大都市规划实践与理论的发展

6.1.3　大都市规划实践与理论的发展

现代大都市将维护和促进自生自发秩序的扩展作为都市治理的主要目标，这一认识的发展无疑对城市规划理论提出了新的要求，即如何适应大都市自生自发的秩序。德国学者G.阿尔伯斯认为，“城市规划可以大致定义为:在城市或者镇、区的层次上，致力于组织与人的需要相一致的、和睦共处的空间秩序^[9]”。从这个意义上看，大都市规划理论成为一种社会理论，大都市规划理论从关注如何空间布局到关注社会与空间发展的规则，某种意义上正是从“实然”（what is）向“非实然”的转变。

1）大都市发展战略

现代大都市人口与空间的扩展迅速地突破了一张“蓝图”所能表达的内容，自生自发的扩展秩序使得对于都市区发展的战略把握变得格外重要，大都市区战略规划的兴起与发展正是对这一变化的反映，1990年代以来比较典型的大都市区发展战略规划有温哥华、多伦多、大伦敦以及墨尔本等。虽然各个城市的政治、经济与自然背景各不相同，规划的技术路线与具体内容存在差别，但战略目标与核心政策却具有相当的一致性。所有发展战略都是该大都市发展的长期战略指导，具有20～30年的法律效力。虽然在战略执行的过程中会不断地检讨和修正原有战略实施政策的不足，但基本的战略目标和核心政策不会轻易变动。如温哥华区域发展战略自1996年颁布以来，大温哥华地区政府每年都会对发展战略进行回顾（review），并发展一系列技术工具、指标来检测都市区发展与战略目标的吻合程度，但10年前制定的4条核心战略没有丝毫变化，一直得到很好的执行。

2）大都市的多中心治理

现代大都市的定义性特征决定了都市区治理模式必须从单中心向多中心转变，将维护和促进自生自发秩序的扩展作为大都市区治理的主要目标。空间发展的多中心必然伴随着治理的多中心，没有治理的多中心，空间的多中心可能只是一个躯壳或表象；只有治理的多中心，空间多中心的真正形成才成为可能。现代大都市空间发展的多中心模式正是以多中心治理观念替代传统公共行政管理的单中心思维逻辑作为基本支撑的。

基于对大都市区公共物品与服务供给的微观实证研究和对美国大都市区重叠的多中心地方政府体系的仔细观察，奥斯特罗姆夫妇（Vincent Ostrom＆Elinor Ostrom）将源自波兰尼的“多中心”秩序进一步阐发，形成了系统的多中心（polycentricity）自主治理理论，并进一步从制度分析的角度证明，多中心治理模式是对人类社会自生自发扩展秩序的积极适应，能够适应于人类事务的整个制度。大都市区治理是围绕大都市区内公共事务的有效管理、公共问题的迅速解决、公共服务的高效率提供展开的。公共物品理论为大都市区政府组织的职能范围和作用方式的合理边界提供了分析框架。在垂直方向，公共物品理论明确了不同层级政府的职责范围，即“特定的公共物品应该放到最有条件提供它的政府层次上去管理，而哪种公共物品应该由哪级政府来管，取决于他们的性质和领域”^[10]。在水平方向，公共物品理论确定了政府组织向市场组织、社会组织分权的合理结构，以及组织间存在相互依存与伙伴关系的可能性与必然性。研究公共物品的性质与领域，并合理安排它的供给关系成为大都市区规划与治理的核心内容。

多中心思想是一种直接对立于一元或单中心权威秩序的思维（图6－1），它意味着地方组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体要素（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式（孙柏瑛，2004）。奥斯特罗姆、蒂伯特（Tiebout）等学者认为，美国大城市地区的治理模式就可以看做是多中心的政治体制，而“大城市地区的治理是否能够组成一个多中心的体制，取决于规则制定和规则实施的各个方面能否在多中心结构中运行”。

图6－1　“单中心”与“多中心”治理模式示意图

资料来源:根据埃莉诺·奥斯特罗姆等著的《制度激励与可持续发展——基础设施政策透视》一书内插图的简化、转绘。

与单中心中的集权和分权结构相反，多中心治理结构为公民提供机会组建多个治理当局。根据公共物品与服务的性质和范围，多中心的制度安排把有限的但独立的规则制定和规则执行权力分配给无数的管辖单位，如地方政府负责贴近公民的公共事务，区域政府负责区域性公共事务，全国政府则负责涉及全局的宏观性公共事务的提供。这样每一个政府都能在特定地理区域的权限范围内行使重要的独立权力去制定和实施规则。在单个政府单位行使独立权力的地方，每个政府官员的选任独立于其他地区管辖单位的选举过程。所有公共当局都具有这种有限但独立的官方地位，没有任何个人或群体作为最终的和全能的权威凌驾于法律之上。同样由于提供的公共物品的性质和范围的差异，在多中心体制中不同政府单位行使权力的本质差异极大，其中一些具有一般目的的权力向一个社群提供内容广泛的公共服务，另外一些特殊目的的职权可能仅提供单一的公共服务，如教育、供水等。公民和政府间以及政府单位本身之间可能存在多样化的关系，多个管辖单位提供了实现多种不同规模经济、表达不同社群利益偏好的机会，它所具有的特色完全不同于官僚制行政。作为大都市规划理论发展的重要方向，它无疑是深入比较、思考转型期中国大都市规划理论发展的重要参考。