城市治理与民间组织概述

一、城市治理与民间组织概述

（一）城市治理与公民社会

当今世界的城市治理，普遍的趋向是由单一中心向多中心治理发展。“治理的概念最初源于城市环境背景，是用来更有效地解决地方上的问题的。”^[1]“治理”理念之所以兴盛，这是源于欧洲地方政府的运行过程中，治理鼓励各种解决问题的方法和手段，强调多元中心对公共事务的治理，人们将政府作为诸多权威中心之一的运作机制。

在西方国家的历史发展中，政府与市场、国家与社会有着“看不见的手”和“守夜人”的模式，政府失灵与市场失灵的存在，使得人们深知政府和市场都不是万能的。人们开始关注政府和市场之外的第三种机制，体现社会在公共秩序的自治力。而公民社会就是市场经济发展到一定阶段的产物，是自治秩序的表现。人们普遍认为政府在推动社会发展方面的职责主要是制定政策和实施监督，企业的主要职责是提供产品和服务。而公民社会代表着公—私领域二元建构基础上的一种社会中介机制，既发挥着不同于政府的社会事务管理功能，又履行异于一般商业精英的社会服务义务，成为建立公民秩序和维护社会公正的重要来源。公民社会强调拓展一个能独立于公权领域的个人行动的自治空间，强调公民的公共参与和公民对国家权力的民间制约，包括各种民间形式的政治参与及经济和文化活动形成的私域。

随着全球化进程的发展，国家与社会的界限日益模糊、交叉和互相渗透，社会日益增加的各种复杂问题，国家和社会更强调合作和互动而不是对抗^[2]。按照安东尼吉登斯的观点，就是“国家和公民社会应当开展合作，每一方都应当同时充当另一方的协作者和监督者。”^[3]当人们强调政府将权力归还给社会时，这不仅仅是强调公民个体的参与，同样也强调成熟的公民社会中有成熟的民间组织能承担一些社会职能。治理强调权力下放给公民社会，民间组织和国家权力既有制约又有合作、既有监督又有依存、既有协调又有规制的良性互动关系。

在中国，要在城市治理中达到善治，同样要强调国家与公民社会的合作关系，强调国家权力向社会的回归。随城市事务日益复杂繁多，城市政府在进行职能转变的过程中，原有的公私部门的界限变得模糊，因此，除了政府之外，公民社会承担着日益重要的责任。

然而在中国，公民社会尚处于不成熟的成长阶段，这与中国的历史发展密切相关。1949年建国后中国在经济上推行社会主义公有制和计划经济，在政治上实行以党的一元化领导为核心内容的高度中央集权体制。改革前的中国，是一个以“单位”为基本社会结构的社会组织体系，管理模式总体上是自上而下的，“国家”或“政府”具有强大的功能，通过单位体制将行政力量下达到社会中每一个个人。当时中国无所谓公民社会，无所谓有独立于公权域的私域。个人是隶属于单位的，其生老病死的方方面面都在单位体制之中。在这样的社会组织结构中，国家（政府）通过“单位”承担了对个体的全面责任，这使得个人具有较少的空间，而国家的力量又往往不能达到针对每个具体个体的深入、细致的层面，从而使社会的灵活性和活力都显不足。

随着经济体制和政治体制改革的深入，城市政府日益认识到市场和公民社会的重要，政府也努力转变职能，期望建立“小政府、大社会”，建立市场经济社会，培育公民社会。城市政府不再是一个全能的部门，它行使国家安全、公共政策、宏观调控等有限职能，主要通过监督、规范、政策优惠等间接手段调控企业和民间组织的行为。改革开放后，政府的“放权让利”，实行政企分开、政社分开的大规模改革，政府包揽一切的社会生活方式逐步被放弃，许多过去由政府负责的社会功能需要新的社会部门去担当，这使得一些社会力量崛起。

关于目前中国的公民社会的现状，有的学者将其称为“前公民社会状态”，强调公民社会作为一个独立于政府与市场的部门并没有在中国形成。在这一状态下，公民社会的独立的组织和行动开始出现，但是整体的法律框架还没有形成，公民社会组织已经出现，但是还相对脆弱和不稳定，公民社会还缺乏足够的资源输入和循环，公民社会组织之间的社会资本也还不足够支持公民社会组织与国家或者市场进行平等的谈判^[4]。也有的学者指出中国的公民社会是一个典型的政府主导型公民社会，具有明显的官民二重性，因为公民社会的主要组成部分——中国的民间组织绝大多数由政府创建，并受政府的主导，尤其是那些经过合法登记的有重要影响的民间组织，其自主性、志愿性等还很不成熟^[5]。

然而不管中国的公民社会存在多少问题，不可否认的是，中国的公民社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，并且对中国的政治生活、经济生活和社会生活产生日益重大的作用。

（二）城市治理与民间组织

城市治理强调的是国家与公民社会的合作，政府与民间组织的合作，公共机构与私人机构的合作。它强调的是合作、协商、伙伴关系来对公共事务进行管理。根据美国约翰·霍普金斯大学萨拉蒙教授主持的对全球范围内41个国家（未包括中国）的研究，世界上几乎所有国家都存在着由民间组织组成的庞大的非营利部门，这个部门的平均规模大约是：占各国GDP的4.6%，占非农业人口的5%，占服务业人口的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%。民间组织的活动范围不仅仅体现在积极参与社区建设、地区自治、公共政策的制定和执行等区域性公共事务，还包括积极参与国际决策解决全球性问题^[6]。

对于西方国家而言，民间组织是结社的表现，而结社是公民社会自我满足、自我管理、自我发展的自治组织形式，是国家之外的次级共同体。民间组织是处于公民社会与政治国家之间起中介作用的自组织力量，是制约国家权力，实现自治权利的重要领地，也是国家权力回归为公民社会权利的重要形式和途经^[7]。个人的参与虽然是真正的终极意义上的民主参与，通过理性的组织的方式进行民主参与，民间组织能有效地帮助公民实现公共事务的管理。通过民主自治生活和对国家社会的民主自治参与，塑造公民的价值理念、操作技巧、政治角色意识和法治精神。结社自由是民主政治的产物，民间组织作为个人和国家之间的中介地带，与政府的作用相辅相成。结社自由使得城市治理的体制更加优化。

民间组织在一些发展中国家具有很大的潜力，也具有重要意义。有西方学者认为，在一些发展中国家，当政府已经不关注公民权利丧失合法性的时候，民间组织已经被看成是政府的替代品，因为民间组织来自民间，对社会诸多问题如真正的贫困问题能更有效率的解决，民间组织拥有政府自身所缺乏的合法性^[8]。

中国城市政府在进行改革和职能转变的过程中，也日益意识到民间组织的重要性。随着改革开放的深入和市场经济体制的建立，我国政府职能由过去的全能型转变为有限型，所有制经济、利益主体、就业方式多样化也促使民间组织的发展。随着现代化的发展，很多新的社会问题也不断出现，政府和企业都难以承担或者缺乏激励去解决这些问题，民间组织因此有着广泛的社会需求。在当今时代，社会信息的传播与群体力量的整合，更需要民间组织的参与，政府不可能事事包揽无余，而恰恰正是民间组织能在维护自身权益，协调社会关系，缓和群体冲突，甚至解决对抗性矛盾，发挥巨大的机制上的作用。人们日益认识到，不能由“单位人”转化为“社会人”的现实，正是当今社会矛盾凸显难以排解的重要原因。当下中国发生的某些群体事件之所以矛盾尖锐，难以排解，很大一部分原因在于现行国家结构中，只有政府与公民两端，而没有“民间组织”的生存空间。这就不可避免地形成政府与公民的直接矛盾与冲突，而没有缓冲领域。

而在全球化治理的过程中，民间组织更是反映着普通不同民众利益和愿望的力量，并通过制度和组织创新，来促进由“统治”向“治理”的机制与模式转换、促进新式国际合作和全球政治经济与社会生活的民主化，从而推进全球发展和规制体系的开放性、广泛性、参与性和民主性，更好地化解全球危机、解决全球问题，规范全球秩序和促进全球可持续发展^[9]。“联合国体系、世界贸易组织以及各国政府的活动是全球治理的核心要素，但是，它们绝不是唯一的要素。如果社会运动、非政府组织、区域性的政治组织等被排除在全球治理的含义之外的话，那么，全球治理的形式和动力将得不到恰当的理解。”^[10]

城市政府需要培育社会组织，理顺国家与社会的关系，为以民间组织为主体的“公民社会”的建立腾出空间，以更有效地提供社会服务。城市政府和民间组织都是社会公共事务管理的主体，两者形成良好的互动关系有助于公共管理效能的提升。

（三）民间组织的概念

民间组织，是指公民自愿组成，从事民间活动的社会组织。在西方，“民间组织”这个概念，是与公民社会联系在一起的，它是国家或政府系统及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，是官方政治领域和市场领域之外的民间公共领域^[11]。

公民社会的组成要素便是各种非政府和非企业的民间组织，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、民间社区组织、各种利益团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。在国内外，这样的民间组织也有不同的称谓，比如人们常用“社会团体”、“民办非企业单位”、“非政府组织”（NGO）、“非营利组织”（NPO）、“第三部门（The Third Sector）”等等语词所表述。不同语词的含义或侧重点，因表述的主体、背景、场合而有所差异。比如，西方比较常用的是非政府组织，强调的是这些组织有别于政府的非官方性特点，也有学者用的是非营利组织，强调的是它与营利性组织的区别；还有人用“第三部门”来指称，因为这些组织既不属于政府部门（第一部门），又不属于市场系统（第二部门），将其称之为是介于政府与企业之间的“第三部门”，强调的是这些组织有别于政府和企业的特点^[12]。

在中国，学术界和现实活动领域，人们也在混用这几个词。2000年4月民政部发布《取缔非法民间组织暂行办法》，“民间组织”正式用于规章的表述。地方民政部门也新设或者将社会团体管理部门改为“民间组织管理局”、“民间组织管理办”、“民间组织管理股”。但是，人们在实践中还是在混用不同的称谓。很多学术机构借用了西方的概念，成立了“非营利性组织研究中心”或“非政府组织研究中心”（如清华大学公共管理学院NGO研究所），也有很多学者运用第三部门的理论进行学术研究。有的机构则是对国内外采取不同称谓，比如上海市民政局下面的上海社会团体管理局，其英文名称为Shanghai Administration Bureau of NGOs，直译则是上海非政府组织管理局；而上海社会团体管理局的主要职能，则主要是对民间组织的管理，将民间组织归纳为三种形式：社会团体、民办非企业单位和基金会。

将民间组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会是中国最普遍的分类，反映了不同民间组织的性质和功能。根据1998年国务院制定的《社会团体登记管理条例》，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的民间性社会组织。只要是中国公民都可以按照《社会团体登记管理条例》的程序和条件，申请组建社会团体。民办非企业单位，则是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人，利用非国有资产举办的从事民间性社会服务活动的社会组织，如各类民办学校、医院、文艺团体、科研院所、体育场馆、职业培训中心、福利院、人才交流中心等^[13]。根据2004年国务院颁布的《基金会管理条例》基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的非营利性组织。基金会分为公募基金会（可以面向公众募捐）和非公募基金会（不得面向公众募捐）。

与西方的民间组织相比，中国的民间组织在独立性和民间性等方面存在较大不足，因为在中国这样一个长期由政府主导的国家里，政府权威渗透到社会各个层面，形成国家与社会之间胶合状态，民间组织的产生与发展与政府有着密切的联系。但从中国民间组织的内涵及其发展方向看来，对“社会团体”、“民办非企业单位”和“基金会”的界定之中，“民间性”、“非营利性”、“自愿性”等与国外的民间组织却是相似的，它们有着共同的重要特征：①民间性，也就是说非官方性，它不代表政府或者国家的立场，以民间形式出现。②非营利性，主要以提供公益和公共服务为目标，而不是为了获取利润。③相对独立性，拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，独立于政府。④自愿性，不是强迫或指派规定的，因此也称为公民志愿性组织^[14]。