公共设施的迅速需求等，而城市化进程中产生的道路交通问题、环境污染问题、人口密度问题等也直接推动了上海的几次城市规划，在1929年的“大上海计划”中，道路系统设计减轻交通压力、建筑管理颁布规范条例、工业区和住宅区分离的思想都已展露无遗。而抗战胜利后的城市规划中，更引入邻里单位、卫星城镇、工业向郊区扩散、高架和环式道路设计、设计人口密度标准和注意建筑的采光能力等思想。因而，城市化的发展客观上提出了土地管理思想变革的需求，又推动着城市土地管理思想的发展。

青岛从一个小渔村发展成为规划整齐的城市，就整个胶州湾租借地而言，1897年人口8万余人，到1913年增加到20万人左右，16年中增长了一倍半。近青岛市内的人口，1902年为15　672人，到1913年发展到57　578人，11年中人口增加了2.67倍，虽然远不及上海，但其人口城市化的现象也是显而易见的。完善的港口设施和自由港制度的建立，以及通往内地铁路的修筑，为青岛的商业贸易的发展提供了优越条件，使青岛成为仅次于天津的北方第二大港。

表5－1　大连、天津、青岛三港进出口货值比较表^[12]

单位：千两

贸易的发展和一些近代工业的建立促进了青岛的城市化进程，而城市化又要求有与其相适应的城市土地管理制度，德国人在开发青岛之初，便注意整个城市的统一规划，有力地防止了城市病问题。

横滨的发展不同的是，日本本国政府在这个进程中所起的积极、主动的作用。在日美条约签订之后，日本政府为了便于控制，通过对海边小渔村的考察，认为通航条件良好，且偏隅一角，故预先对横滨投入大量资金，进行开发、规划，并设置一整套管理机构，采取土地优惠政策积极招商，吸引了大量外国商人，促进了贸易的展开，从而带动横滨的城市经济的发展。可以说，城市土地管理的变革推动了城市化的发展。

因此，城市土地管理思想的发展伴随着城市化的进程。

（二）特性分析

1.两种土地管理制度的长期并存使上海的城市土地管理思想表现出明显的二元化特征

不同于德国完全控制着青岛的城市建设（1897—1914），也不同于横滨居留区（1859—1899）的发展始终没有跳出幕府或维新政府的控制，上海在几乎整个近代时期，都始终并存着华界和租界两种制度，租界始终为独立的自治机构。1845年上海《土地章程》的订立，明确规定租界的道路等公共设施的建设由租界外商负责，实际上将租界的土地开发权赋予了外人，从而使得租界在获得土地的永久使用权的基础上，能够按照西方的模式进行土地开发与管理，使得上海的土地上出现与华界传统土地管理截然不同的西方土地管理模式。在租界按照立法、行政、司法的模式建立起管理制度，成为独立的自治区域，与华界长期并存。这种局面导致的结果便是两种土地管理思想的并存，并在并存中相互碰撞。华界一直到19世纪晚期才开始仿照租界模式，开发南市，探索地方自治，引入土地有偿征用的制度，并在产权凭证管理上实行“华商道契”，但中国传统土地管理中存在的礼、法不分，法律与道德混同，国家惯例和习俗并用，处理土地财产不依照所立契约规定执行，而在“契约”之外用礼、义、情的传统习惯仍制约着土地产权的流转。直到上海特别市的设立，建立起现代市制，而民国《土地法》的颁布，政府在产权管理方面的职权与功能得到一定程度的强化，土地登记、征用、土地税的征收等都有法可依，具有现代化特征的土地管理制度开始建立。租界在确立西方化的土地管理制度的同时，也不断和传统的思想发生碰撞，就是在这种并存、冲击、碰撞中，使得整个上海长期处于分隔状态之中，租界和华界各自按照自己的规划对辖区进行开发、管理，形成交通、排水、电信等公用事业的各自为政，租界的西方文明和华界的市政管理落后、贫民窟大量存在的现状形成鲜明对比，整个城市传统与现代并存的二元化特征贯穿始终。

相比之下，德租借地青岛，则从租借开始，就处在德国的完全管理之下，德从一开始就对整个城市进行整体规划，并借鉴上海、香港的发展经验，对土地投机问题进行了有效预防，使得整个城市的规划统一、齐整，西方的土地管理思想在整个城市建设之初就处于主导地位。日本的横滨则相反，在横滨开港之初，幕府就将土地管理权握于掌控之中，这使得横滨的西方色彩远不如上海浓厚。当然，其城市近代化进程也不及上海快。

从青岛的西方控制、上海的长期并存、横滨的本国政府掌控的特征看，上海的传统与现代并存的特征更为明显。

2.租界与华界的长期并存使得上海城市土地管理思想发展担当着媒介物的角色

近代上海城市土地管理思想的变革，开始于租界的设立。在租界的刺激下，华界开始了土地管理变革的尝试，但无论是地方自治还是吴淞第一次自开商埠，从管理机构的设立到组织章程的制定，均是模仿租界而设，1929年的“大上海计划”中，关于建筑条例等也仍然仿照租界的规章制定，呈现出西方土地管理思想影响到租界的土地管理，而华界的土地管理思想则模仿租界的土地管理而变革，在很长时期中，租界充当着西方土地管理思想传播的中介，而上海的城市管理则在某种程度上成为国内现代化的代表，成为国内其他城市土地开发与规划学习的典范，很多内陆城市在进行“现代化”改革时，或仿照上海的相关规定，或派员去上海观摩、学习，因而上海又成为传播西方文明的窗口。这种由西方—租界—华界—内地的思想传递模式，一直到抗战胜利后，随着租界的被收回，以及留学欧美的专家学者的增多，才被显著改变，在抗战胜利后的“大上海都市计划”中，很多欧美的经验被直接借鉴。因此，在近代上海的租界华界并存时期，其城市土地管理思想的发展呈现出中介性。

从上海和租借地青岛与居留地横滨的比较分析中，可以看出，同为由于外力的侵入，而引发强制性制度变迁，从而开始近代城市化进程，完成传统城市管理近代转型的城市，由于政府对其控制力的不同，在城市土地管理思想发展中呈现出既有共性又有特性的特点，这些特点有助于我们了解上海土地管理思想变迁的各种因素的关系。

【注释】

[1]孙占元：《中国近代化研究述评》，摘自中华文史网。

[2]王守中、郭大松：《近代山东城市变迁史》，山东教育出版社，2001，第199页。

[3]《胶州地区发展备忘录》，1903.10—1904.10。

[4]《置买田地章程》，见谋乐辑：《青岛全书》，179—182页，青岛印书局1912年刊。

[5]《胶州地区发展备忘录》，1898.10—1899.10。

[6]王守中、郭大松：《近代山东城市变迁史》，山东教育出版社，2001，第238页。

[7]下文资料主要参考《上海和横滨》联合编辑委员会，上海市档案馆编：《上海和横滨——近代亚洲两个开放城市》，华东师大出版社，1997。

[8]忻平：《从上海发现历史——现代化进程中的上海人及其社会生活（1927—1937）》，上海人民出版社，1996，第602页。

[9]王尔敏：《清季知识分子的自觉》，《中央研究院近代史研究所集刊》第二期，1971年。

[10]邹依仁：《旧上海人口变迁的研究》，上海人民出版社，1980，第90页。

[11]徐雪筠等编译：《上海近代社会经济发展概况——海关十年报告》，上海社会科学院出版社，1985，第158页。

[12]伧父：《德国之经营胶州湾》，《东方杂志》，8卷11号。表中的出口数字指纯运往外洋的土货价值。