城市治理中民间组织的历史演进

二、城市治理中民间组织的历史演进

（一）西方民间组织的历史演进

当代西方社会，民间组织（非政府组织NGO）名类繁多，包括各种妇女组织、社区居民组织、环保组织、人权组织等等，遍布社会的各个层面和角落，在调整社会关系、促进社会发展方面发挥着不可或缺的作用。然而民间组织在西方国家的发展也经历了一个漫长的历史过程。

当我们探讨西方民间组织在城市治理中的演进时，我们可以追溯到欧洲的中世纪的“自治城市”。欧洲中世纪的晚期具有非常独特的历史条件，在当时，诸侯纷争、群雄割据，整个社会处于极度分裂的局面。城市市民阶层受到领主的极大压迫和盘剥。他们除了有服劳役或军役的义务外，还要向领主交纳实物、货币和各种苛捐杂税。因此城市在兴起以后，市民们往往以公开的或隐蔽的形式与领主进行斗争。在市民阶层与领主的斗争中，有的城市通过向领主缴纳赎买金的方式获得了一定程度的自主权，形成了欧洲中世纪独有的“自治城市”。有些自治城市甚至被允许拥有独立的司法审判权和选举市政官员的权利。一般地说，城市的自治权是经过宗教世俗领主和国王特许的，后者还要向前者颁发特权证书，这种自治权是总体的专制社会中特许的自治。也正是在这时，西欧的城市里形成了最早的同业工会。这种手工业行会和商人公会（基尔特）在11—12世纪的西欧极为兴盛。而到了14—15世纪，欧洲几乎所有城市中的手工业和商业者都成立了自己的行会组织。

因此，民间组织是在西方城市中在反封建的斗争中崛起的。从文艺复兴开始，人们以人权为中心，反对封建压迫和宗教桎梏，提倡自由平等博爱，一些资产阶级思想家不断将自由具体化，提出言论自由、集会自由后，又提出结社自由，从而把民间组织的发展推向一个新阶段^[15]。结社自由的原则在资产阶级革命后广为人民接受。同时不能忽视的是，西方传统中还有一个慈善传统对于民间组织的发展功不可没。20世纪上半叶的两次世界大战期间，西方就出现了很多类似国际红十字会的慈善救济组织和志愿者组织。比如当代美国，各种慈善基金会包括城市社区基金会也在迅速增长，各种慈善组织和志愿组织称为民间组织的重要力量，为城市的发展作出了重要的贡献^[16]。

在20世纪特别是80年代以来，由于受到经济衰退、财政危机，机构臃肿和效率低下等问题的困扰，提高政府提供公共服务的效率呼声推动了西方各国政府展开变革，也为民间组织的发展创造了有利的条件。民间组织作为对政府能力的有限与不足、市场失灵的反思之下的“第三种机制”，已经积极地参与了诸多公共事务。如1988年美国马萨诸塞州15家政府机构向1　200多个民间组织购买酒精中毒康复治疗、日托、教外国移民的孩子学英语等服务。同时，公民对于参与各种志愿者活动也日益增多，据美国独立部门1999年所做的关于“各国义务捐献和志愿者行动”调查显示，1998年美国18岁以上的成年人中将近56%的人加入了志愿者行列；1.09亿志愿者贡献了199亿小时的志愿劳动，相当于400万全职工人一年的工作量，每年捐赠时间的价值约2　250亿美元；志愿者平均每周工作3.5小时；41%的志愿者不定期到民间组织工作，39%的志愿者定期前往工作^[17]。民间组织在各国的城市治理中发挥了越来越重要的作用。

在当代西方社会中民间组织发挥着更重要的作用。一是它们能够紧密联系一批高层次专业技术人员，为政府解决一些重大疑难问题，同时能够承担政府委托的一些尖端科研项目，并获得政府资金资助；二是能够制定专业标准，比如在德国仅工程师协会专业标准就有16　000多条，这些专业标准已经得到社会公众的认可，可以供政府社会甚至是其他国家使用；三是西方民间组织网络健全，遍布各个行业角落，甚至遍布各大洲，可以说民间组织无所不在地发挥着重要作用；四是西方民间组织与其他组织、政府、欧盟以及世界联系紧密，互为依存，以民间组织为代表的公民社会已经出现了欲与国家、市场“三分天下有其一”的竞争发展势头；五是西方民间组织由于其运营规范、公平、公正、公开，社会公信度高，社会形象好。

此外，一些民间组织不仅仅停留在国内，也有大量的民间组织在全球舞台上以各种形式存在了已经至少200年。自20世纪60年代以来，学者们认为民间组织对总体的国际政治和全球社会的影响越来越重大。联合国的工作扩展到了诸如发展、人口以及食品援助等其他领域，这为民间组织与政府和国际政府间组织并肩工作提供了更多的机会。另外，冷战的结束终止了世界政治的两极化，许多政府和国际政府间组织开始把诸如环境和人权等问题放到工作议题中更重要的位置。随着政府的负担增加，并且全球相互依存不断加强，为了解决更多的问题，政府与民间组织的合作已经越来越普遍。

（二）中国民间组织的历史演进

现代意义上的民间组织在我国主要出现在20世纪初。受西方文明的影响，我国民间的各类政治组织、经济组织、社会组织就开始纷纷成立。据资料显示，在20世纪初，截止1913年，全国的商会组织已经达到1　076个。从1912年到1921年，仅仅江苏一个省，社会团体的数目就达到了1　403个^[18]。民间组织在建国前曾经有过相当大的规模。

1949年后的民间组织在中国的发展经历了几番浮沉，自中国推行民主政治和社会主义市场经济后，一个相对独立的公民社会在中国迅速崛起，民间组织也获得了更广阔的发展空间。建国后的民间组织大致可以分为三个阶段。

第一个阶段是建国后、改革开放前。这个时期，我国在经济上推行社会主义公有制和计划经济，在政治上实行以党的一元化领导为核心的高度中央集权体制。政务院于1950年发布《社会团体登记管理暂行办法》、内务部于1951年发布《社会团体登记管理暂行办法实施细则》，随后开始对社会团体进行第一次整顿，这使得建国前的民间组织急剧减少。1965年，全国性社会团体将近100个，地方性社团6　000个左右。这些社团的类型也比较单一，主要是工会、共青团、妇联等群众组织^[19]。改革开放前，国家和社会不分，社会完全处于国家全面管理与控制之下。而到十年“文革”期间，全国各类社会团体更是陷入“瘫痪”状态。

第二个阶段是1978—1998年，民间组织复兴与结构调整。“政企分开”、“政事分开”、“政社分开”、“党政分开”等过程，均意味着国家权力边界从无限到有限的界定，国家—市场—社会的三元格局开始形成。经历“文革”的十年非制度化历程之后，20世纪80年代社会团体再次出现发展高潮，至1989年，全国性社团增加到1　600多个，是1978年的16倍；地方性社团则增加到20万个，是1978年的33倍。1989的政治风波后，1989年国务院颁布《社会团体登记管理条例》并根据新条例对社会团体进行了清理整顿，在经过一段时间的调整以后，社会团体在20世纪90年代中期出现了一个新的发展。至1998年底，全国性社团达1　800多个，地方性社团达16.56万个，1989—1998年这十年间的社会团体数量增长虽不明显，在分布结构上却已经发生了调整。从1996年下半年开始，民政部受国务院委托，修订《社会团体登记管理条例》，该修订案于1998年10月25日通过实施，并随之再次进行重新登记确认，社团数量急遽下滑，2000年全国性社团数为1　528个，全国社团总数只有130　768个^[20]。另外，分别依据《基金会管理理办法》（1988年，2004年《基金会管理条例》出台时废止）和《外国商会管理暂行条例》（1989年），一批基金会和外国商会也在这一时期建立起来。

第三阶段，1998年至今。1998年，新的《社会团体登记管理条例》颁布，再次对社会团体进行了重新登记，注销了不符合规定的社团，社会团体的结构再次发生调整。这一时期特别值得关注的是社会团体以外的民间组织的发展。20世纪90年代中期开始，民办慈善服务组织迅速发展，1998《社会团体登记管理条例》修订的同时，国务院还发布了《民办非企业制登记管理暂行条例》，开始对民办民间的实体性机构进行登记。2004年《基金会管理条例》对基金会的发展也有相应的规定。同时，随着经济体制改革向社会改革和政府职能转化的推进，事业单位改革问题提上日程，各种草根民间组织迅速生长，社区自治组织发展壮大。在数量和内部结构变化的基础上，中国公民社会的独立性、自治性、权威性均有所发展，20世纪90年代中后期，尤其是进入21世纪以来，原有的社会结构逐渐在不同领域得到不同程度的突破。公民社会的结构、功能也在不断发生变化，它不仅表现在法定范围的民间组织的数量、结构调整，而且组织的性质、功能、运作机制等方面也逐渐发生着转化和体制上的突破，并相应带动了管理体制方面的变化，这体现了中国社会自治机制的发育。截止2006年底，全国共有各类民间组织18.6万个，比上一年增长8.8%；民办非企业单位15.9万个，比上一年增长7.4%；基金会1　138个，比上一年增长13.9%。截止到2006年10月底，仅北京市共登记民间组织5　608个（含市级民间组织1　349个，区县地区性及以下级民间组织4　259个），其中，社会团体2　736个，民办非企业单位2　802个，基金会70个。

应该说，改革开放后民间组织的兴起体现了国家与社会的重塑，意味着国家权力边界从无限到有限的界定过程，个人的经济活动、话语表达、自我组织和自我管理等空间逐渐被释放出来。虽然这一过程是一个政府主动推动的过程，与西方基于个人权利要求向国家主动分权是不同的演进过程，但也反映了中国社会改革的发展方向。