外来农民工融入城市的障碍

第二节　外来农民工融入城市的障碍

在城市外来农民工中，有一部分在城里有了稳定的职业，逐渐成了城里人；有一部分又回到农村务农；大多数仍是亦工亦农、在城乡之间流动就业。与此同时，又不断有一些新的农村劳动力加入到进城打工的行列。如此循环推进，大约1亿人左右的农民工规模将会较长时期保持下去。他们长期生活在城市，因而要不断地主动适应城市生活，逐步融入城市中去。

外来农民工融入城市包括四个层面的含义：一是职业由次属的、非正规劳动力市场上的农民工转变成首属的、正规的劳动力市场上的非农产业工人；二是社会身份由农民转变成市民；三是农民工自身素质的进一步提高和市民化；四是农民工意识形态、生活方式和行为方式的城市化。这四个层面相互影响、相互制约，其中前两个层面主要取决于宏观体制改革和相关的制度创新，对农民工融入城市的进程具有决定性的影响。就目前的现状来看，农民工要达到与城市的实质性融合，还存在着诸多的困难和阻碍因素，这其中既有制度性因素，也有非制度性因素。

一、制度性障碍

（一）户籍制度阻碍

新中国成立初期，国家为了控制农村人口大量流入城市和保障城市居民的充分就业，1958年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一整套较为完善的户口管理制度，形成了城乡二元的户籍管理制度。它不仅以法律形式严格限制了农民进入城市，限制了城乡之间的人口流动，而且，也使我国法律规定的许多公民权利，在实践中都不同程度、不同形式地与户籍制度相关联，形成了依附于不同户籍制度的政治权、财产权、教育权、劳动权、休息权、社会福利保障权等。当然，这种“铁篱笆”似的户籍制度是计划经济体制下经济发展模式的产物，在当时的历史条件下，对于维护社会的稳定、确保农业的基础地位和为国家的工业化提供原始积累等方面起到了重要的积极作用。然而，改革开放以后，随着市场经济的发展，我国原有的城乡二元户籍管理制度已越来越不适应经济社会发展的需要，所导致的城乡居民之间不同的身份体制，造成的城乡对立、城乡分割、城乡劳动力流动隔绝状况的弊端，越来越明显地表现出来。改革开放后，尽管对人口流动的限制逐步放宽，农民有了进城打工、就业的自由，但户籍政策并没有得到根本的改变，城市户口和农村户口之间仍然存在着难以逾越的鸿沟，外来农民工很难在城市立足。由户籍制度衍生出来的其他一系列政策和制度，如教育制度、社会保险制度、社会福利政策等形成了强大的阻止农民工融入城市的制度性障碍。经济系统的接纳，社会系统的排斥，使近亿农民工成了我国最大的人户分离的群体，使农民工无法长期稳定地在城市生存下去，使他们在城市中成了一个“无根”的社会阶层。农民工身份与职业和角色的分离，正是这种户籍制度的直接后果。

（二）土地制度障碍

土地是农民的基本生产资料，只要农民具有农民的身份，就不能剥夺他们的土地，就要“耕者有其田”。并且，在作为农民基本生产资料的土地中，含有大量长期以来农民投入的物化和活劳动，农民对于土地有着深厚的眷恋情结。正是土地对农民的重要作用，党和政府为了确保农村的稳定，确保农民的利益，才实行了土地三十年不变的承包政策。这一农村家庭承包经营土地的基本政策，对于农村经济发展，解放生产力，确保农村稳定，是非常必要的。但目前的问题是耕地流转制度不够完善，缺乏对转让（放弃）地权（主要指土地承包使用权）者进行合理经济补偿的成熟规定。这样，承包的小块土地在成为农民“保命田”的同时，也成为套住农民的枷锁，使之难以脱离土地这个“根”，难以勇敢地走出农村，迈向城市。在土地套住农民的基础上，进城就业又不能获得市民条件，城市社会保障又覆盖不了农民工的情况下，农民想要进城务工经商，甚至转化为市民，就不得不三思而后行。

所以，当前的城乡二元户籍管理制度把农民工禁锢于农村土地之上，拒之于城市大门之外，成为农民工有效融入城市的拦路虎；而现行的农村土地制度又把农民工束缚在农村土地之上，难以舍弃农村的那条“根”，成为农民工融入城市的绊脚石。这一拦一绊，影响了农民工进城的积极性，影响了他们有效融入城市的步伐。

（三）就业制度障碍

城乡分割的劳动力市场制度使得外来农民工只能通过次属的劳动力市场寻找那些工作稳定性差、收入低、劳动强度大、无福利、无保障、无晋升机会等市民看不上眼的边缘性职业和岗位。由于不能享受城市市民同等待遇，缺乏一个平等的竞争环境，很大程度上导致农民工在就业竞争中处于劣势，难以进入城市正规体制之内，因而也就难以实现与城市主流社会的融合。

（四）社会保障制度障碍

1.当前农民工的社会保障存在诸多不足

第一，农民工失业保险还是空白。我国许多城市都对农民工在当地可选择的工种进行了严格的限制，再加上大部分农民工文化素质比较低，因此，他们在打工过程中非常容易失去工作，而要想重新寻找一份新的工作又很困难。他们在失业期间多是靠积蓄，或向他人借钱维持生计，也有一部分人不得不重回农村老家。

第二，医疗保险空缺。从医疗方面看，我国城市中各大医院的医疗费用一直居高不下，平常即使是感冒之类的普通小病到了医院也要花费数十或数百元钱，这样的高额支出对收入普遍较低的农民工来说根本就无法承受。很多农民工生病依仗着年轻、身体好，硬挺着而不去医院看病；遇到不得不看的病，绝大部分也只能是自费，用工单位通常在不得已的情形下只垫付很小一部分费用。

第三，农民工缺乏最基本的工伤保险。工伤保险是目前唯一对农民工没有制度和政策障碍的保障项目，但据农业部2005年的调查，目前农民工工伤保险的参保率为12.9%。农民工在城市里从事的大都是苦、脏、累、险的职业，而且劳动条件差，如此低的参保率，常导致许多农民工在发生工伤事件时得不到及时的治疗和经济赔偿，最终拖着伤残的身体回到原籍，成为新的贫困户。

第四，农民工的养老问题前景堪忧。对于目前这一代青壮年农民工来说，由于常年在外打工，他们的耕作技能早已生疏，再加上土地的保障功能不断弱化，如果二三十年后再让他们回家乡靠土地养老，生活状况实在堪忧。他们把自己半辈的劳力贡献给了城市，然而到年老时却不能像城镇居民那样享受养老保障。从某种程度上可以说，目前城市农民工的社会保障是近乎缺失的，这非常不利于农民工在城市生存与发展，往往导致农民工难以融入城市，最终选择回家。

2.城市外来农民工社会保障落后的因素分析

首先，存在主观方面的因素：一是农民工没有得到基本的身份认同，一部分人单纯站在城市社会经济发展的角度看问题，忽视农民工自身的基本权益；二是大部分的农民工雇主缺乏自觉保护农民工的意识，政府为促进经济发展也在一定程度上忽视对农民工的保护；三是农民工自身由于主客观原因不敢或还没有意识到需要维护自己应有的基本权益，维权意识缺乏；四是城市居民对于建立农民工的社会保障制度有较强的抵触心理，担心会引来更多的农民进入城市；五是一些地方搞农民工的社会保障，往往是按照上级政府规定的扩面指标层层向企业进行安排，也不管农民工是不是真正需要，这种行政强制的方式让农民工心生反感。

其次，是体制方面的因素：一是现有制度安排的障碍，主要是国家为保证城市的发展和社会稳定而制定的严格的户籍制度、劳动用工制度和土地使用制度；二是社会保障立法不健全。关于农民工的社会保障问题没有相应的立法，使相应的的社会保障工作难以实现强制性原则；三是农村社会保障制度建设的滞后甚至缺失。目前我国广大农村的社会保障制度远未形成，与城市社会保障存在严重脱节，这严重影响了农民工社会保障工作的有效开展；四是农民工虽然人数众多，却由于其弱势地位和较低的组织程度使得其争取社会保障等合法权益的能力不足，他们的诉求和意愿难以引起决策层的应有重视。

再次，有客观方面的因素：一是农民工表现出的极大的流动性。这种流动性不仅反映在城市之间、城乡之间，也表现在职业及单位之间；二是作为保障对象的农民工规模巨大且构成复杂。我国农民工数量非常庞大且还不断增长，而且层次不一、构成复杂，他们对社会保障的需求也存在较大差别；三是农民工经济收入上的障碍。农民工主要分布在劳动密集型企业，工作和收入很不稳定，这种状况使其难以取得进入现有社会保障体系的资格；四是社保资金的障碍。近年来社会保障资金短缺状况使得维持原社会保障体系尚力不从心，如果再把农民工纳入其中将会不堪重负。

（五）教育制度障碍

教育制度阻碍了外来农民工子女在城市顺利地接受教育，因而也就阻碍了农民工有效地融入城市中去。目前的农民工子女教育问题表现在：一是进城农民工子女就学困难。对于国家已经出台的免收义务教育补偿金、借读费等政策，一些地方执行起来大打折扣，甚至违背政策，公办中小学校向农民工子女额外乱收费的现象时常发生，有的学校要求农民工子女交纳借读费，不然就以学额已满为由拒收。尽管有些城市已经执行了公办学校招收农民工子女的政策，但在制定入学程序时也没有考虑到农民工的实际情况，需要办理各种证明，手续烦琐，加大了农民工子女入学的难度。不合理的收费和脱离实际的入学程序导致部分农民工子女辍学、失学。二是农民工子弟学校办学条件和教育质量较差，生存困难。在一些大中城市，农民工子弟学校是农民工子女就学的重要渠道。这些学校在办学条件、学校管理、教育教学质量等方面与公办学校相比差距很大，往往不被当地政府承认，甚至屡被取缔，受到城市公办中小学校及其管理部门的排斥或忽视。三是流入地政府接收外来农民工子女义务教育的负担加重。长期以来，学龄儿童的义务教育由其户口所在地负责落实，教育经费也是按户籍学生数下拨的。流入地的教育财政以户籍人口义务教育需求为主要依据，并没有包含外来农民工子女出现后增加的教育经费开支。大量的农民工子女流入到大中城市给当地的义务教育带来很大的压力，造成了一定的冲击，使得流入地政府的财政负担增加，教育资源不足与外来农民工子女入学要求之间的矛盾日益突出。

城市外来农民工子女义务教育问题产生的原因是多方面的，制度性原因是导致外来农民工子女义务教育不公平的重要因素。一是城乡二元化社会制度下农民工群体处于弱势地位及边缘状态。外来农民工子女教育问题的形成，和农民工在城市里的弱势地位和边缘化处境有着极其密切的关系。以户籍制度为基础的城乡分离的二元化社会结构，是造成农民工子女在城市中无法和城市儿童享受同等法定义务教育权利的社会结构性因素。二是义务教育管理体制导致外来农民工子女义务教育公平失衡。二元化的义务教育管理体制是外来农民工子女义务教育不公平的制度性原因。我国现行的义务教育实行地方负责、分级管理的办学体制，基本形成了中央和地方财政分担、以地方财政拨款为主的义务教育财政管理体制。在这种管理体制下，各地教育系统主要对本地区户籍人口中的学龄儿童提供服务，教育规模的规划、中小学校的布局以满足本地教育需求为依据，每年义务教育拨款也主要依据本地区户籍人口中适龄儿童的数量而定，义务教育的各类绩效评估也以此为基数，学龄儿童入学由户籍所在地政府负责，按户口划分学区、分派学位、就近入学。同样是国家的教育资源，城市可以堂皇而狭隘地拒绝农民工子女享受这些资源。现行的义务教育管理体制使外来农民工子女的义务教育进入了盲区，已经不能满足现实发展的需要。

二、非制度性障碍

阻碍农民工有效融入城市的因素除了一系列制度性的因素阻碍农民工融入城市的脚步外，还受到一些非制度性因素的制约。虽然制度性的问题是根本性的，但农民工融入城市进程中的社会文化因素和农民工自身存在的矛盾心态也是一个关键的问题。

（一）城市外来农民工自身素质障碍

农民工能否由“乡下人”转变成为真正的“城里人”，还取决于农民工自身的文化技术素质和自我发展能力。这不仅是外来农民工能够在城市找到工作、在城市立足的重要条件，同时更是农民工自我发展乃至融入城市并最终取得市民资格不可缺少的成功因子。一般而言，文化素质相对较高或拥有一定技能的农民工，进城后容易获得较多的就业机会和稳定的收入，从而更容易融入城市。但目前我国城市农民工整体素质不高，主要表现在：

1.低下的文化水平

从农民的文化素质来看，他们是一个庞大的文盲、半文盲阶层。首先表现在文化程度低，其次表现在技术素质低。农村劳动力素质不高，缺乏劳动技能，难以在城市实现稳定就业。随着经济发展水平的提高和新兴产业的兴起，社会对劳动力的素质要求越来越高，缺乏劳动技能的农民工就业领域将越来越窄，转移就业难度越来越大，农民工素质亟待提高。

2.陈旧的思维方式

思维方式是指人的思维结构及运思路径，它体现着主体在通向客体、把握客体时思维要素的组合方式。思维方式的不同决定着人的思维能力和思想水平的差异。传统的小农思维方式表现为因循守旧、求稳怕变、自我封闭、知足常乐，很难具有广阔的视野和灵动的思维，它极大地束缚和压抑了农民工的思想水平和创造能力，严重制约了广大农民工在思想上和行动上的积极性和创造性。

3.古老的生活观念

在长期的历史进程中，中国农民形成了诸多古老的生活观念，其中已基本不能适应时代需求的有：一是乡土观念。乡土观念现在已不适应农民工融入城市的需要，不利于新型社会人际关系的形成。农民工对乡土的特殊感情使得他们特别注重同乡之间的联络；二是宗族观念；三是重农轻商和小富即安思想；四是男尊女卑的性别观念和传宗接代的生育观念。

4.落后的政治意识

中国是一个农业文明古国，长期以来，人口的绝大多数在农村从事分散、生产规模狭小、生产力水平低下的农业生产活动，形成了以家庭为单位的、自给自足的小农经济。在以血缘关系为纽带、以家庭为核心的君臣、父子、官民等级森严、社会身份尊卑有别的宗法制下，我国农民经历了两千多年的最专制的政治经济文化统治，也就是在小农生产方式和自然经济、封建专制统治和儒家学说影响绵延存在两千多年的历史条件下，形成了一种特殊的意识形态——小农意识。因此，由于历史原因的影响，农民的政治素质普遍不高。他们还缺乏应有的现代政治观念，还不能自觉彻底行使当家做主的权利，他们的利益还经常受到损害而不能得到有力的维护。

5.淡薄的法制观念

农民工对法律知识的认识及接受能力差，法律知识贫乏。遇到诸如拖欠克扣工资、随意提高劳动强度、乱收费等损害他们合法权益的现象时，往往采取极端手段，缺乏依法维护自身合法权益的能力。

（二）城市政府认识上的偏差

在外来农民工融入城市的进程中，政府起着领航员的作用，也是农民工融入城市的有力推动者，城市政府的言行决策引导着农民工的行为和心理活动，也引导着城市市民对农民工的心理态度。尽管近年来出台的一系列政策在总体上是有利于农民工进城工作和生活的，但由于我国实行的是分级管理的体制，地方政府和中央政府在就业、社会保障等方面承担不同的责任。地方政府在制定和出台某种政策时，出于代表城市市民本位利益（如市民充分就业）的考虑，在对待农民进城问题上，排斥和抑制多于鼓励和支持。在政策制度的安排上，不把农民工与市民同等对待，而是采取重堵轻疏、重管理轻服务、重义务轻权益、重城市就业轻农民工安排的政策。由于政府在对待农民工的问题上，往往存在很多认识上的不足，从而导致决策上的偏差。

城市政府之所以会这么做，主要出于以下一些因素的担忧。首先是担心外来农民工会加剧城市劳动力供求矛盾。受这些观念的影响和制约，城市政府出于维护本地劳动力利益的目的，对农民工就业政策、公共就业服务方面采取了一些不公平的对待，如对农民工行业和职业工种的限制，限制用人单位使用农民工的数量和比例以及责令一些用人单位清退一些农民工，给本地下岗失业者腾岗位；城市政府把农民工排斥在政府为本地劳动力提供的就业、培训、安置工作等之外。这在一定程度上减少了农民工的就业机会，增加了他们就业的难度。其次，城市政府认为农民工大量涌入城市可能不利于城市社会秩序的管理。诚然，农民工由于素质相对较低，工作状态也相当不稳定，收入来源单一而且工资水平低下，又不能享受到社会的保障，因此，他们的居住状况较差，一般也不被纳入社区的管理，因而很可能带来一些社会治安问题。出于这种担心，城市政府往往采取了一些不利于农民工进城的政策，从而抑制了农民工有效融入城市中来。

（三）城市市民对农民工的歧视

有些城市市民阻碍农民工进城的观念主要是歧视农民的观念。究其根源，一是我国漫漫历史长河中的大一统思想。我国是一个农业国家，历朝历代的君主在实现大一统思想的过程中都把人口视为竞争的资源，而人口中主要的就是农民，因此，农民事实上成了统治者实现理想的工具，封建历史中统治者从来都是看不起农民的。这种轻民思想可谓由来已久。二是中国古代所奉行的儒家文化。儒家文化传承历史久远，其具有内倾精神，是主静的，并不积极激励人们去对外在世界寻求系统的了解。在这种小农经济生产模式下，中国大一统专制主义中央集权制不断发展，中国国民的皇权主义心态也在不断强化。在中国专制制度下，皇帝被神化为是上承下意而治理天下的，任何人违反了皇帝的旨意都要受到惩罚。在这种专制制度下，家长制充当了专制国家的人治统治模式。这表现为两端，一端是高度专制的中央集权制，一端是高度残酷的家族制，贯穿二者之间的是等级繁多、层次分明的官僚体系。这种根深蒂固的等级观念以及价值观念直接导致了至少两方面的后果，一是泯灭了社会的平等意识，二是造成了“身份”意识。这种价值观念不利于自由、平等、人权等观念的树立，也不利于维护社会的公正与整体和谐。追根溯源，城市市民对农民工的歧视可以追溯到中国这种传统的文化价值观念。

农民工以农民身份进入城市，被一些城市市民称为“二等公民”，甚至连一些农民工自己也有着强烈的自卑感。城市市民对农民工的歧视，既有上述的历史文化根源，也有现代和传统两种不同的文化碰撞，农民工和城市市民两大群体间在社会方式和思维习惯上的差异，直接导致了城市市民对农民工的歧视。

（四）农民工社会群体的文化特性

城市的生活方式、待人接物方式、看待事物的观念、人际关系、风俗习惯等使农民工感到不适应，但同类中的乡土文化习俗，使他们感受到熟悉的家乡文化环境。这种文化同质性给他们的交往带来安全感和人格的平等感。由于经济、社会地位的劣势引起的“二等公民”的自卑心理和过度的心理敏感，使他们处处抱着谨慎的态度，自觉或不自觉地回避与城市人交往，而愿意与自己的同乡交往，因为具有相似性，如相同的工作环境、相同的经历、相同的生活条件和生活方式，在老乡、亲属、朋友等群体中，他们可以获得信息与共享社会资源，共度闲暇时间。农民工文化适应力弱，这使他们囿于习惯性的同乡交往而不愿意主动地突破这一交往圈，客观上形成了自我隔离状况，与城市主流社会、主流文化相疏离。

另外，带有浓厚乡土文化气息的农民工进入城市后会产生巨大的文化和价值观念的反差、生活方式以及思维方式上的冲突，需要自身的不断适应和调整，并要有一种社会公民的责任感去融入城市群体中，才能完成社会化的过程。但农民工往往有“过客”心态，对城市没有“家”的归属感和“主人翁”意识，只有“陌生人”的感觉：城市再美丽，建筑再雄伟，环境再干净，那也是城市人的城市，与自己没有关系。而且少数农民工素质较低，其中有部分人的文化水平、道德素质、法律意识相对落后。他们在城市中的越轨行为，给城市秩序与居民生活带来消极影响，并很容易被放大。

同时，由于受传统小农经济思想的影响，农民工既有转移流动的强烈愿望，又受传统思想文化的制约，不愿离土离乡、舍弃农村的责任田，他们中很大一部分把进城务工仅看做是挣钱改善生活条件，依然把土地作为自己的根本和失业保障，把游离于城乡之间既能挣钱、又能种田作为最理想的生活模式。