城市社区管理概论

第一节　城市社区管理概论

一、社区

（一）社区的含义

社区是社会学的一个基本概念，最早出自德文，发轫于德国著名社会学家裴迪南德·滕尼斯（Ferdinand Tonnies），已有一百多年的历史。1887年，滕尼斯在其所著的《共同体与社会》（Gemeinschaft und Gesellschaft）一书中首次使用了这一概念，并对社区进行了系统论述。19世纪末20世纪初，美国的查尔斯·罗密斯翻译了滕尼斯的《共同体与社会》，将“Gemeinschaft”译为“Community”。“Community”一词的应用较为广泛，原义具有“社团”“公社”“共同体”“群落”“共有”“共同性”等多种含义。1933年，费孝通等燕京大学的一批青年学生在翻译美国著名社会学家罗伯特·帕克（Robert E.Park）的社会学论文时，第一次把“Community”译为“社区”，将社区概念引入了中国。这一术语一直沿用至今。

滕尼斯在《共同体与社会》一书中对人类群体生活的两种结合类型，即共同体和联合体，也即社区和社会，作了深刻的阐述和比较。他认为，社区是基于自然意志，如情感、习惯、记忆等以及基于血缘、地缘和心态而形成的一种社会有机体，包括家庭、邻里、村落和城镇等。基于此，他将共同体分为三类：地缘社区，如村落、城镇等；精神社区，如宗教团体等；血缘社区，如家族等。

1917年，英国社会学家麦基弗（R.M.Maciver）在其所著的《社区：一种社会学的研究》（Community：A Sociological Study）一书中，强调了社区的利益共同性和地域性。他指出，社区是指任何共同生活的区域：村庄、城镇、地区、国家，甚至更广大的区域。社区的主要特征是共同的生活公共利益。

继滕尼斯和麦基弗之后，社区研究引起了各国社会学者的广泛关注，越来越多的学者加盟进来，从不同的角度对社区进行了更深入的研究，对社区的界定也日益多样化。据美国社会学家G.A.希莱里的统计，到20世纪60年代，各种不同的社区定义已达90余种。到80年代，美籍华裔社会学家杨庆坤统计出的关于社区的定义已增至140多种。这些定义因各自的侧重点不同而有所差异，从地缘特征出发，人们可以把村落、城镇、居住区，街道、城市，甚至国家叫做社区；从血缘特征出发，人们可以把家庭、家族叫做社区；从心理认同的角度出发，人们可以把各种社会的、政治的、宗教的团体称为社区。随着高科技和信息技术的发展，现在又出现了网络虚拟社区。

20世纪80年代以来，随着社区服务和社区建设在我国的兴起和发展，理论工作者和实践部门的同志对社区概念的思考和探索一直在进行着。归纳分析国内对社区的各种定义。可以概括为：社区是指由居住在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会地域共同体。

（二）城市社区

城市社区是指以从事非农产业即第二、第三产业为主的居民所聚居、达到一定人口密度和规模、由国家批准设立市建制的社区。城市社区与农村社区相比，在人口、经济、生活方式和社会组织等四个方面都有着较大的差异。

1.人口特征

（1）人口密度高，人口聚居的规模大。这是城市社区有别于乡村社区的最显著和直观的特征。正是基于这个认识，世界上大多数国家都把居民点的人口规模作为划分城市社区和乡村社区的标准，即规定人口数量达到一定量值的人口聚居区为城市社区。

（2）人口素质差异较大，但质量普遍高于农村和集镇。从总体上看，城市集中了各类大中专院校、科研机构和文化艺术机构，城市的各种工作岗位对劳动者的专业技术要求也比农业要高，这使城市更容易集聚高素质的人才，也对城市人口的受教育程度和文化素质的要求高于乡村人口。但从局部看，同一社区人口素质差异较大，不仅有一定数量的中、低文化人口，而且有相当数量的高等学历者。

（3）人口的来源、经历差异较大。与农村社区大多数成员生于斯，长于斯，主要经历大致相同的情况有别，城市社区人口来自“五湖四海”，主要经历也有明显差异。其中，有些是本社区的老住户，有些是从外社区乃至外省市迁来的；有的经历了上山下乡、进厂、参军和从事机关工作等多种职业转换，有的先后就职于数家企事业单位。从这个意义上说，城市社区是由不同来源、不同经历的成员所组成的。

（4）人口的流动性强。与乡村社区的“安土重迁”的习惯不同，城市社区人口的流动相当的频繁。这种流动包括水平流动和垂直流动。由于城市工商业的社会分工较细，工种较多，在市场经济条件下，“跳槽”成为一种经常性现象，目前的国有企业职工转岗和再就业等也是水平流动的体现。

（5）人口的异质化程度高。由于城市社区人口来源不一，从事的职业和社会阶层相异，文化程度和技术水平各不相同，居民的观念和生活方式都会有较大差异，不同类型的居民具有不同的价值取向和兴趣、爱好，具有不同的行为方式和生活风格，这使得城市成为一个大熔炉。

2.经济特征

城市社区居民以第二、三产业为主要职业和谋生方式，而在农村社区，广大农民主要是通过农业生产借以谋生的；这是因为城市社区是工业、商业、运输业、服务业等非农产业的聚集地，它与乡村的农村经济在专业和地域方面有明显的分工。从历史上看，城市的产生就是以手工业者和商人的集聚为基础的。工业革命时期，西方城市人口的增长几乎等同于工业人口的增长，在现代发达国家的城市社区，由于技术的进步和社会生活的日益丰富，第二产业人员的比例相对减少，第三产业就业人员的比例大大增加。但这并没有改变城市居民以第二、三产业为主要职业和主要谋生方式的特点。

3.生活方式特征

城市居民的生活质量和生活水平相对较高，是城市有别于农村的又一个特点。其主要表现为城市社区居民收入和消费水平远远高于农村居民。长期以来，我国城乡居民的收入和消费水平一直保持在3～6倍的差距，2006年全国城镇居民人均可支配收入11759元，比上年实际增长10.4%。农村居民人均纯收入3587元，实际增长7.4%。在消费方面，2006年社会消费品零售总额为76410亿元，其中，城市消费品零售额51543亿元，占67.46%，城市居民的购买力要明显高于乡村居民。在生活质量方面，城市居民家庭恩格尔系数35.8%，比农村家庭的43%低近8个百分点。较高的生活质量和生活水平，正是城市社区的经济、社会综合事业发展水平较高的表现。

4.社会组织特征

现代城市的社会组织特征主要表现为科层制组织普遍，社会组织复杂。科层制组织是现代社会组织的一种宝塔式的组织结构和管理方式，它按组织的不同职能划分各个部门和按权力大小分层，确立上下级关系。从现代城市来看，不管是企事业组织还是基层社区组织，都普遍建立了科层制的组织结构和科层制的管理方式。整个城市社区就是一个科层制的组织网络。它包括部门行业组织系统，即按产业、行业上的联系所形成的有层次隶属关系的组织系统，如公安组织系统、教育组织系统、商业组织系统等等；区域性管理组织系统，即按地域关系设置的组织系统，如城区党委、政府、街道办事处、居民委员会等等。这些组织既有职能上的分工，又互相联系、互相交叉，形成了复杂的组织结构。尤其是近年来，随着市场经济体制的建立和政治民主化的发展，又产生了许多跨行业、跨行政区划的企业组织和社会中介性组织。这些组织的兴起使我国城市社会组织体系进一步复杂化。

二、城市社区管理

城市社区管理是一个内涵相当丰富、外延相当复杂的范畴。由于人们所处的历史条件、文化传统不同，也由于社区的结构、功能和发展水平不尽相同，因此，社区管理的内涵与外延并不是一成不变的。换言之，社区管理是一个历史范畴，是一个随着时代变化而不断变化的范畴。

徐永祥认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。^[1]然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。唐晓阳认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。^[2]这是从管理学的角度对社区管理所下的一个定义。这个定义表明：社区管理是一个过程，这一过程由规划、组织、指挥、控制和协调等环节所构成；社区管理的主体是政府、各职能部门和各种社会力量；社区管理的对象是社区的各项公共事务和公益事业。但是，这个定义并没有表明社区管理的独特性。

孟临、韩狄明认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。^[3]从这个定义中我们可以看出，社区管理的目的是促进社区经济的发展，满足居民的物质和精神文化需要，全面提高生活质量和人的素质；社区管理的对象是社区内的社会公共事务。

张、何云峰认为，社区管理是指在街道范围内，由街道党工委、街道办事处主导的，社区职能部门、社区单位和社区居民积极参与的区域性、全方位的自我服务和自我管理。^[4]这一定义表明，社区管理的主体是多方面的，包括政府部门、社区职能部门、社区单位和社区居民；社区管理的性质是区域性的、全方位的自我服务和自我管理。

汪大海认为，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。^[5]

陶铁胜认为，社区管理是指在街道范围内，由街道党工委、街道办事处主导的，社区职能部门、社区单位和社区居民积极参与的区域性、全方位的自我服务和自我管理。^[6]

赵勤、周良才认为，所谓社区管理，就是在一定的社会条件下，社区基层政权组织与社区居民、住区单位等，为维护社区整体利益、推进社区全方位发展，采取一定的方式，对社区的各项事务进行计划、实施和有效调控的过程。^[7]

三、社区管理的特征

综合上述，社区管理的定义，可以看出社区管理具有区域性、群众性、综合性、规划性、层次性等特征。^[8]

（一）区域性

社区是具有一定界限的地域，换句话说，社区是地域性社会，是一定的社会关系空间与地域空间的结合体。社区管理的区域性主要体现在：社区管理工作指向本社区，为本社区内成员、社区组织提供全方位、多样化的服务；社区管理的具体内容基本上局限于社区范围内；社区管理的组织者和参与者主要是本社区内的居民、单位和组织；社区的主要管理方式是发动社区内的各类管理主体，进行自我组织、自我服务和自我管理；社区管理的目的是全面改善社区环境，提高社区居民对本社区的认同感、满意度，提高本社区居民的综合素质和生活质量。

（二）综合性

社区管理的综合性主要体现在：社区管理工作涉及面广，包括社区服务管理、环境管理、治安管理、文化管理、卫生管理等多项工作；评估社区管理工作绩效的指标不是单一的，具有综合性；提高社区管理水平，社区管理主体需掌握社会学、人口学、心理学、经济学、管理学、法学等多学科的知识；社区管理主体需运用经济的、行政的、法律的等多种手段和方法，并综合利用各方面的力量，才能有效地达到预期的管理目的。

（三）复杂性

社区管理的复杂性是由社区的人口要素、结构要素和社会心理要素所决定的：（1）社区人口的特征是密度高，流动性较大，外来人口的数量在不断增加。（2）社区结构的特征是异质性程度高，这不仅表现在各社区单位的性质、行政级别、规模、从事的工作等各不相同，也表现在社区居民的异质化程度的逐步提高，他们在年龄、职业、教育程度等方面都有很大的差异。（3）社区的社会心理特征是交往意识淡薄。造成交流困难的主要原因一是竞争压力大，许多人在下班后还要继续工作，以至于影响了与社区其他人的交流；二是生活条件改善，特别是居住条件的改善，使居民大多住上了独立成套的住房，但同时也淡化了人们的交往意识；三是由于社会上存在不安定的因素，治安状况不尽如人意，居民注意自我保护，邻里之间，特别是不熟悉的邻里之间交流减少；四是通讯工具的发展，如电话、传真、电子邮件、网络的出现，使居民能跨越时空进行远距离的交流，甚至可以在虚拟空间中和虚拟的人物进行交流，而这一切都减少了居民之间面对面的交流机会。

（四）规划性

规划是对社区发展进行总体部署，其目的是为了有效地利用社区资源，全面协调社区关系，提高社区的整体效益。社区管理的规划性要求社区管理者认识和掌握社区变迁的客观规律，从社区实际出发，制定长期、中期、短期计划，有目的、有步骤地实施管理。

（五）层次性

社区管理是一个管理系统，这个管理系统是有层次的。例如在城市社区管理体系中，就分市、区、街道、社区居委会几个不同的管理层次，不同管理层次扮演着不同的角色，各司其职、各负其责。如果社区管理层次不清，职责不明，就会出现管理角色越位、缺位、错位等现象，不利于实现社区管理的整体目标。需指出的是，由于中国社会管理体制的特定性，目前我国的社区管理还带有一定的行政性，政府的管理职能较强，社区的自治职能较弱。随着改革的深入，社区管理将日益实现民主自治管理，即通过社区的管理机构实现民主决策、民主管理；社区组织将具有中介性，是社区居民与党和政府的桥梁，是在党的领导下，在政府的指导下和相应的法律法规规范的范围内，实行民主自治、全员参与。

（六）群众性

社区管理是一项群众性工作，应本着以人为本的原则，维护社区居民的根本利益；社区居民的参与是提高社区管理水平的坚实基础，社区居民的参与热情越高，社区管理工作越易于开展；社区居民对其生活的社区所形成的认同感、归属感的强弱，是社区管理工作好坏的重要标志。因此，密切社区群众之间的关系，才能增强社区居民对社区的向心力和凝聚力；解决社区的矛盾和困难所采取的主要方法之一，是依靠群众力量，发挥社区成员的互助作用。

（七）互助性

首先，生活在社区中的居民之间以及他们与社区单位、群众团体之间有着十分复杂、密不可分的关系，居民委员会和社区居民之间的关系就是一个很好的说明。居委会干部是通过社区居民直接选举的方式产生的，他们是社区居民的代表，要为居民说话，维护居民的利益。但作为“两级政府，三级管理，四级落实”这种城市管理体制中的重要一环，居委会承担着部分街道机构交办的任务。居委会的这种双重身份，使它成为连接居民和街道机构的“桥梁”。三者之间有了紧密的联系。其次，这种复杂、紧密关系建立的基础是各社区成员之间的平等关系。每个社区成员既是管理主体，同时又是管理对象；既有管理别人的权利，又有接受别人管理的义务。再次，在这种关系基础上建立起来的社区管理只能是社区成员共同参与的平等、互利、互助式的自我组织、自我服务、自我管理的模式，解决社区的矛盾和困难所采取的方法也只能是社区成员的互助行动。可见，社区管理具有明显的互助性。

四、社区管理的基本原则

社区管理的上述特点，决定了社区管理是一项有计划的实践活动，社区管理的复杂性要求我们在管理中必须以一定的基本原则为指导，使管理工作更有针对性，更能突出重点。社区管理应坚持的原则有：^[9]

（一）全体利益原则

全体利益原则强调：社区管理的目标是满足社区内全体居民、组织、团体、单位的共同需要和利益。一切手段、做法都必须紧密围绕着这个根本目标，而不能偏离，它是衡量社区管理有效与否的最直接的标准。

（二）自治和自助原则

自治和自助原则强调：社区管理的方式是由政府向社区的放权和授权，通过各职能部门向社区延伸的机构及社区居民和单位的共同参与，明确社区管理主体的地位（既是管理者，同时又是被管理者）及其责、权、利，明确社区自我组织、自我管理的管理方式，充分调动社区成员参与社区管理的主动性、积极性和创造性，利用社区内的人力和物力资源，发挥社区居民的特长和潜能，以自动、自发、自助、自治的精神来实现社区的管理和发展。

（三）组织和教育原则

组织和教育原则强调：实现社区管理目的的方法，是通过社区教育，提高社区居民的综合素质；通过组织和管理，利用约束性要素来建立、健全并理顺社区居民之间的关系，统一大家的认识，培养社区意识。

（四）协调性原则

协调性原则强调：社区管理不能仅仅局限于社区这个小区域，要注重社区与整个外部大环境的协调，以及组织与功能之间的协调，以保证管理的及时、有效。

（五）前瞻性原则

前瞻性原则强调：在社区管理过程中，要注重预见性，要有长远的目标，要充分考虑社区管理的根本出路问题，将影响社区发展的不利因素化解在萌芽状态。

（六）系统管理原则

系统管理原则是指管理过程中，对社区的各被管理要素进行统一计划、组织、协调、监督和控制，以期获得最佳的整体效益。

（七）法制管理原则

依法治理社区是现代社区管理的必然要求。法制管理原则要求社区各管理主体应在法律赋予的权限内行使管理职能，不可超越职权或滥用职权；社区的各项管理活动、管理行为，要有法律依据，符合法律规定。以我国城市社区管理为例，城市社区管理的基本原则、组织构造、管理体制和主要内容、主要依据的法律是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。

五、社区管理的功能

社区管理在社区建设中发挥着不可忽视的作用，它对于发展社区经济、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安有着重要的作用。

（一）社区管理有助于社区经济的发展

社区所需经费的主要来源是政府的拨款，但由于政府财力有限，注入社区的经费往往不足开支，超支的部分要依靠社区经济的发展和社区单位的支持来解决。社区经济的发展可以创造就业机会，拓展就业渠道，减少不安定因素，而要发展社区经济，离不开社区管理机构的领导、支持、协调和服务，离不开社区资源的充分利用，否则社区经济的发展将寸步难行。

（二）社区管理有助于社区文化的繁荣

社区居民不仅有物质需求，也有精神需求和文化需求。社区管理机构可以动员群众利用各种娱乐设施和场地，开展形式多样、内容丰富的文化活动。其中，既有管理机构组织的大型文化活动，如社区文化节、社区艺术节、社区科普节；又有群众自发组织的各种娱乐性的文化活动，如老年读书会、戏剧爱好者协会、书画协会、舞蹈队等。可见，社区管理在繁荣社区文化方面发挥着重要作用。

（三）社区管理有助于社区环境的美化

社区环境的好坏直接影响社区居民生活的改善，因此，治理环境污染，改善环境卫生状况，是社区建设的一项重要任务。快速发展的工业化和城市化带来了严重的空气污染、水体污染、噪音污染和垃圾污染等问题，这类问题的解决在某种程度上依赖于社区管理。社区管理机构可以建立由区政府相关部门和街道办事处以及居民委员会共同组成的社区环境保护管理委员会，管理和控制社区环境问题，也可以通过建立一套完备的规章制度来改善社区卫生状况，治理环境污染。

（四）社区管理有助于社区治安状况的改善

良好的社区治安，是社区居民和辖区内单位正常活动的必要条件，是社区文明建设的重要标志。然而，我国正处在社会转型时期，由于新旧体制的摩擦、利益结构的调整和流动人口的增加等原因，社会中存在着一些不安定因素，违法犯罪现象时有发生，而加强社区管理有助于消除不稳定的因素，预防违法犯罪现象。社区管理机构可以组织群众成立治安联防户，实行群防群治，努力做到街道里弄、农贸市场都有治安巡逻队员和联防队员，各居民委员会都有义务巡逻队，各居民楼都有义务安全员，驻街各单位都有保安人员和安全联络员，从而有效地开展治安防范工作。