中国都市区发展的阶段与特征

6.2.3　中国都市区发展的阶段与特征

1978年以后是中国城市与城市化快速发展的时期，也是中国都市区真正形成、快速发展并剧烈变化的时期。分权化与行政区划变更对于中国都市区的形成和发展具有直接的影响。

1）都市区发展阶段的划分

第一阶段——中央主导的分权化过程与都市区的形成。从1978至1997年的这20年是中国城市快速发展和城市行政区划变更较为频繁的时期，在城市制度上主要体现出3个方面的发展与变化:市管县体制逐步确立，由城乡分治走向城乡合治，形成梯度分权的城市格局。这3个方面的变化均与分权化、市场化和全球化（对外开放）有着密切的关系，并直接推进了中国都市区的形成。

（1）市管县体制逐步确立。市管县体制即由市管辖若干县或自治县，以经济相对发达的中心城市带动周围农村的行政管理体制（刘君德，2000）。市管县体制早在1950年代就试行过，但真正大规模地推行则是在1980年代，主要针对此前市县分治的弊端，从发挥中心城市作用、加快城乡一体化建设的角度，进行的一种地区行政管理体制改革。1982年，中共中央以（1982）51号文件发出改革地区体制、实行市管县体制的通知，年末首先在江苏省试点，1983年开始在全国试行。截至1996年底，全国除海南、台湾省以外的29个省、自治区、直辖市基本都实行了市管县体制，地级市的数量稳步增长，地区的数量迅速减少（3个直辖市领导了19个县，平均每市领导6.33个县，全国218个地级市中，有206个实行了市领导县体制，占地级市总数的94.5%）。

市管县体制的实施初衷既有城乡一体化的目的，同时还有行政一体化的内涵。显然，在单中心的等级秩序中，实现城乡一体均衡发展的可能性很小，因为空间均衡意味着多中心。而实现行政一体化则是“顺理成章”，因为作为分权化改革的重要组成部分，市管县体制是对于管县城市（一般为地级市）而言是一次综合性的放权，不仅扩大了城市的经济、政治管理权限，而且在地域组织形式上也给予了明确的保证（钱颖一，2003；刘君德，汪宇明，2000）。这一“分权的集权”无疑给予地级市更多的动机和手段，在直接促进都市区发展的同时也促成了地方保护主义的发展。

（2）由城乡分治走向城乡合治。在市管县体制推行的同时，以“整县改市”模式为主的城市行政区划变更也迅速展开，从而使中国城市兼具城市型政区和地域型政区双重建制的特点，而此前的城乡分治局面逐渐转变为城乡合治局面。

为了经济、土地和战略利益，地方政府一般都热衷于向中央申请设市，而这其实也是一种分权的形式。因为市比县的地位高:第一，当县改设为市时，它可以获得更多的行政权力；第二，一个市在省的计划中往往是单列的；第三，县级市可以用地方财政收入的7%进行城市维护和建设，而县只可以用5%（汪洋，2001）；第四，市的“品牌”比较容易提高地方的知名度与形象，有利于获得更好的外部发展环境。1980年代初期及以前，中国城市设置主要采取“切块设市”模式，但由于其种种弊端很快就被停止推行。从1983年开始，“整县改市”作为一种主导设市模式开始迅速取代“切块设市”模式。1986年，国务院批转的民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》确定:非农业人口6万以上、年国民生产总值2亿元以上、已成为该地区经济中心的镇，可以设置市的建制。这一新的标准的推行，迅速引起一波撤县设市的高潮。1993年，民政部上报国务院的《关于调整设市标准的报告》，对设市标准再度调整，新的标准一经颁布又迅速引起一波更大的撤县设市高潮（1997年底中国县级市数量由1978年的93个迅速增长为442个，为历史最大值）。

撤县设市与市管县体制一起打破了城乡分治的格局，具有一定积极意义。然而这一由市管县体制和撤县设市共同形成的城乡合治格局，并未从根本上解决区域协调发展的内在问题，反而使城市政府尤其是都市区政府的功能和内容更趋复杂和综合，对城市和城市化发展均产生许多不利影响（刘君德，1996），如“政区城市化”等虚假城市化现象。

（3）形成梯度分权的城市格局。1980年代以来，随着计划单列城市、特区城市和特区省的建立，地县改市和市领导县体制的确立，极大地改变了中国的城市行政区划，同时形成了当代中国城市梯度分权的格局和多层次的行政管理体制。

在1980年代初，中国中央政府有差别、非均衡的放权极大地改变了区域间的政治经济格局。在对外开放和优惠政策方面，形成了经济特区—经济技术开发区—沿海开放城市—沿海经济开放区—内地5个不同梯次。在城市行政等级方面，基本形成直辖市—副省级市—地级市—县级市4个梯次的分权格局。直辖市和副省级城市基本包括了中国当前发展水平最高的都市区，当然这些城市也基本是区域政治或经济中心城市。中央政府对于这些城市的政策倾斜大大增进了它们的城市竞争力，使其逐渐成为区域发展的核心和中国链接全球经济的枢纽。

市管县体制、城乡合治与梯级分权等城市制度的确立和发展，最突出成果就是城市密集地区的出现和都市区的真正形成。随着中国城市数量的迅速增长以及城市化水平的快速提升，以长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区为主的城市密集地区高度发展，业已成为支撑中国经济发展的主要区域。1978—1990年间形成的地级市和1978年以前已有的省辖市以及直辖市，基本形成了中国主要的都市区，并构成了中国主要城市群。与此同时，县级市的设置基本反映了中国区域经济发展与城市化水平的差异，撤县设（县级）市密集发生的地区都是中国经济和城市化水平发展较高、较快的区域。

第二阶段——地方主导的分权化过程与都市区的发展。1997年以后，随着国内外发展环境的变化，改革开始由分权化转向在市场的基础上寻求分权与集权的平衡，中央政府逐渐加强了国家宏观调控的力度，出现了一定程度的再集权化倾向。而在地方政府层面，分权与集权的倾向在政府竞争的背景下同时展开，一方面各大中（地级及以上层级）城市纷纷以增强“城市竞争力”为名义，通过行政区划手段集中土地资源的控制权、扩大城市规模；另一方面，许多省级政府为增强省域经济实力，开始跨越地级层面直接向经济较为发达或潜力较大的县级单位放权。两种倾向在2000年以后表现得十分明显，其在城市层面即体现为撤县（市）设区和扩权强县两个方向的行政区划变更。显然，这两个方向的行政区划调整对中国都市区的空间拓展和治理发展有着深刻影响。

撤县（市）设区作为中国大都市适应城市化发展趋势，将广域型行政建制转变为城市型行政建制的手段在1997年之前就已有出现，如上海撤销上海县、宝山县等，但规模、数量都相对较少，且以直辖市为主。将撤县（市）设区作为协调区域发展、壮大中心城市实力的手段并广泛应用却是2000年以后的事，自广州首先开始，南京、杭州等大中城市纷纷展开。据统计，2000年1月至2004年8月，中国共有35个城市进行了39次行政区划合并，共撤县（市）52个，其中被撤并县级市多达17个，约占总数的32.7%。此次行政区划变更的主要特点为以下2方面:①撤县（市）设区城市绝大多数集中于东部沿海省份，长三角和珠三角合计占半数以上；②撤县（市）设区城市多以非农人口大于50万的大城市为主（图6－3，表6－2）。

图6－3　中国“撤县（市）设区”城市与“扩权强县”省空间分布（2001.1—2004.8）

表6－2　中国大中城市行政区划撤并概况（2000.1－2004.8）

注:1.淮阴市并县后更名淮安市；2.括号内为被撤并的县市。

扩权强县作为理论研究中的策略，其内含是具有普遍性的，即通过均等的扩权、取消市管县来增强县级政府的发展能力。而当前扩权强县的实践并非普遍的扩权，而是试点性的“强县扩权”，即对经济发展实力、能力已经较强的县进一步扩权。相比于撤县（市）设区的实质性区划调整，强县扩权更类似于省政府的行政管理政策，虽然没有明显的行政区划变更，但产生的影响却较为深远。北京国际城市发展研究院发布的《中国城市“十一五”核心问题研究报告》指出，“强县扩权”是“十一五”时期加快发展县域经济推动城乡统筹战略的着眼点。据不完全统计，截至2004年8月已经开始试点实施强县扩权的省份有浙江、山东、福建、湖北、河北、河南、湖南、黑龙江等8省，此外还有许多省份正在研究具体的扩权方案。

2）对“类多中心”治理的分析

1978年以来的市场化分权改革，对中国都市区治理结构已经产生了深刻的影响。市场化分权改革对于地方政府、市场和公民社会积极性的激发，迅速推动了中国都市区的发展。一方面中国的城市化水平迅速提升、都市区数量快速增长；同时，都市区人口规模与空间规模迅速扩大。据统计，1995年底全国城市市辖区人口在100万以上的城市还只有32个，而2003年底全国城市市辖区人口在100万以上的城市已达174个，其中有11座城市人口超过400万^[12]。比较典型发展案例如广州都市区，其建成区面积从1980年的165km²扩大到2002年的317km²；都市区人口从1982年的312.13万人扩大到2003年的599.26万人^[13]。都市区规模的迅速扩大意味着都市区治理事务的迅速增长，而传统的单中心集权的都市区治理模式开始逐渐不能适应都市区进一步发展的要求，因而迫切需要做出进一步的调整。在单中心集权治理—单中心分权治理—多中心治理的演化进路上，可以认为当前中国的都市区治理已经介于单中心分权治理与多中心治理之间，本书称之为“类多中心”治理结构。“两级政府、三级管理”及其他类似的都市区分权治理模式就是这一背景下的典型成果。

在当前中国比较发达的都市区，其治理模式的转型特征已日益明显。市场力量和政府力量的共同强化，使得政府公共管理模式开始逐渐由传统的“地方政府主导型”发展模式向“强政府-强市场”模式转化。随着权力在都市区政府纵向管理体系上的重新分配，市、区（县）两级政府在经济、社会与空间管理中的作用和角色开始发生根本性转变，这主要体现在以下几个方面:①政府成为相对独立的行为主体。市与区、县政府在分享权利、分担责任的同时，之间的博弈关系逐渐增多。②政府从单纯代理人转变为地方利益的代表。经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一，促使了市、区以及县政府有可能根据地方利益需求，更加“灵活”地应对上级的要求或标准。③政府从单纯管理国有经济转变为服务整个国民经济。分权化改革以后，乡镇企业、私营经济、外资企业等非国有经济发展壮大，成为地方经济发展的主体，地方政府将不得不转变政府的经济管理角色和服务方式。

虽然“类多中心”结构在具体运行中表现出许多多中心的特征，但其本质上依然不能完全摆脱单中心结构的特征，政府的组织或计划秩序依然主导着都市区的治理模式。这一治理模式一定程度上适应了中国都市区发展的需求，因而很好地促进了都市区经济、社会的发展。但毕竟这一模式只是对多中心治理的一种模拟，它自上而下的建构性对于都市区发展的动态需要必然存在一定滞后，而更为重要的是都市区委托—代理关系的模糊使得这一结构具有不可避免的不稳定性与矛盾性。“类多中心”治理是在单中心结构中对于多中心的模拟，它假定了公共、政治社群与正式的政治组织之间的一对一关系，然后将不同的公共物品放在不同规模的政府组织中供给。从总体上看，“类多中心”治理表现出多中心的某些特征，但实际公共物品供给的质量和数量都存在问题。

首先，虽然都市区各级政府日益转变为地方利益的代表，但在单中心结构中由于政府与政治社群之间缺乏直接完备的委托-代理关系，所以政府提供的公共物品对于公共需求的反映程度以及质量都比较难以测度和监督，缺乏稳定性和保障。对于城市政府而言最直接的约束仍然来自于上级政府。在上级政府的约束下，各个政府是相互竞争的关系，上级政府发出的评价指标或政绩信号就是下级政府竞争的核心内容。评价指标越全面则评价的结果越公正，然而操作的成本也就越高；同时由于信息不对称，且上级政府与公民交流渠道不甚通畅，自上而下的评价必然是扭曲的、不全面的甚至是不真实的。在政绩最大化的竞争中，一届政府的时间、精力是有限的，全面协调发展耗时、费力且短期绩效不显著的特点决定了地方政府往往更有可能使其行为短期化。而且协调发展意味着制定契约，各方需按契约执行，接受监督与惩罚，如果缺少监督与惩罚，那么契约就形同虚设，也没有人会确实执行。其次，政府组织的边界是相对固定的，而公共则是变化的，公共与政府组织的规模的不一致是客观存在的，所以在缺乏非正式组织安排的治理结构中，公共的需求是无法得到充分满足的。当然市场经济的发展与公民社会的兴起已在一定程度上改善了上述两个问题，但在单中心的组织或计划秩序占主导的背景下，地方自治与自主治理理念的缺乏，使得这种改善显得相当有限。

“类多中心”治理无疑是转型期都市区治理的产物，是渐进改革的必然产物，其结构的不稳定性与矛盾性反映了转型期的特征，同时也预示了进一步发展的方向和困难。

3）行政区划手段的困境

由于单中心结构中行政区划与治理结构的耦合，行政区划与都市区发展的矛盾基本就是都市区治理与发展之间的矛盾，因而对于都市区行政区划的调整其实就是对都市区治理结构的调整。当前，行政分割对于中国都市区协调发展的阻碍已基本成为“共识”，在区域协调发展相对缓慢且倾向通过行政手段推动协调的整体背景下，都市区行政区划调整——撤县（市）设区或曰市县合并作为一种特殊的区域协调手段的出现，无疑具有其积极合理的一面。面对都市区日益快速发展的要求，这种都市区行政区划调整通过集权手段有效地将外部问题“内部化”，在一定程度上对于都市区发展有较为明显的积极意义。然而，作为一种行政手段，行政区划调整的有效性和有限性是并存的（谢涤湘，文吉，魏清泉，2004；张京祥，2004），行政区划调整并不能有助于从根本上解决都市区治理与发展之间的结构性矛盾。

撤县（市）设区虽然为城市政府解决了发展空间的问题，并能够通过强制的手段进行区域发展协调，但管辖区域的急速扩张将导致政府回应性的降低，从而降低地方公共服务水平，抑制经济社会发展。因此，在满足了中心城市发展的空间需求后，撤县（市）设区城市将进一步着手城市内部市与区分权框架的设计，否则集权的弊病将吞噬基层政府发展的积极性。虽然在“两级政府、三级管理”的市、区分权框架中，区已获得了较大的自主权，然而与县（市）的相对独立地位相比则差很多:一方面，重要政策的制定权基本掌握在都市区政府手中；另一方面，区无法制约上级集权与分权的随意性，因而地方发展的自主性和积极性极有可能大打折扣。显然，通过撤县（市）设区仅仅是将市县之间矛盾转化为都市区的“内部矛盾”，体制内生的问题并未根本解决。而这种集权“兼并”的“粗暴”方式在解决平级城市之间的矛盾上就显得苍白无力，协调发展依旧困难重重。尤其是通过大规模行政区划调整后的长江三角洲和珠江三角洲，各大都市区在空间上已经直接相邻，都市区之间的协调问题已经无法回避。显然，行政区划调整只是一种表面的、暂时的解决办法，行政区划手段的有限作用决定了它很有可能随着都市区发展速度的加快而更加频繁使用，但效力将越来越小。行政区划与都市区发展的矛盾可以视为都市区发展结构性矛盾的一种反映，要解决这一结构性矛盾需要的是都市区治理的“现代化转型”。