对地方政府企业化转型及其空间效应的再认识

7.2　对地方政府企业化转型及其空间效应的再认识

转型的实质是制度变迁或制度创新，但是制度瓶颈使发展中国家的各种要素难以通过市场机制实现有效的配置（卢现祥，2004）。如果将经济转型看作是一种利益格局的转换过程，那么，反映和支配这种利益格局转换的制度、规则和秩序的形成、确立、变迁过程，就不仅仅是一种不同利益主体之间自然博弈的过程，也是政府在既定约束条件下的理性建构过程（伍装，2005）。如果说管制“绝对过剩”是中国计划经济体制时期的基本特征，那么，政府逐步放松管制则构成了渐进式双轨制过渡时期的基本脉络。回顾中国改革开放以来的总体历程，这一过程是与中央政府对地方政府的逐步分权相紧密联系的，因此也被称为“松绑式”的改革；而为了激发地方政府的热情并进而增强中国整体经济发展的活力，这样的“松绑式”改革方向是必须的。

从基本的发展态势看，近20年来全球大多数地方政府职能都呈现出扩张

之势，这些扩张既表现在新的管理领域（如环境保护、有组织的科技开发、信息时代的特殊管制要求、知识产权保护等），又表现在新的服务职能上（如制定指导性计划、建立经济和市场信息高速通道、帮助企业提高国际竞争力等）。但是，缺少完善、系统的整体规制框架的约束，将导致地方政府在权利不断扩大的过程中会偏离西方国家新公共治理运动中对“企业型政府”的界定，而表现出“政府企业化”的倾向——即地方政府利用自己对行政、公共资源等的垄断性权力转变为经纪人，追逐特定利益集团的经济与政治利益，这就是西方公共管理中所说的“城市增长机器”（urban growth machine）。这样一种地方政府企业化的特征，在中国改革开放以后所经历的特定国内与国际环境中得到了明确的表现。

如果按照新制度经济学的理解，事实上并不存在着所谓的“中国之谜”，中国城市的发展及其空间结构的演变，在很大程度上确实是制度变迁而诱致的结果（胡军，孙莉，2005）。地方政府企业化对中国城市的发展产生了广泛而深刻的影响，在中国既有的法规与政策体系中，城市空间资源是地方政府通过行政权力可以直接干预、有效组织的重要竞争元素，也是“政府企业化”的重要载体，城市空间的发展、演化因而也表现出政府强烈主导、逐利色彩浓厚的特征，这是任何传统的技术规划理论与一般的经典空间经济学理论都无法解释的。因此我们认为，对于中国当前特定时期城市空间发展演化的研究，也必须置于体制转型的这个大背景、理论框架中去认识和解释，并因而得出:转型期中出现的地方政府企业化倾向是主导中国目前及未来一段时期城市空间发展、演化的重要力量这一基本结论。

很明显，应对激烈的外部竞争环境，强大的行政力量往往可以迅速产生激发效应，因而地方政府企业化主导下的城市空间发展对于快速集聚优势资源、促进城市总体结构性的调整、战略性空间的成长、城市景观面貌的改善并进而提升城市竞争力等都具有明显的积极作用。但是我们也必须注意到，转型期的地方政府、市场与公众之间产生了利益的错位，如果地方政府滋生出了自身的利益诉求，它所代表的就不再是完全意义上的“公众利益”，于是不可避免地产生了地方政府“与民争利”、“与市场争利”的种种寻租行为。因此，由于政府企业化所带来城市空间发展的种种表面的、短期的“积极效益”，实质上是以牺牲整体制度的完善、社会的公平、城市的可持续发展为代价的。正如西方学者所指出的:中国的渐进式改革所付出的一定重要代价就是，分阶段的渐进式改革及其新旧体制的摩擦和矛盾为各种非规范经济的寻租活动留下了体制空间（Nolan，1993）。但是，权力寻租的最大危害是规则替代（即用隐性制度规则替代显性制度规则），任何寻租活动的最终结果都是社会资源的浪费而不是社会剩余的增加（布坎南）。应该说，地方政府企业化主导下的城市空间发展、演化，是我国深层次社会、经济体制转型的必然产物，它的产生具有特定历史条件下的客观必然性（殷洁，张京祥，2005），一个基本的判断可能是，随着时间的推移与体制转型的逐步到位，地方政府企业化将逐渐淡出中国经济与社会生活的舞台。