城市管理体制的基本内涵

一、城市管理体制的基本内涵

（一）城市管理体制的概念与特征

1.城市管理体制的概念

城市管理体制的概念来源于行政管理体制，根据一般的说法，体制是制度具体的、外在的表现形式和实施方式，是对有关制度主体，包括正式组织、社会团体及个人的行为规范的总和。由于城市运行具有相当大的复杂性和系统性，导致理论界对城市管理体制的理解有很大的差异。就一般意义上说，城市管理体制就是城市政府的组织形式，它反映的是城市政府的组织结构、职能划分、内部权责关系，是规范城市的权力机构、行政机构、司法机构、政党等内部关系的各种制度规范的总称，是城市政府的组织结构、职能结构、管理方式和运行机制的总和。城市管理体制是整个国家的政治体制和行政体制的重要组成部分，在一定程度上反映了国家政权组织形式的基本特征^[1]。

在国内城市管理学界，对城市管理体制较有影响的概念解释是：城市管理体制是指处理城市中各阶级、阶层之间的关系、规范和调整城市内部的政党组织与国家机构之间、城市的国家机构纵向上下级之间以及横向代议机构、行政机构和司法机构之间关系的各种法律、规章和制度的总称^[2]。

理解城市管理体制的首要前提是对城市公共权力的把握。众所周知，权力是社会存在和发展的必要管理要素，它体现的是一种领导与被领导之间的职位和支配力的差异。权力的实质是一种控制力和支配力，当人们发现只有依靠群体的力量才能保持自身的延续和发展时，公共权力产生的条件就被准备出来了。公共权力是一种普遍的社会现象，只要人类社会需要维系和发展，权力现象就不会消亡。城市作为一个共同体，其社会活动必然是有组织的，这种组织性是维系城市社会存在和发展的基本力量。城市的公共权力也由此产生。通常说来，城市政府的权限来自法律的授予，并取决于代表国家的中央政府的意愿^[3]。

就一般意义上说，城市中各种社会关系和利益的协调、城市正常的经济秩序和生产与生活秩序的维护、公共安全和社会稳定的维系、公共服务和公共产品的提供等等，构成了城市自身的公共事务。如何协调城市公众、社会组织的力量，搞好城市的公共事务，维持城市的社会秩序，实现共同的发展目标，都必然会牵涉到城市的公共管理问题。而城市公共管理的实现必然要依赖于城市公共权力的有效运作。关于城市公共权力如何配置的问题就是城市管理体制所面临的最为紧迫的问题。

在现代城市中，公共权力机构通常包含城市的立法机构（即代议制机构）、行政机构（即市政府）、司法机构和政党组织、社会团体等诸多部分。城市权力的配置，既是市政决策、市政执行、市政监督各种权力的分配过程，也是各种关系的协调和规范的过程。一方面，城市中的立法机关、行政机关和司法机关具有不同作用和性质，它们之间有着明确而细致的分工；另一方面，城市中各政治主体需要在一定的框架范围内相互配合，相互协调，共同治理好城市的各项事务。因此，良好的城市管理体制就必须对城市中各国家机构之间的关系、政党与国家机构之间的关系、各机构上下级之间的关系给以明确的规范，框定它们各自的权力和职责，使它们能够既各行其是、各尽其责，又相互协调、相互监督。

在不同的城市管理体制下，城市权力的配置方式有较大的差异性。西方国家的市政管理体制，主要是城市议会、市政府、市长和司法机关四方面的权力分配问题，不同的市政体制下，四方面的权限各有差异，彼此之间也通过一定的法律法规建立了相互协调和相互监督的机制。在我国，城市管理体制主要涉及城市执政党委员会、市人民代表大会、市政府三方面的权力配置问题。因此，我国城市管理体制所要规范的关系就具体体现在：中国共产党的市委与市政府之间的关系（通常称之为党政关系）、市政府与中央政府之间的关系（通常称之为中央和地方之间的关系）、城市政府内部各部门之间的关系（如区街关系等）。这些关系是否得到明确的规范，直接影响到城市政府的效能。

2.城市管理体制的基本特征

（1）从属性。城市是整个国家的有机组成部分，它的法律地位由国家有关法律法规确定，城市管理活动必须在国家法律法规的框架内实施，城市的有关法规、法令也必须符合国家有关规定。因此，从属性是城市管理体制第一个重要的特征。

几乎所有国家的宪法都有专门的条文对国家内部整体与部分、中央与地方的权限关系予以明确的规定，我国当然也不例外。《中华人民共和国宪法》明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院领导。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，负责组织和管理本地区的行政事务。各级人民代表大会是各级国家权力机关，按照民主集中制的原则，由选民或下一级人民代表大会定期选举产生，其他国家机构由各级人民代表大会产生。

（2）独立性。城市既是一级地方政府，又是一个自治团体。城市政府的职权、职责与内部的权力配置都是既具有一般地方政府所具有的共性，同时也具有自身的特性。因此，良好的城市管理体制应针对这种特殊性在体制上予以规范和界定。西方国家城市管理体制中出现的市长制、市长—议会制和市经理制等不同样式的管理体制都是针对城市这些特性确立起来的，城市管理体制的多样性是城市政府管理独立性的集中反映。此外，针对城市在各方面所面临的特殊问题，西方不少城市都建立起相对独立和完整的特殊法律体系，如城市组织法、城市规划法、城市环境保护法、城市政府机关工作法规等，这些也是城市管理体制独立性的重要表现。

（3）多样性。不同特性的城市和处于不同的历史时期的城市，以及不同政治制度和国家政治经济发展策略的调整变化，都会要求与之相适应的城市管理体制。由于政治和历史的缘由，世界各国的城市管理体制在形式上和内容上都存在较大的差异性，中央与地方城市政府的关系、城市内部的权力划分都有较大的区别。这种差异与区别不仅存在于不同政治制度的国家之间，就是同一种政治制度的国家的城市管理体制也有很大的差异，如美国、英国、法国、德国和日本等国在城市管理体制上存在着明显的差异。美国的城市管理体制更倾向于分权，英国的城市管理体制带有明显的城市自治的色彩，法国的城市管理体制则有着更多的集权特点……在不同的历史时期，各国的城市管理体制也在不断地发展和变化。如美国的城市管理体制就有市长—议会制、市经理制、市政委员会制等多种形式，一些城市在不同的历史时期也采用不同的城市管理体制。因此，国家不同、历史时期不同，城市管理体制会呈现出多种多样的特色，其多样性是极其明显的。

（二）城市管理体制的基本内涵

一般而言，城市政府管辖范围内的事务大致有两类：一是必须也只可能由城市政府来管理的社会事务，即城市地方事务（如城市经济事务、社会事务和城市建设事务等）；二是那些本应由国家或上级政府管理，但基于效益和效率方面的考虑，而通过立法或行政授权的方式，委托城市政府代行管理职责的那些社会事务。

城市政府在运用公共权力实现自己基本职责时，一般存在着三种不同的权力类型：

第一是议决权，即决定城市应如何治理的权力。根据当代民主理论的重要原则，城市权力的最终来源应来自民众的授权，因此，议决权的实现必须取决于全体城市居民的意愿，并通过市民投票选举产生出来的代表机构来承担这一重要职责。

第二是执行权，即决定应如何去实现市民对城市治理愿望的权力。它必须通过一系列具体的活动来完成，它要求能以最经济有效的方式将这种意愿付诸实现。因此，执行权通常由一个人或一个小型委员会来掌控。

第三是行政权，即对社会事务实施公共管理的权力。行政权是一种管理性的权力，是完成执行意愿的具体行为。因而，它需要多个有一定规模的工作机构，在各自的负责人的指挥下去完成，而这些行政机构作为有相互关系的分工各异的工作部门，也需要有一个总的负责人来加以协调、指挥、监督^[4]。

与此相适应，城市管理体制一般也涉及城市议会、城市政府和城市司法机构等三部分机构的管理体制，但不同的国家在三者的权力关系上有很大的不同。如有的国家城市管理机构只由一个议行合一的委员会组成（如英国）；有的国家城市管理机构中不包括城市的司法系统；也有的国家由城市行政系统与执政党紧密结合构成城市政府核心，而城市权力机构和司法机构则围绕着这个核心运转（如我国）。

城市管理体制虽具有多样性，但大多包含三个部分的内容：

1.城市政府的组织结构和职能结构

城市政府组织是中央政府组织在地方的一种表现形式，是政府组织的一种，即设置在城市型区域内的国家的政治分支机构，它包括机构的设置、职权的划分、方式的运行等，具有相对的稳定性。城市政府组织具有内外之分，外部主要指城市政府与中央政府或省政府的职权划分与相互联系，城市政府职能机构与中央政府职能机构的职权划分和相互联系。城市政府组织内部结构主要指市政府与区政府职能划分和相互关系，这里既包括城市政府各职能部门之间的横向组织结构，也包括城市政府与下层政府机构之间的纵向组织结构。我国的城市政府组织结构从广义上看，是由城市中行使国家权力的各种国家机关按照一定方式组成的，包括城市权力机关、行政机关和司法机关等，它们各自执掌一部分权能，并且相互支持、相互配合，构成了我国城市政府组织结构的广义内涵。从狭义上看，我国城市政府的组织结构就是指市人民政府内部的组织体系和职能体系。

2.城市政府与其他国家机构和社会团体之间的关系

在不同的国家，城市政府与其他国家机构和社会团体之间的关系有很大的不同。在我国，中国共产党的市委是城市政府体制中总的领导者，居于城市政治生活的核心地位。我国的各类城市都设有党的委员会，它的决策和主张一般不直接对社会发生约束力，而是通过某种法定程序转化为市的国家机关的意志后，才产生法律的约束力。市委实际上执掌着城市的公共权力，是城市政府管理体制的核心部分。我国城市中的权力机关——市人民代表大会在城市的国家政权机关体系中具有最高的法律地位，市委、市政府的许多政策主张需要通过人大的表决才能获得必要的法律权威，从而得以严格地遵照执行。但从实际运行过程看，市人大的许多作为都必须基于市政府的建议和议案，它不是一个主动的管理者和设计者，而是一个确认者或批准者。市人民法院和市人民检察院是城市的司法机关，它们应该依法独立行使审判权和检察权。在法律地位上，它们从属于市人民代表大会及其常务委员会，并对其负责，受其监督；在业务上则有很强的独立性。

3.城市政府的管理方式和管理程序

城市政府管理方式，是政府机关及其公务人员为贯彻管理思想、执行管理功能、提高管理功效和实现管理目标所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的总称。城市政府管理方式和管理程序是实现公共管理理念和目标的重要途径，也是实现政府职能的重要保证。就我国而言，在城市政府管理方式上，长期以来都习惯于用自上而下的行政权力和行政手段进行管理，这种“指挥式”、“命令式”的管理方式与市场经济要求不相适应。特别是在加入WTO以后，中国经济已日益融入经济全球化进程，城市经济发展所面临的也不再是一个相对封闭的国内市场，而是一个更加强调法律规则、公平竞争、优胜劣汰的开放的世界市场。因此，我国城市政府更应注重运用法律手段和经济手段管理城市经济与社会事务，尤其是管理方式必须从“管”字当头的控制型政府管理方式向立足于服务和监督的服务型政府管理方式转变。