新产业空间对城市空间结构演变的影响

新产业空间对城市空间结构演变的影响_体制转型与中国城市空间重构

3.4.3　新产业空间对城市空间结构演变的影响

1）以开发区为引领的城市功能性空间的增长

“开发区”作为当代中国城市经济与空间发展的重要形态（王慧，2006），是在一定的空间范围内进行全新的产业开发和各项建设的特殊区域（冯坚，2006）（图3－21）。从1984年第一批14个经济技术开发区的设立开始，以高新技术开发区和经济技术开发区等为代表的城市开发区，作为中国新产业空间的主力与先锋迅速在中国各大城市问世，成为催生多方面社会经济变革的核心区域。根据全国最新开发区调查的结果显示，截至2003年末中国各级各类开发区多达6 741个，园区规划总面积3.75万km²（超过了中国现有660个城市建成区面积之总和）。截至2005年底，国家级经济技术开发区累计实际使用外资999.3亿美元，平均每平方公里外商实际投资金额为1.2亿美元，占全国累计使用外资金额的16%（数据来源:中国开发区信息网）。经济技术开发区所拥有的高比例税收返还、越级项目审批权、规划及土地管理权下放等特殊政策制度使其在短时期内大规模进行土地开发，加快建设进度，高度集聚生产要素，一度大大刺激了城市空间的扩张并促使其迅速演化。特别在一些开发区发展成效显著的城市，传统的城市空间形态（团块状延展形态、单中心圈层式形态等）几乎都发生了根本性的变化（图3－22）。

图3－21　开发区一般性的区位选择

资料来源:王兴平.中国城市新产业空间的发展.北京:科学出版社，2005

图3－22　开发区与苏州市空间结构的重构

开发区作为新空间生长点促成原有城市空间的多点、多核或多轴扩散，并逐渐从早期的“孤岛”、“飞地”走向后开发区时代的城市“新城”、“新区”，深刻地影响和改变着城市的经济与社会活动。除了促进了城市空间增长与形态的重构之外，开发区还直接或间接地诱发了城市产业空间的重构以及城市社会空间的重构，并且随着开发区的进一步发展而更为显著。因此，有学者指出，开发区已经成为当代中国卓有成效而又极富特色的城市化模式之一（张弘，2002），对转型期间的中国城市的空间结构产生了深远的影响，是这一时期中国城市空间结构演化的重要动力和主要内容（郑国，2005）。

目前，开发区仍保持着高速的发展，但是日益暴露的问题已严重阻碍了开发区进一步的发展与提升。首先，开发区土地管理权属的模糊不清以及土地开发约束和强度控制机制的疲软，使得开发区土地储备与预征制度成为某些土地投机者的利用工具，土地租金低廉，园区土地市场扭曲，造成土地违规出让与转让、超面积审批用地、大量土地闲置的现象^[6]。如1988年成立的武汉东湖新技术开发区大部分土地目前尚处于征用阶段，并未投入使用与实际运营。已建成及在建两项用地占43.66%，审批待建和达成批租意向两项用地占44.16%，未开发用地仅占3.19%（于一丁，胡跃平，2006）。其次，中国的国家级高新技术开发区普遍“含金量”不高，研发投入集聚率低下，功能异化为一般意义上的工业经济开发区。高科技园区通常要达到“七通一平”的要求才能有效地招商引资，而要达到这个要求，每平方公里至少要投资1～1.5亿元人民币，而高科技园区建设到收益见效至少需要3～5年。虽然国家级高科技园区具备国家级的优惠政策，然而，众多工业园区特别是同样级别的国家级工业园区，却拥有同样而且更灵活的优惠政策，在这种“抢项目、比产值、争规模”的竞争中，一些高科技园区通常由于进区门槛相对较高而不得不以廉价的土地和更加优惠的政策与其进行低水平竞争，例如上海张江高科技园区与金桥现代经济技术开发区之间就存在着激烈的科研与投资资源竞争（图3－23）。为此，诸多高科技园为求“政绩”而背离开发的初衷，为开发而开发，采用降低入园门槛等方式吸引投资，走入以大规模土地投入为特征的生产型发展怪圈，甚至擅自改变土地用途以获取较高的收益来弥补工业用地低价出让的财政亏空，导致高新园区“只有企业而无产业”现象的时有发生。因此，以上种种问题都反映出自主创新能力的缺乏已成为中国开发区发展与创业的最大障碍，也体现出中国开发区经济的风险性与脆弱性。

图3－23　上海地区高新技术企业的分流现象

随着经济全球化的深入影响、加入WTO后与国际经济全面接轨、投资与产业管制大幅度放宽，以及资金、技术及劳动力等资源要素流动性的上升，开发区作为原有的“特殊政策空间”优势正趋于消失，其与外部的“对比反差”也日益淡化（王慧，2006）。开发区不仅面临着外部环境严峻的挑战，还必须面对内生性产业发展动力不足、机制与制度创新滞后等一系列的矛盾。随着许多开发区自身“二次创业”的发展、演化与转型，开发区的运行机制将继续对中国城市空间结构发展产生新的影响作用。

2）以大学科技城^[7]代表的城市创新空间的伸展

国外大学科技城一般是指20世纪60年代以后，伴随着知识经济的到来而在某一地域内历史自然形成或政府规划政策^[8]导向而出现的以大学或高教校区为主体的空间集聚，最终演化为以高新技术产业、知识经济为典型特征的城市综合社区，如英国的剑桥和牛津、美国的加利福尼亚州立大学社区、法国法兰西岛科学城、日本筑波科学城等等。这些大学城或科技城的出现主要是为了促进大学院校、科研机构与创新企业的空间联系，促进城市创新空间的产生与延展。

1990年代以来，在我国高教体制改革和高校学生扩招的国家政策以及地方政府发展决策的推动与支持下，大学城（高教园区）、科技城等有强烈知识经济时代特征的空间构成要素在中国城市内集聚并迅速发展，形成以“大学科技园”为代表的城市新产业空间。根据相关资料显示，我国已建成的和正在建设的大学城已超过70个，主要集中在长三角、珠三角以及京津冀北地区（图3－24）。各地大学城（高教园）的规划用地规模、人口规模以及投资规模差异较大，如广东省的东莞大学城规划用地规模7 200hm²，而南京浦口大学城为100hm²，两者相差72倍（张立，2006）。众多大学城都已成为各个城市未来发展空间拓展行动的重要部署，以促成“城市知识活动的新空间”（肖玲，2003），并取得了一定的积极效应。例如，南京浦口、江宁、仙林大学城是南京城市新产业空间发展的重要战略部署（图3－25）；上海的松江大学城是上海建设“一城九镇”战略中松江卫星镇的重要举措；广州大学城的建设更是广州“南拓轴”的重要节点空间；杭州下沙大学城则是杭州“钱塘江时代”空间发展战略的重要先行步骤。因此，在推动城市空间结构演化的同时，大学城对周边地区基础设施条件快速改善、土地价格的升值、提升城市文化品位、塑造城市形象等都起到了不可忽视的作用。此外，大学城的蓬勃兴建也给城市规划与建筑界带来了庞大的设计市场，其物质空间景观的规划建设、管理模式等也引发了各界热烈的探讨（陈秉钊等，2005）。

图3－24　全国大学科技园的分布（2006年）

资料来源:张立.大学城是“政策的失误”还是“建设管理的价值偏离”.现代城市研究，2006（9）.有修改

图3－25　南京大学城（浦口、江宁与仙林）在都市区新产业空间的节点位置

理想的、真正意义上的大学城应是孕育高等教育、科技研发以及高新产业发展等功能的最活跃空间。国外大学科技城发展的成功经验，证明了其空间区位的分布能有效地促进城市空间形态的跨越性转变或空间结构的调整及优化，以及城市空间发展战略的成功运作。与国外大学科技城相比，中国城市大学城的建设在整体格局、与城市的互动关系以及规划理念上均存在较大的差异，并引发了诸多值得探讨问题。国家审计署2004年对杭州、南京、珠海、廊坊四市大学城开发建设情况进行了专项审计调查，认为建设中存在着违规审批、占用土地和银行贷款比重高等严重问题。同时，社会各界也爆发出对大学城种种负面效应的评价，认为大学城是“人为造城运动”，“违规圈地而导致土地资产流失和农民利益受损”，“大学城规划与管理的缺失、混乱”以及“高校建设投资庞大、负债经营”等等。

事实上，许多大学城在建设的过程中其实际目标已经发生扭曲或变形，仅仅是地方政府以及相关部门彰显政绩和谋求自身利益的手段或工具，演变成大规模的圈地以及高校简单的空间集聚布局，非但没能达到预期的效果与作用，甚至部分还对城市发展产生了阻滞的作用。例如，珠海大学城的发展并没有与城市的空间扩展相结合，珠海城市的主要发展方向是西南，而珠海大学城则布置在用地较为局促的北部，极难与城市发展发生互动作用（王成超，黄民生，2006）。而南京浦口大学城由于受自然环境的阻隔，交通联系极其不便，导致许多大学的满意度不高且缺乏政府的持续政策与投资资助，始终没有得到长足的发展，对城市经济的拉动作用微乎其微。因此，诸如此类缺乏谨慎思考的大学城既不可能在短期内发育出完整的城市机能，也不可能组织成系统的城市架构，唯一实现的只是扩大城市建设用地规模，给部分地方政府和开发商提供了“政策的空子”，采取化整为零、分批圈地来规避国务院的审批，将经营性土地当作教育用地进行审批和开发，盲目追求扩张建设用地规模，导致土地市场混乱等一系列恶劣的影响。

国外大学城作为一个以高等教育和科技研究为主要功能的城市社区，是一种具有持续性发展特征的城市空间组织形式（王成超，黄民生，2006），大学城的建设对城市社会发展、高等教育普及化和改善高等教育办学条件的积极作用是毋庸置疑的。国外大学城的规划建设往往被视作一项重要的城市公共政策，地方政府在通过适当干预来确保大学城“公共物品属性”的同时，还将其提升成为城市可持续的增长战略来实施，尤为重视大学城文化底蕴的累积与沉淀、知识技术等无形资产本身的创新与扩散效应。而中国大学城建设的热潮更多地体现为一块诱人的经济“蛋糕”，并变相为部分地方政府与开发商借以带动土地出让和房地产发展的捷径。这很大程度上是归咎于这一政策实施过程中地方政府及相关部门对此政策理解混淆、价值偏离、执行偏差，以及监管失灵等原因。此外，国家相关政策（如大学城项目申报和审批条件、程序等政策）、制度与法规颁布的时滞或缺失更加深了这一矛盾，导致违法与无序建设的蔓延。因此，只有及时进行大学城建设模式、投资体制、利益分配机制、管理体制等方面的制度创新，才能保证大学城有序发展并与城市空间结构的演化发生良性互动。

3）以中央商务区为主导的城市核心区功能的再生

1980年代全球范围以生产性服务业为代表的第三产业快速崛起而导致经济结构重构，促使西方城市原有的空间结构与产业布局发生深刻的转变。最为显著的效应之一则是生产服务业的发展促进了城市办公职能的凸现，逐渐形成了现代意义上以商务服务为核心功能的中央商务区（CBD）。国外成熟的CBD如纽约曼哈顿、巴黎拉德方斯区、日本新宿副都心、伦敦内城、香港中环、新加坡南岸区等已经在1950、1960年代基本形成，并成为这些城市的标志性区域。全球化环境下的CBD以金融、服务、商业以及公司总部为核心的生产性服务业在城市高度集聚，已经成为城市乃至全球经济空间至关重要的枢纽载体。

CBD作为一个新的产业空间在中国产生与发展的时间非常短。中国城市几乎没有完整意义上的CBD自然演变过程，总体上强烈地呈现出国家政策与地方政府主导下城市空间结构的跃迁或调整过程，更多地体现为被动出现的突变状态或者说是强迫性的改造。在我国计划经济时期，受土地制度以及重工业优先发展战略等政策的掣肘，城市第三产业的发展受到了严重的抑制，现代意义上的商务功能基本不存在（蒋峻涛，2005）。而1990年代开始的体制改革以及随后经济的快速发展，使城市经济结构发生了根本性的转变，以金融、保险、房地产业等商务机构为主的现代生产性服务业持续增长，跨国公司与组织机构的数量也日渐扩大，现代商务功能在一些特大城市迅速发展，对办公用地、用房的需求也随之快速上涨。在外力强大的冲击与自身发展内在需求下，开发一个适当规模的CBD成为我国特大城市参与全球城市竞争网络体系、逐步实现国际化的关键和捷径。例如上海陆家嘴金融贸易中央商务区的建设完全是浦东新区开发决策所催生的产物，其开发建设使上海的空间结构发生根本性的跃移。随后北京（朝阳区）、广州（珠江新城）城市几乎也同时在城市总体规划中提出了CBD的发展战略。对于这些率先发展起来的中央商务区，往往选择跳出老城在新区建设，一方面可以避免敏感的征地拆迁、旧城保护以及市政基础设施改造等问题，另一方面也可以大大加快城市建设速度以呼应城市发展的需求。因此，根据自身条件选择建设CBD并结合城市空间结构的调整以解决城市空间的结构性矛盾，对于一些率先发展起来的城市而言，是一种理性的选择（宁越敏，2006）。如杭州跳出古城规划CBD（钱江新城），是实行城市“东扩”战略以及保护古城历史环境的双赢之举。但由于CBD对商务需求（尤其是跨区域、跨国商务的需求）具有极其高的灵敏度，必须要有充分的需求以及服务能级才能支撑CBD的成功运行，否则极易导致“有名无市”。随着全球城市竞争的日趋激烈以及国内对宏观经济的调控加强，使国内一些大城市CBD的发展进入滞缓期。如广州的CBD由于种种原因无论在建设上还是在功能上都发展缓慢（图3－26）；北京CBD的建设由于功能雷同区过多^[9]，并存在诸多矛盾与冲突，也没有得到相应的发展。唯有上海以浦东陆家嘴金融贸易区为核心的CBD在国家浦东开发政策的支撑下获得相对迅速的进展（图3－27）。

图3－26　目前仍停留在规划中的广州CBD——珠江新城

图3－27　上海浦东陆家嘴中央商务区面貌变迁

资料来源:赵民.城市发展政策.学术报告（2004）

图3－28　提出和实施CBD发展的大中城市（2002年）资料来源:陆伟新.国内大中城市中央商务区近今发展实证研究.城市规划，2003（3）

然而，2000年以后中国城市CBD的建设呈一种爆发性生长的状态，一夜之间各大城市都具备了自己的CBD或者是提出相关的构想。根据相关统计，截止2002年12月，全国359个20万人口以上城市中（不包括台、港、澳地区）明确提出和正在实施CBD发展计划的有北京、上海、广州、深圳、无锡等36个城市（图3－28），其中已经实施开发建设的有北京、上海、广州、深圳等8个城市（陈伟新，2003）。一些城市为了招商引资，甚至不惜血本大搞城市建设的表面文章，以为超高的标志性建筑、超大规模广场与大尺度轴线等表面文章就是CBD，由此造成了巨大的投资浪费，对城市发展造成极为恶劣的影响。如此浮夸的建设速度与用地规模，使中国城市CBD的概念普遍泛滥化，绝大多数都沦为地方政府短期的、非理性的主观意志炒作行为，借以刺激城市发展或攫取政治经济上的利益，盲目地大规模调集和投入城市财力物力只为一个CBD的“虚名”。从全球经济发展角度看，现代中央商务区代表的是城市核心高端功能的提升，其概念已明显区别于城市新中心区以及城市商业（零售购物）中心（CRD）的建设。不同于开发区、大学城、旅游度假区等开发热潮，CBD应是城市与区域的最高端、最集聚化的核心功能区，盲目炒作与超大规模的投资建设对城市发展的影响将十分不利。真正意义的CBD只能出现在国际经济中心城市中，“只有当一个地区被作为全球或区域一体化系统中的一个单元而不是次一级单元时，在这一地区的中心城市，才有可能形成中央商务职能”（李沛，1997）。照此标准，中国能拥有CBD的城市屈指可数，大概只有上海、香港、北京（陈伟新，2003）。

由此，在国内与国际双重竞争的压力下，除非有非常规的重大机遇，一个城市商务功能的发展要想短期内超越“路径依赖”的定律几乎是不可能的。在这一问题上，我国城市政府应保持清醒的头脑（蒋峻涛，2005）。在未来相当长的时期内，高端功能的CBD建设计划对于我国绝大多数城市是难以实行的。某些城市决策者出于政绩考核的动机，在明知不具备发展CBD的基本条件情况下贸然提出CBD发展计划，以此进行脱离现实的概念炒作，这种轻率的决策对城市空间的发展十分不利，实质上是一种对城市发展不负责任的政治炒作行为。从城市空间结构的角度分析，这种政府、规划与市场之间的失衡极其容易导致错位的、低效空间结构的发生（表3－11）。因此，中央商务区建设热潮背后的深层次的危机与矛盾，与前面开发区、大学城等新产业空间问题一样，城市规划所提出的对策并不能从根本上消除其中的隐患，真正的改变有待于更深刻的制度变革与创新。

表3－11　目前中国城市CBD建设存在的主要问题

续表3－11

资料来源:陈瑛.城市CBD与CBD系统.北京:科学出版社，2005（根据此书整理而得）

4）以新商业空间为^[10]触媒的城市边缘地域的重组

我国商业业态的发展自建国以后一度受国家发展政策的严重抑制，长期处于停滞不前的状态。自1990年代初，我国才开始逐步引入超级市场、大型综合超市、便利店、专卖店、大型购物中心、大型仓储商店、品牌折扣店和断码店等西方19世纪中叶萌生的新商业业态。目前，大型综合超市、便利店、专卖店等业态已经进入相对成熟的发展阶段。近十多年来，大型超市、仓储商场、购物中心等新商业业态纷纷在北京、上海与广州等大城市偏离传统商业中心的地区出现，其选址明显趋向于城市外围地域或城市边缘的大型住宅区域。以广州市为例，大型零售网点数量自1990年代以来就呈快速增长态势，并从传统商业区逐步向外呈圈层扩散（图3－29）。因此，有学者认为中国城市“新商业空间”是指伴随着快速城市化和城市郊区化及新商业业态演化而出现的，主要分布在城市中心区之外的由大型超市、购物中心、仓储商场、专业市场构成的商业空间，是城市商业空间的重要组成部分和商业空间向郊区转移的主要载体（管驰明，崔功豪，2003）。

西方发达国家经历一百多年发展的商业业态，在我国仅短短十几年几乎全部出现，其区位选择和空间布局必然对城市传统商业空间和城市整体空间结构产生猛烈的冲击。从新商业空间发生的动力机制来看，中国转型期间高速城市化与居住、产业的外溢或郊区化发展的同时并存是新商业空间发生与扩散的重要因子。而大城市快速公交与轨道交通共同组成的双快交通网络的构架，更加促进这一空间态势的发展。随着城市边缘地域集聚经济的进一步发展，这些大型的商业空间一方面很有可能演变成为边缘地域功能重组的催化剂，而不仅仅是郊区化过程的衍生或追随品；另一方面，城市边缘区所拥有的廉价土地获得投资商的青睐，使商业空间获得发展并逐渐具备与城市中心区抗衡的能力，被塑造成边缘地域大型住宅区和产业区的中心，扮演着城市空间扩散过程中增长极的角色。如郭崇义（2002）对北京外资零售企业区位选择特征进行了研究，结合不同零售业态的区位要求总结出百货商店分布较分散的空间特征:大型综合超市分布在城市边缘和城乡结合部地区，仓储型商店多分布在城乡结合部。因此，以新商业空间所触发的城市边缘地域整体的演变过程，一定程度上反映了城市由单中心向多中心结构转变的趋势，而新商业业态以及区位选择在塑造城市多核心的过程中扮演了重要角色。随着我国土地制度改革的进一步深化以及城市综合交通体系网络的扩展，新商业空间必然持续地对城市边缘地域的人口集聚、居住与产业空间的发展产生不可忽视的磁力效应。

图3－29　广州市各地区商业布点变化图（2002）

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【注释】

[1]可将转型期我国市场化进程分为4个大的方面，即产品市场与要素市场、下层市场组织与上层市场组织、正式经济与非正式经济，以及经济运行中的总交易与每笔交易费用（卢现祥，朱巧玲，2006）。

[2]无偿使用资源鼓励使用者不考虑支付能力而过度消费。申请者往往要求比其实际所需更多的土地，造成浪费。因为现行使用者事实上享受着很大程度的产权保护，而且缺乏出让的动机，土地用途的变动极其困难。

[3]资料来源:深圳城市总体规划检讨报告.深圳城市规划设计院，2004年

[4]1999—2002年，杭州市余杭在撤市建区前后，签订出让合同转用，征用商品房用地达31 405hm²，加上此前已经草签的合同，圈地总计达到36 000hm²。这些土地绝大部分是协议出让，价格都在7～12万元/亩之间，“倾销”造成了土地资产的大量流失（艾哲文，2004）

[5]浙江省一项调查表明，如果征地成本价是100%，被征土地收益分配格局大致是:地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商、地方政府和村级组织所获取。

[6]根据2006年6月27日国家审计署审计工作报告中表明，我国87个开发区中在招商引资过程中有60个违规低价出让土地7 873万m²，流失土地出让金55.65亿元。一些地方甚至在国务院明令禁止低价出让土地的情况下，采取先按国家规定签订土地出让合同，再返还土地出让金或者给予财政补贴等手段，变相低价出让土地。此外，各地还普遍存在扩大优惠政策范围的问题，由此导致国家税款流失66.47亿元。除了正常减免税以外，税收流失、政府用财政返还、土地出让金3项总计达240亿元之巨。

[7]目前我国对以大学园区为主体的地域空间现象主要有“大学城”、“高教园区”、“大学科技城”、“大学园区”等名称，下文统称为“大学城”。

[8]杨天平、陈小东（2003）指出，西方发达城市的大学城一般可分为“自然发展型”和“规划建设型”两种发展模式。高冀生（2005）将西方发达城市的大学城分为“传统型”与“创新型”。

[9]北京朝阳区CBD的建设面临着来自附近数公里范围之内的北京金融街、中关村丰台区的跨国公司总部区、王府井地区、亚运村地区等地区对商务功能的争夺。

[10]西方学者集中在“以零售业态引领的内外部空间结构的变化”，提出了“new retail spaces”或“new retail places，space and sites”等相应的概念。如Gliffod M.Guy所说的新零售空间是指包括超市、高级百货商店、仓储超市、零售园区、区域购物中心和厂方直销店等新型商业业态构成的商业空间，主体是大型超市和购物中心。