城市化对中国城市发展的影响

1.4.4　城市化对中国城市发展的影响

二十多年改革开放的逐步深入，社会主义市场机制的逐步建立，突破了过去只有国家投资项目的地方城市化才能得以发展的旧模式，除了国家这一推动主体外，还出现了集体、民资、外资推动以及它们之间相互组合的多种类型的推动主体，为我国大、中、小城市和小城镇的发展提供了多种机遇。实现了从计划经济下政府主导一切向利用市场机制调动各类经济主体、发展资源和社会要素的积极性，从而推进了城市化进程的伟大转折，为我国各级、各类城镇的发展提供了多种机遇，城市化的动力主体呈现多元化、市场化趋势，城市化模式也不再是局限于“自上而下型”一种，而是出现了“自下而上型”、“内联型”、“外联型”以及它们之间相互组合形成的多种模式。特别是1990年代末以来，随着中国将“城市化战略”作为国家战略予以明确提出后，更是进入了城市化发展的高潮期，目前全国的城市化水平已经接近45%，如果最终达到平均60%的水平，中国还将有2亿左右的农业剩余人口需要转移进入城市。

制度变迁对于城市化的根本动力具有显著的加速或滞缓作用，合理的制度安排与创新是城市化进程顺利推进的重要保障。以我国城市化的历史进程为例，历史上长期实行的中央集权制对城市化过程产生了巨大的影响，新中国成立以来，对城市化最直接起作用的一项政策是城乡二元户籍管理制度，该制度在城乡之间筑起了一道壁垒，严重阻碍了城市化的健康推进。改革开放以来，国家陆续出台了一系列向市场化体制转变的制度，重要的变革方面涉及户籍管理制度、城市与农村土地使用制度、住房制度以及取消各种城市福利补贴的改革等，这些制度变革都从不同方面影响或推动了中国的城市化发展。下面简要地列举几种主要制度变革对城市化进程的影响。

（1）户籍管理制度改革。从1984年开始，国家逐步开始放松了城乡户籍人口流动的管制，首先允许农民自理口粮到县城以下的集镇落户务工经商，并下发了《关于农民进入集镇落户问题的通知》等一系列文件。随后各地又试验推行符合一定条件的农村人口可以直接进入城镇的户籍制度改革，使符合条件的农民顺利成为正式的城镇人口。最近我国在户口制度上又取消了所谓城市人口与农业人口之分。毫无疑问，户籍制度的改革大大加快了城市化的步伐；但是，由于传统依附在户籍制度上的教育、医疗、社保等一系列制度改革的相对滞后，户籍制度改革对城市化的推进效应在很多地区无法得到应有的体现。

（2）城市与农村土地使用制度改革。从1970年代末期，我国首先在农村推行了土地使用制度改革，释放了久受压抑的农村生产力，在迅速改善农民收入水平的同时也产生了大量的农村剩余劳动力。1980年代中期后我国对城市土地实行有偿使用制度的改革，开征城市土地税，城市土地使用权可以依法出租、转让，逐步形成了繁荣的土地市场。这一系列的土地使用制度改革不仅提高了城市土地的使用效益，促进了土地资源的优化配置和利用，也使城市政府有了大规模进行城市建设的财力，从而大大增强了城市的吸引力。而在农村，由于受到比较利益的驱动和农业生产水平的持续提高，大量农村土地也在不断探索着合理流转、集中规模化经营的种种道路，这必然又会进一步促进农村剩余人口向城市转移。

（3）住房制度改革。从1990年代中期开始，我国对城市居民住房制度进行了比较彻底的改革，取消了以往福利分房制度，将住房完全推向市场，从而大大促进了城市房地产业和第三产业的发展。从推进城市化进程的角度看，这种住房制度的改革不仅使得城市人口的居住迁徙更加方便，而且事实上也是为农村人口向城市的转移提供了基本的制度公平保障，因为在福利分房、而房地产市场发育极其有限的时代，农民事实上是无法在城市中正常居住的。

需要强调的是，仅仅上述制度安排对于目前我国城市的快速发展、城市化进程的加速推进是远远不够的。目前的社会保障制度（主要包括社会救助、社会保险等）存在的问题仍然非常严峻:①社会保险覆盖范围小，基本上还不包括进入城镇就业的农村人口；②由政府负担的社会救助目前主要是面向国有企业职工，特别是国有企业下岗职工，非国有企业职工及大批农民工人几乎没有任何保障；③城乡教育存在着巨大的落差，农民整体受教育的程度较低，综合素质难以满足城市化的需要。如果我们不能尽快建立起完善的、全覆盖的社会保障体系，不难设想我国未来的城市化可能会走上一条低水平、低质量的道路。正是基于这样一种严峻的局面，中国最近提出了以五个统筹为核心的科学发展观，提倡建立和谐社会，以推进中国的“健康城市化”步伐。