城市多中心治理理论

三、城市多中心治理理论

从城市管理到城市治理，既是城市政府的深化和现代发展，又是城市管理方式的巨大转变。好的城市治理不仅要求城市政府的高效性、有效性、责任性、透明性和回应性，要求城市政府管理方式的巨大变革，而且要求非政府部门的充分发展和服务水平的提高，以及公民社会的广泛参与和民主意识的增强。上述各种典型的城市治理模式并非是完善模式，都存在着各自局限性，在适用上一般都具有特定性，即随着城市的不同及其发展阶段的差异，城市治理模式也有所差异，会在不同模式之间不断转换。

将当前流行的各种城市治理模式的共性与中国城市及其管理的特征、发展趋势相互结合，在借鉴多中心治理等有关原理和方法的基础上，本书提出了适于未来中国城市治理发展的新治理模式，即城市多中心治理，它强调在摒弃传统城市管理一元价值观及其“单中心”运行模式的基础上，坚持城市治理的多元价值取向，强调在城市政府主导下，多元主体共同治理城市公共事务，以实现城市经济、社会、环境的善治，最终达到城市的可持续发展。

多中心治理理论是在公共管理研究领域出现的一种新的理论，其理论的创立者是以奥斯特罗姆夫妇（Vincent Ostrom and Elinor Ostrom）为核心的一批制度分析学派研究者。90年代以来它成为一种具有广泛影响的理论主张，表明了一种新的理念和制度安排。

“多中心”（Polycentrity）一词的最早提出者并非奥斯特罗姆夫妇，而是迈克尔·博兰尼（Michael Polanyi，1951）。博兰尼作为“朝圣山学会”的代表人物，引进“多中心”一词是为了证明自发秩序的合理性以及阐明社会管理可能性的限度。如果说博兰尼的“多中心”具有某种隐喻特色，与自发秩序同义，那么奥斯特罗姆的“多中心”则是强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态。因此，在多中心治理理论中自发秩序或自治只是基础，而不是治理的全部。因此，可以说博兰尼的多中心只是一种社会秩序思想，而奥斯特罗姆将多中心进一步发展成为一种治理理论，形成独特的治理逻辑，主要体现在其基本含义、基本假设、治理机制等方面。

（一）多中心治理理论的理论背景

多中心治理理论背景十分广泛而深刻。与传统公共行政学理论相比，多中心治理理论以当代各种现代社会科学知识和方法为知识背景，例如政治学、经济学、社会学等，非常熟练地综合运用当代的制度分析、公共经济、公共选择、社会资本、博弈论等理论知识，来分析公共事务及其治理问题，并建立起一个公共事务治理的微观分析框架，从而在实质上开拓出了公共管理宏观问题的微观分析方法。多中心治理理论是“在继承传统的乡镇自治、自发秩序等思想基础上运用现代经济学、社会学的新知识进行的公共管理和公共行政理论的新探索，是保守主义传统在公共管理理论上的具体化和深化。它论证了多中心或社会自治的社会效率意义，为公共管理学科提供了新的方法和视野”^[20]。在政治学方面，多中心治理理论吸收了汉密尔顿和麦迪逊的联邦制理论，吸收了托克维尔的自治思想，并丰富了他的乡镇民主理论，多中心学派利用其分析框架，发展了托克维尔的民主思想，认为“民主是一个多中心秩序环境中的自主自理的过程”^[21]，由此提出了民主治理思想。在经济学方面，多中心研究者将公共事务治理同样视为公共服务的生产和供给，认为生产可以与提供分开，两者可以形成多种形式的公共服务模式。总之，多中心治理理论在探讨公共资源治理的问题中大量运用博弈论、公共选择、制度分析等理论工具，形成一套独到见解，推进了公共管理学科的深化和成熟，同时为现实中政府治理变革面临的重要问题——市场化和社会化——提供了更合理的路径选择。

（二）多中心治理理论的基本含义

奥斯特罗姆将“多中心治理”定义为：“把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分给无数的管辖单位。所有的公共当局具有有限但独立的官方的地位，没有任何个人和群体作为最终的和全能的权力凌驾于法律之上”^[22]。具体来看，多中心是指多个权力中心和组织体制治理公共事务，提供公共服务。迈克尔·麦金尼斯认为多中心实际上是一个“有点麻烦”的词^[23]，它涉及广泛的公共领域，例如市场体制的多中心、司法决策的多中心、宪政的多中心、政治领导选择和政治联盟组织的多中心、公共服务经济的多中心等，在公共治理中主要指生产的多中心和治理体制的多中心。

事实上多中心意味着无中心，与单中心相对，亦即反对权力垄断和集中化。就无中心的特质来看，多中心治理体制由于存在许多决策中心，而且它们在形式上又相互独立，因此不存在一个绝对地凌驾于其他一切主体之上的决策中心。多中心治理理论认为那些在城市地区权力分散和管辖交叠的治理模式，实际上是一种充满竞争的、富有效率和活力的模式。就多中心与单中心的对比来看，假设把政府事务等同于公共物品与服务的提供，单中心就意味着只有政府一个决策单位作为唯一的主体对社会公共事务进行排他性管辖的充分一体化的体制，换言之，公共物品的供给者只有政府一家；而与此相对，多中心则意味着在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央政府、各种地方政府、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多决策中心，这些主体在一定规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。多中心城市治理模式认为，传统的单中心的城市治理模式之所以效率低、缺乏可持续性，首当其冲的原因就是，城市政府治理范围漫无边界，对城市公共物品和私人物品缺少必要的区分，导致了长期以来政府在城市管理领域的界限模糊，因此，多中心治理模式强调城市治理的对象就是具有公益性的城市物品与城市事务。这种主体多元、方式多样的公共事务管理体制就是多中心治理体制。在多中心治理体制中，为了解决不同范围的公共治理问题就需要借助多样化权力和政府单位。“在多中心体制中不同政府单位行使权力的本质差异极大。其中一些具有一般目的的权力向一个社群提供内容广泛的公共服务，另一些是特殊目的的职权，它可能仅只提供例如灌溉或道路系统的运营和维护这类服务。这些政府单位的多样化功能意味着个人同时在几个政府单位中保有公民身份。”^[24]多中心治理理论揭示了：对于许多公共治理问题来说，不是依靠简单的行政规划和命令来解决，而需要权力或政府之间通过合作、协商、谈判，需要运用交叠生产层次和多个领域政治互动中的治理智慧。

（三）多中心治理理论的基本假设

多中心治理理论建立在对人性的基本假设之上。它将个人视为具有独立决策能力、能够计算成本收益的理性人。具体来讲，个人的行动策略选择依据其所面临的条件和其对成本收益的分析。个人也许是直接行动的个体，也可能是官员，代表他人作出决策；事实上个人不可能是多中心治理体制中的唯一主体，它只是最小的分析单位，而企业、政府机关、政党、社会公共组织，甚至大到民族、国家，都是不同层面上治理体制中多元主体的一分子。必须强调的是，多中心治理理论的人性假设区别于传统经济学上完全的理性人或经济人，而主要将人性定位于社会人和复杂人，即能够自主决策、受环境影响易犯错误和改正错误的、受社群的非正式规范约束的个人及人格化的组织。埃莉诺·奥斯特罗姆在研究小规模的公共池塘资源的治理问题时发现：那些人们创造和改变着治理规则，受社群习惯规则影响，与他人互动。“在这种情形中，人们经常不断地沟通，相互打交道，因此他们有可能知道谁是能够信任的，他们的行为将会对其他人产生什么影响，对公共池塘资源产生什么影响，以及如何把自己组织起来趋利避害。当人们在这样的环境中居住相当长时间，有了共同的行为准则和互惠的处事模式，他们就拥有了为解决公共池塘资源使用中的困境而建立制度安排的社会资本。”^[25]多中心治理学者正是借助这样的人性基本假设，剖析公共资源治理中的微观机制。也有国内学者指出，“当对组织关系分析时，多中心的假设实际上是理性人，而对社群个人的分析时，多中心理论的假设是社会人或复杂人”^[26]，这一问题也有待深入探讨。

（四）城市多中心治理机制

正如前文所言，多中心治理理论是对自主秩序思想的升华，因此归根结底，多中心治理机制以自主秩序为基础、以自主治理为精髓。“自发秩序或多中心秩序是这样的秩序，在其中许多因素的行为相互独立，但能够作相互调适，以在一般的规则体系中归置其相互关系”^[27]。“多中心体制设计的关键因素是自发性”，“自发性的属性可以看作是多中心的额外的定义性特质”^[28]。多中心学派最成功的实证研究之一就是公共池塘资源治理问题，通过该研究，埃莉诺总结了成功的公共池塘资源治理的八个原则：①清晰界定边界；②使占用和应用规则与当地条件保持一致；③集体选择的安排；④监督，监督者是对占用者负有责任的人或占用者本人；⑤分级制裁；⑥冲突解决机制；⑦对组织权的最低限度的认可；⑧分权制企业^[29]。由此可见，成功的公共治理必须依赖社群中人的参与管理，自主决策、自主监督，并需要为社群自主管理提供基本支持。

在城市中，存在着两种主要的制度安排：集权制与分权制。集权和分权都存在着优势和缺陷（如下表所示）：

它们有正常体制（官僚制模式与多中心模式）和变异体制（极权模式与分散模式）。显然，官僚模式的集权制可以有效地降低提供公共服务的转换成本和交易成本，但是同时也增加了城市管理过程中的信息成本与策略成本，并且容易成为滋生腐败的温床；而极权模式的集权制则是恶体制的典型。在多中心模式的分权制下，多重规模的组织并存，并通过组织之间的竞争、协作和冲突解决模式以实现不同的公共利益。但是如果无规则的不良竞争出现，导致无法协作，冲突难以解决，逃避责任、腐败行为也就不可避免。这样的分权只是分散模式的分权制——形似多中心而不是真正的多中心。

可见，传统行政学对于“管理权力是集是分，何者更有效率”的回答显得空泛。从多中心治理理论来看，“所谓的政府公共管理改革的分权和集权之争实际上是一个假问题，其实质是需要构建多中心的体制还是需要构建官僚体制。”^[30]

城市多中心治理机制主要包含以下几个重要特征：

1.治理主体多元性。“多中心治理结构为公民提供机会组建许多个治理当局”^[31]。多中心治理机制中的自主治理的主体既可以是公共部门也可以是私人部门，还可以是两者的合作。这意味着，政府并不是管理社会事务的唯一一个公共权力中心，除政府以外，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的组织，譬如NGO、NPO等其他社会组织，也拥有管理社会的自主权力。公共部门、私人部门还有第三部门，他们共同负责维持秩序、参与政治、经济与社会事务的管理和调节。多中心服务和治理主体的存在，产生多个选择机会，公民就能够“用脚投票”或“用手投票”来享受类似“消费者权益”一样的更多的权利；

2.治理权力非垄断性。无论政府官员、普通公众、企业家，还是政府以及其他组织，在决策上都只享有有限的且相对自主的决策权。每一个治理主体在法律允许范围内拥有平等的决策权力，拥有自己自主作出决定的自由。多中心要能够运行的一个必要条件就是独立的选举过程。“一个管辖单位的官员不能对其他管辖单位的官员行使上司权力，因此不能控制他们的职业发展”，如果存在着管辖权的争论，就通过“行政等级以外的法院或其他冲突解决论坛裁定”^[32]。

3.治理方式民主性。多中心治理强调决策中心下移以及治理主体多元性，这就为多种不同规模的经济主体、不同社会组织与公众提供了更多表达利益偏好的机会。就城市来说，地方性公共事务数以万计而且具有时效性，变动频繁。解决那些直接与市民生活息息相关的公共问题，其最重要的地方性知识和信息往往具有很强的时间性和地域性。多中心治理机制下，决策主体多元化的合理性就在于其决策主要由生活于其中的居民以及由本地居民选举产生并对其负责的地方官员来进行，因而能够更有效地利用地方性的时间、地点等信息、根据利益相关者的偏好作出合理决策。多元主体在竞争与合作、冲突与协调过程中共同发挥管理公共事务的重要作用，使得民主力量得以壮大、民主意识不断增强。

（五）城市多中心治理结构

城市治理首先是一个结构体系。理论与实践都证明城市空间并不是一个只由政府—市场构筑的二维结构，而是由政府、市场、社会共同架起的三维结构。政府失灵与市场失灵同时发生的可能性，也说明在公域与私域相交的地带，存在一个政府与市场都治理低效、无效，某一方或难以介入或不愿介入的治理区域，在此，社会也许比政府和市场都更有作为。因此，“政府、市场和社会”三维结构是城市多中心治理模式的最理想治理结构。

城市多中心治理结构从根本上不同于传统的城市管理自上而下的一元控制结构。在该治理模式中，城市政府必然是城市多中心治理的主体之一，也是核心主体，依然是城市公共管理不可替代的组织者和指挥者；营利性企业和民间组织则是配合政府为城市治理提供或生产公共服务和物品的组织，它们的介入可以克服政府包揽管理事务的传统弊端而提高城市管理的效率与效益；社会公众则是城市治理主体中的基础细胞，他们的参与治理推进了城市社区自治的发展，从而分担了城市政府的责任，是现代化城市自主治理的基础。

多中心治理并非一个天生完美的制度，要表现其上述特征，就必需建立相应的城市多中心治理结构和治理规则，这是最关键一环，直接影响着参与城市公共事务治理的主体是否合格，进而决定了多中心治理的成败，决定着治理的价值目标——善治能否达成。多中心学者认为，建立有效的多中心应该具备三个条件：一是不同政府单位与不同公益物品效应的规模相一致；二是在政府单位之间发展合作性安排，采取互利的共同行动；三是有另外的决策安排来处理和解决政府单位之间的冲突。倘若缺乏这些条件，多中心反而可能引起诸如权责不清、政出多头、“三个和尚没水喝”等更多的治理问题。因此，一个完善、健全的城市多中心治理结构是基础和关键，既要准确定位城市政府的职能，释放市场组织的正向潜能，也要致力于培育公民社会，培养城市管理多元化主体的参与能力、提高城市社会自主治理水平。