行政区划与都市区空间发展

6.3.2　行政区划与都市区空间发展

在单中心的组织或计划秩序中，行政区划与治理结构具有一定程度的耦合，因此对于行政区划与都市区空间发展关系的分析无疑能够从一个侧面反映出中国都市区治理结构与空间发展的相关关系。在当前中国都市区治理结构中，最主要的关系是政府内部市与区、市与县之间的关系。在中国当前“市管县”、“市带县”的行政区划体制下，市与县之间的关系一直处于研究和争论的焦点，同时也成为新时期行政区划调整的重点。通过对分权化与中国都市区发展过程的分析基本可以看到，“撤县（市）设区”和“扩权强县”业已成为新时期与都市区发展直接相关的最主要的两种行政区划调整措施。尤其是“撤县（市）设区”直接改变了都市区的治理结构与空间范围。关于“撤县（市）设区”对于都市区治理结构的影响前面已有详细分析，此处则将更多的分析集中于这一行政区划措施对于都市区空间发展的影响。

1）行政区划调整前

由于单中心结构中行政区划与治理结构的耦合，都市区的行政边界基本就是都市区政府行政手段有效行使范围的边界，因此也基本就是都市区政府能够直接参与或干预的空间发展范围的边界。如果都市区直接行政辖区的范围很大，那么在都市区层面基本不存在行政区划对于空间发展的限制。然而，如果都市区直接行政辖区非常有限，可资进一步开发建设的空间资源非常稀缺，那么行政区划对于都市区空间发展的束缚就会在空间发展上非常明显地体现出来。事实上，空间资源稀缺在中国城市密集地区普遍存在，因此行政区划对于都市区空间发展的束缚也是中国城市密集地区所普遍存在的问题。

在市场化分权改革的不断推动下，中国城市密集地区快速发展的工业化与城市化进程在推动城市经济迅速繁荣的同时产生了2个结果:一方面各个城市尤其是大都市对于发展空间的需求日益强烈；另一方面，各个城市尤其是县级城市发展的独立自主性日益提高。如上面所说，如果各个都市区发展空间足够充裕，那么上述的两个结果将不会存在太多矛盾，但问题恰恰在于都市区缺乏足够发展空间，而且在现有体制和机制下，无休止的快速扩张需求使得空间永远是不够的，而周边被“管”或“带”的县级城市的空间却无法直接拿来使用。当然，如果协调机制完善、有效或政府并不直接参与空间发展与建设，那也将不存在太大问题。但在单中心分权治理结构中，上述的假设都不存在，一方面协调机制远未完善，另一方面空间发展业已成为都市区促进经济与城市发展最直接和重要的内容。在这种情况下，行政区划边界显然已经成为都市区空间发展的“一堵无形的墙”，城市发展速度越快，其束缚程度越高。

在行政区划尚未调整前，由于空间资源的有限，都市区的空间发展常常陷入无奈的境地。一方面，空间发展基本无法基于都市区合理发展的意图展开，往往是将行政辖区内能够利用的空间资源悉数利用，这一点从常州市行政区划调整前编制的城市总体规划可以得到明显的反映（图6－8）。通过北京清华城市规划设计研究院在《广州市总体发展概念规划》中对广州市行政区划调整前后空间发展模式设想的对比（图6－9）也基本可以看到行政区划对于空间发展的直接影响。显然行政区划调整前的这种利用方式首先存在开发成本较高、空间结构不合理的问题，如常州都市区的向北发展需要跨越多条区域快速交通走廊，同时都市区南北联系存在瓶颈且不易聚集人气，有时这种利用方式对于区域生态环境将提出严峻挑战；广州都市区行政区划调整前产业空间不得不向北、向东发展，而北部如此大规模的产业发展无疑会对广州市的上游水源产生巨大影响，环境压力不容忽视。另一方面，因行政区划带来的空间资源的有限将直接导致对都市区建成空间的高强度开发，所谓“见缝插针”、用地混杂、缺少开敞空间以及破坏历史文化古城的现象，基本与行政区划束缚空间发展有着直接的关系，这也已经成为城市规划领域的共识。

图6－8　常州市行政区划调整前的总体规划

资料来源:常州市城市总体规划（1996－2010）

2）行政区划调整后

图6－9　行政区划与广州都市区空间发展模式

资料来源:北京清华城市规划设计研究院.广州市总体发展概念规划.2000

“撤县（市）设区”的行政区划调整，某种程度上直接促进了中国都市区空间的有序发展。随着市场化分权改革的推进，中国的都市区空间已经客观形成，然而由于行政区划的分割与束缚，都市区空间一直没有得到有效的协调与整合。各个相对独立的治理单元之间的矛盾与冲突不仅限制了各自的发展潜力，形成区域发展“零和”甚至“负和”的局面，而且直接导致都市区空间的无序与失衡。此时的都市区只是地理表象上城市建成区的集合、团块状的拼贴，都市区空间的内部有序性和有机性远未达到。行政区划调整无疑给了都市区空间整合的机会，随着都市区发展空间的扩大，都市区政府可以通过行政手段直接推动或干预的空间资源迅速扩大，于是都市区产业布局可以在更大的空间上合理展开，各种交通以及其他重大基础设施的选址可以更趋合理。都市区空间在政府直接引导和控制下所形成的有序性虽然存在一定问题，但无疑为市场与社会的进一步空间活动奠定了基础，从而也促进了都市区空间的进一步有机、生动发展。然而不可否认的是，单中心机制本身将极有可能导致双重后果，行政区划调整往往也为不合理的扩展、不当的计划目标的强行推进带来了方便，如广州大学城、南沙港、厦门东部地区的急于开发，各地过大的开发区规划，都在一定程度反映了行政区划调整的消极后果。

行政区划对于中国都市区空间有序性的促进，通过行政区划调整后的都市区空间发展规划的编制基本可以看到。伴随2000年以来“撤县（市）设区”的行政区划调整，中国许多大都市区均进行了不同程度的空间发展战略研究或规划，如广州、南京、杭州、厦门等等。在这些都市区空间发展战略性工作中，从区域视角重新审视都市区空间发展，进而在都市区范围进行合理的功能布局成为研究的主要内容。行政区划调整使得中国许多都市区从一个“城区型”城市彻底转变为“区域型”城市，市区规模的扩大为城市发展提供了良好契机，都市区总体空间结构开始逐渐从单中心迈向多中心。

在行政区划调整过程中，为了与“类多中心”的治理结构相适应，许多都市区在空间扩大的同时进一步调整各区空间范围，以尽量使每一城区均拥有相对充足的发展空间、相对均等的发展条件，从而促进各区级政府之间的发展竞争。因为简单的撤县（市）设区后必然带来城区空间范围大小不一的情况，如果不能通过进一步的合理划分，则极有可能使得行政区划调整的积极作用无法得到有效发挥。显然，进一步的区划调整既是空间发展的需要，更是都市区“类多中心”治理发展的必然需求。于是，在撤县（市）设区的基础上许多城市又进行了新一轮的城市内部区划调整。调整的基本趋向是平衡各区所辖范围，一方面缩小“新改区”面积，另一方面给予原有城区足够的发展空间，从而首先在空间上平衡各区发展条件，进一步激励各区竞争。在进一步区划调整中，空间发展程度较高的都市区在合并中心城区辖区数量的同时，均会结合不同的空间增长极核设立区，从而有力地推动都市区多中心空间结构的形成，如广州合并越秀、东山设越秀区，合并荔湾、芳村设荔湾区，同时在东部设立萝岗区，在南部设立南沙区。

对于仍是处于单中心集中发展的都市区，则往往会改变原来“中心—边缘”的设区模式，采用“切西瓜”式的设区模式，从而使得都市区空间结构的演化出现类似“同心圆”（城区—郊区）结构向“扇形”结构的转变。城区空间从相对单一的匀质区（城区或郊区）转变为类型多元的城乡混合区域，城区的职能也逐渐由相对单一或各有侧重转变为“发展优先”的综合全能型。这一空间的分权化极大地促进了城区之间的激烈竞争，但同时也产生了一系列严重的问题，这样的案例在当前中国都市区行政区划调整中比较普遍，如扬州、海口便是比较典型的案例。