城市基础设施经营

第三节　城市基础设施经营

城市基础设施无论是作为直接投入生产的中间物品，还是作为供居民消费的最终物品，都是企业选址和居民迁移的重要吸引因素，是城市价值的重要体现之一。同时，城市基础设施是地方公共物品的主要组成部分，而公共物品的集体消费性很容易产生“免费搭车”现象，因此市场很难或者不可能有效提供城市基础设施。由于规模经济的存在，基础设施又具有自然垄断性，城市基础设施的这些特征决定了其建设和运营需要政府的介入，以弥补市场供给的不足和运营的低效率。也正是由于城市基础设施的主要投资者或提供者是城市政府，自然它也就构成了城市国有资产的重要组成部分。尤其是在我国，城市基础设施的存量是我国各级城市政府长期投入大量人力、物力、财力所产生的资产，是资本的物化形态。

一、城市基础设施概念

城市基础设施有广义与狭义之分，狭义的基础设施是指供电、供水、供气、交通运输和邮电通讯等设施。广义的基础设施除上述外，还包括文化、教育、科学、卫生等设施和部门。城市基础设施是整个国民经济基础设施在城市地域的集结和延伸，其服务对象是城市的生产和生活。故也可表述为：“既为城市物质生产、社会发展，又为城市人民生活提供一般条件的基础性公共设施，是城市生存和发展的基础。”城市基础设施的内容概括为能源系统；邮电通讯系统；交通运输系统；供水、排水系统；生态环境系统；城市防灾系统六大方面。城市基础设施也可分成电力建设、运输邮电和公共设施三大类。公共设施又包含市政建设和公用事业两类，市政建设包括园林绿化、环境卫生、市政工程建设与管理等；公用事业包括自来水、煤气、公共交通等。^[9]

二、城市基础设施建设项目经营

（一）城市基础设施类别

在城市基础设施领域引入市场机制并不是说将所有的基础设施推向市场，而是必须首先对城市基础设施项目进行分类。明确哪些属于非经营性项目，哪些属于准经营性项目，哪些属于经营性项目，这是进行城市基础设施经营不可缺少的重要环节。不同类型的项目其投资主体不同，通过实施项目分类，可以将政府投资与全社会投资分开。真正做到政企分开，使政府、企业各尽所能，各司其职，提高投资效率和管理水平。

城市基础设施建设的项目区分原则，是基于产品或服务的分类理论及投资行为的分类属性，按能否让市场发挥作用这一角度分类，以投资项目有无收费机制即资金流入分成二类，即经营性与非经营性项目。第一类为经营性项目。此类项目有收费机制（有资金流入），但这类项目又以其有无收益（利润）分为两小类，即纯经营性项目和准经营性项目。

纯经营性项目（营利性项目），可通过市场进行有效配置，其动机与目的是利润的最大化，其投资形成是价值增值过程，可通过全社会投资加以实现。通常所说的经营性项目即为纯经营性项目。

准经营性项目即为有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因其政策及收费价格没有到位等客观因素，无法收回成本的项目，附带部分公益性，是市场失效或低效的部分。因其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺口，要通过政府适当贴息或政策优惠维持营运。

非经营性项目即无收费机制、无资金流入，这是市场失效而政府有效的部分，其目的是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用，这类投资只能由代表公共利益的政府财政来承担。

（二）城市基础设施纯经营项目的经营

对于纯经营性项目，属于全社会投资范畴，其前提是项目必须符合城市发展规划和产业导向政策。应让其真正走向市场，通过公开、公平、竞争招投标方式运作，最大限度地盘活存量，吸引增量，不断扩充城市建设的资金来源。不但要实现投资主体的多元化，还要实现经营主体的多元化。投资方可以是国有企业，也可以是民营企业，包括外资企业等，其融资、建设、管理及运营均由投资方自行决策，遵循谁投资，谁受益的原则，打破垄断，促进竞争，提高投资效率和效益。但在价格制定上，政府应兼顾投资方利益和公众的可承受能力，采取“企业报价、政府核价、公众议价”的定价方法，尽可能做到公众、投资方、政府三方都满意。^[10]

（三）城市基础设施准经营项目的经营

准经营性项目主要指有一定的收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因市场、政府及收费价格等因素，无法收回成本的项目，主要包括煤气、自来水、轻轨等。政府应该理顺价格体系，促使准经营性项目向经营性项目过渡，使社会资本成为主要的投资主体。

准经营性城市基础设施项目在政府扶持或补贴及政策优惠的基础上，按经营性项目操作模式进行，逐步引入社会资本投资或参与投资，采用市场运作和政府适当贴息或政策优惠两种方式经营。市场运作所占的比重，依项目不同而各异。待其价格逐步到位及条件成熟时，城市基础设施准经营项目即可转变成纯经营性项目。

对于政府投资已建成的可经营性基础设施项目（如水、电、广场等）的经营管理权，应该通过依法招标、拍卖、租赁、承包等方式有偿转让给国内外客商、企业法人、个体私营者经营管理，政府将获取的收益用于公共基础设施的再建设，形成公共基础设施建设和发展的良性循环。

对于政府规划之中的经营性基础设施项目，要通过招标选择投资主体。通过竞争选择投资者，可以发挥投资企业在融资、建设及经营管理等方面的优势。对于通过招投标选定的企业，在其投资的同时，政府将赋予其建设和经营项目的特许经营权。

（四）城市基础设施非经营项目的经营

首先，非经营性的项目应由政府投资建设。政府投资不同于企业投资，它是从公众利益出发，主要为了获取社会效益和环境效益，从而实现公众利益。大多为一些无收费、无资金流入量的项目，如敞开式城市道路等。当前政府投资公益性项目基本上沿袭计划经济体制下的传统建设模式，即建设单位提出项目建议书和可行性报告，政府计划部门进行审批，确定投资额度和年度投资计划，财政部门核拨建设投资金，再由建设单位组织基建班子进行建设。政府投资不同于企业投资，难以完全引入市场，市场机制难以发挥自发的调节作用，需要人们自觉地按照客观规律办事；需要制定和执行科学的工作制度，规范政府行为，约束行政权力的运用，提高投资决策与项目管理的科学性。

其次，非经营性项目可以采用多方面的筹资渠道，并适当举债。根据联合国开发计划署推荐，发展中国家城市基础设施投资应占固定资产投资的10%和GDP的3%～5%。由于非经营性项目应由政府投资建设，政府在编制财政预算时，就应将非经营性项目的投资纳入预算。如果财力有限，无法支出所需费用的全额，也必须保证所投额度的一定比例，作为城市基础设施非经营性项目的固定投入保证金，并配以固定税种或费种得以保障。此外可以通过资本市场发行股票、债券，城建部门发行城市建设彩票募集资金以及设立政府性投资公司等方式募集资金。同时，部分项目可以由开发投资商施行“捆绑式”开发，将部分基础设施纳入企业开发的配套设施中来，以减少财政的支出。但在运用诸多举债方式搞建设时，必须密切注意其负债率，避免负债率超过此警戒线，影响到基础设施建设的可持续发展。因此，政府举债投资的过程中必须以能承受还债为前提，适可而止、量力而行。

最后，非经营性项目在投资的运作过程中，也要引入竞争机制，按招投标制度进行操作，并需提高投资决策的科学性、规范性，促进投资效益的进一步提高。虽然非经营性基础设施主要仍以财政负担为其运行费用，但对于它的管理部门却要加强核算和监督，注重效率。在不降低设施效能，不影响设施寿命的前提下，建立减轻财政负担有奖、不合理地加重财政负担追其责任的机制。同时加强管理及提高市民的公德意识，防止这些设施被肆意破坏、非法侵占，防止环境资源流失。

三、城市基础设施投资模式

面对巨大的投资需求，政府投资只是杯水车薪。应进行投融资体制改革，改变单纯依靠政府投资的模式，大量吸收国内外资本，实现投资主体多元化。^[11]

城市基础设施建设项目规模较大，建设周期和投资回收期也相对较长，因而，为了适应快速发展的基础设施建设的需要，需要改变单纯依靠政府投资的模式，大量吸收国内外资本，实现投资主体多元化。城市建设基本的融资方式主要有以下几种：

（一）租赁模式

民间资本的私营公司向政府或国有企事业单位承租基础设施，独自承担商业风险，其收入直接从有关收费中得来。租赁形式一般要求对收费作出承诺，收缴的费用必须能弥补运营和维修的成本，并通过确保收费的管理以及经营成本的最少化来提高经营者的积极性。

（二）TOT模式

TOT是“Transfer－Operate－Transfer（转让—营运—再转让）”的简称，指政府与投资者签订特许经营协议后，把已投产运行的基础设施项目转让给民间投资者经营，政府一次性从投资者那里融得资金，用于建设新基础设施项目，特许经营期满后，投资者再把该设施无偿移交给政府管理。TOT方式主要适用于交通基础设施的建设，为缓解我国交通基础设施建设资金供需矛盾找到了一条现实的出路。

（三）ABS（Asset－Backed－Securities）方式

ABS即资产证券化。是以项目本身所拥有的缺乏流动性、但能产生可预测现金收入的资产和资产的预期收益为保证，经担保机构的信用增级在国际证券市场上发行高档债券来筹集资金的一种融资方式。其实质是资产的原所有人将被证券化的金融资产未来产生现金流的收益权转让给投资者，以达到融资的目的。发行债券的前提条件是债券发行主体要达到一定的信用等级，以减少投资者的风险。而债券的筹资成本与信用等级负相关，即信用等级越高，筹资成本越低。

ABS的运作过程主要包括以下几个阶段：一是组建SPV机构阶段，它可以以一种信托的方式存在，也可以是独立的公司法人；二是SPV与项目结合阶段，即作为原始权益人的政府将所持有的各种流动性较差的同类或类似的基础设施资产卖给SPV，从SPV那里取得资金。通常投资项目所依附的资产是在未来可以带来现金收入的资产，如航空、港口、铁路、收费公路等，这些基础设施资产本身有较高的投资价值，但由于客观条件的限制，无法获取较高的信用评级，难以直接在资本市场上筹集资金，而政府将其所拥有的基础设施资产的未来现金收入的权利转让给SPV后，达到了隔断风险的目的，从而提高SPV资信级别，为其在资本市场上进行融资创造条件；三是SPV发债阶段，SPV直接在资本市场上发行债券，筹集经营基础设施所需资金；四是SPV偿债阶段，SPV通过基础设施营运期间所产生的现金流入量来偿还投资者的债券本息。这种方式已在国内得到了很好应用。

ABS融资由于能够以较低的资本成本筹集到期限较长、规模较大的项目建设资金，因此，对于投资规模大、周期长、资金回报慢的城市基础设施项目来说，是一种理想的融资方式。可以广泛应用于电信、电力、供水、排污、环保、大型工业项目、资源开发型项目等领域的基本建设、维护、更新改造扩建项目中。

（四）BOT（Build－Operate－Transfer）模式

BOT（建设—营运—转让），也叫特许经营，是20世纪80年代后期出现的一种大型项目融资的新模式，也是国际上一种投资于基础设施的方式。这种投融资方式的基本思路是，政府所属机构为项目的建设和经营提供一种特许协议作为项目融资的基础，投资商融资建设基础设施，承担项目的投资者在特许经营期内，自主筹资、经营、自享收益、自担风险，经营期满后，停止经营，全部设施完好、无偿地移交政府或其他公用机构管理。BOT项目的主导思想是所有权与经营权分离，国家一次吸收利用外资，政府的关键作用是确定价格与特许经营期限，项目风险由企业承担，外资逐年收回。

在实际运作中，BOT还包括多种具体形式：

BOOT（Build－Own－Operate－Transfer），即建设—拥有—经营—转让。是指私营机构融资建设公共基础设施项目，项目建成后，在规定的期限内拥有所有权并进行经营，特许期满后将项目移交给政府。BOOT与BOT的区别主要有二：一是所有权的区别。BOT方式，项目建成后私人只拥有所建成项目的经营权。但BOOT方式，在项目建成后，在规定的期限内既有经营权，也有所有权。二是时间上的差别。采取BOT方式，从项目建成到移交给政府的时间一般比采取BOOT方式短。

BOO（Build－Own－Operate），即建设—拥有—经营。这种方式是承包商根据政府赋予的特许权，建设并经营某些基础设施，但是并不将此设施移交给公共部门。

BLT（Build－Lease－Transfer），即建设—租赁—移交。它指工程完工后在一定期限内出租给第二者，以租赁分期付款方式收回工程投资并取得运营收益。在特定期满后，再将所有权移交给政府。

BTO（Build－Transfer－Operate），即建设—移交—经营。由于某些项目的公共性很强（如发电厂、机场、铁路），不宜让私营机构在运营期间享有所有权，因而须采取BTO形式。项目完工后移交所有权，其后再由项目公司进行维护经营。

BT（Build－Transfer），即项目建成后就移交给政府，政府按协议向项目发起人支付项目总投资加合理的回报率。此形式适合任何基础设施或开发项目，特别是出于安全和战略的需要必须由政府直接运营的关键设施。

BOL（Build－Operate－Lease）即建设—经营—租赁。也就是说，项目建成后项目公司以租赁形式继续经营项目。

（五）PPP（Private－Public－Project）模式

PPP指政府公共部门和私人部门合作完成基础设施的投资和建设，满足城市对基础设施的需求。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司）由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

在项目运营过程中，私人机构将可以收回投资并赚取利润，同时政府为项目付出的代价最小，采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

（六）债务融资模式

债务融资主要包括银行借贷和债券融资两大块。债券融资的又是在于：第一，有固定利息，资金成本明确。第二，有固定期限，还本付息后就不再有资金成本。第三，债券持有人不参与企业决策，不分离所有者权益。第四，在项目收益率高于债券利率的情况下，运用债券融资可以有效地提高项目的净资产收益率。第五，债券利息可以在税前利润中扣除，可少缴所得税。在国际上，发行市政债券是城市建设融资方式中的重要手段，是进行城市基础设施建设的主要资金来源，它和国债、公司债券等共同构成庞大的债券市场，支持着政府的运转和基础设施的建设，已经成为一种很成熟的金融工具。

（七）捆绑组合模式

政府有些项目是可以收费的，有些项目是不便收费的，为了融通资金，可将两个或两个以上项目进行组合，将投资负担与投资回报相结合，从而形成一个项目成为另一个项目信用保证的投融资方式，以吸引民间投资，采用此方式的先决条件是该组合中的项目属于同一个项目公司。