我国民间组织的发展现状和特征

我国民间组织的发展现状和特征_城市治理：中国的理解与实践

二、我国民间组织的发展现状和特征

（一）我国民间组织的发展现状

虽然我国的民间组织相对于发达国家而言还处于薄弱状态，但是相对于改革开放前的国家与社会不分，目前民间组织在城市治理中还是取得一定的成就。按照相关政府部门的资料，我国民间组织的发展主要体现在以下几个方面：

1.建立了门类齐全、覆盖广泛的民间组织体系

目前我国民间组织已经遍布全国城乡，涉及社会生活方方面面，初步形成了与我国经济社会发展水平相适应、门类齐全、覆盖广泛的民间组织体系。我国民间组织主要分布在行业中介、教育、科技、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、社区、农村专业经济等领域。截止2006年底，全国共有各类民间组织34.6万个，其中社团18.6万个，民办非企业单位15.9万个，基金会1　138个。据统计，在登记的社会团体中，行业性社团占30%、专业性社团占29%、学术性社团占25%、联合性社团占14%。顺应经济转型和政府转变职能的要求，行业性社团数量最多。基层民间组织数量大，上层数量少，呈金字塔形分布。在登记的民办非企业单位中，教育类占52%，卫生类占20%，劳动保障类占8%，社会福利与社会慈善类7%，科技类占4%，文化类占2%，体育类占3%。和世界上多数国家一样，以教育、卫生类为主。

以江苏省南京市为例，截止到2006年5月底，南京市共有各类民间组织6　537个，社区民间组织占全市民间组织总数的66.6%，共有4　355个社区民间组织。在社区民间组织中，注册登记的有123个，占总数的2.8%，备案登记的有4　232个，占总数的97.2%。其中维权类的1　136个，占总数的26%，服务类的1　445个，占总数的33%，活动类1　383个，占总数的32%，慈善类13个，占总数的9%，南京市共有社区857个，每个社区平均约有5个民间组织。社区居民总人口数421.8万（涉农除外），城区每万人有社区民间组织10个。

2.民间组织模式和管理体制有所突破，在经济类民间组织中首先得以实践

社会团体是中华人民共和国成立以来最早出现的民间组织形态，其间经过整顿、调整，内部发生了一定变化，但由于它们具有一定政治敏锐性，承担着部分政府职能，所以至今仍然受到严格的审批制约，以官办组织居多，自下而上的独立、自治组织很难取得社会团体的法人地位。近年来，这种情况在一类社会团体中出现了变化，甚至体制上的突破，即以行业协会、商会等为主的经济类民间组织。早在2001年，朱镕基在国家机关党的第十三次会议上指出：改革逼迫我们要尽快培育和发展行业协会，使得行业协会的作用真正得到发挥，并承担起政府转移出去的一些职能。此后行业协会在全国各地得到了重点发展和在管理体制上的创新。

行业协会模式的突破带动了社团管理体制的创新。在目前社会团体实行严格的双重管理体制的情况下，许多地方出台了对行业协会的创新管理办法，如1999年4月浙江温州市出台了全国第一个行业协会管理办法《温州市行业协会管理办法》，同年11月深圳市颁发《深圳经济特区行业协会条例》，2002年1月上海市也出台《上海市行业协会暂行办法》，《南京市行业协会管理办法》在2005年3月1日起实行等，这些地方法规为行业协会的发展创造了条件，也为社会团体管理模式的创新开辟了道路。

此外，按照培训发展和管理监督并重的原则，我国各大城市加强了对民间组织的监管力度，健全民间组织监管法律法规，成立了民间组织执法监察局，从机构和人员上加强执法监督检查力度，及时有效查处民间组织违法行为和非法民间组织，维护社会稳定。

3.民办非企业单位的兴起体现了社会慈善公益力量的发展

民办非企业单位在20世纪90年代中后期随着事业单位改革在卫生、教育、科技、文化、体育等各领域的推进而发展起来，1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布以后得到了法律认可和规范发展，“公共服务社会化”越来越成为一个重要的发展趋势。在卫生领域，2000年卫生部及有关部门下发《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，在全国范围内对医疗机构实行非营利性与营利性的分类管理制度。医院分类管理的举措实现了一个根本性的突破，即在名义上实现了集权国家的“单位”体制向市场中独立运作的企业（营利组织）和民间组织机制的转型。在教育领域，2002年12月《中华人民共和国民办教育促进法》出台，尽管对民办教育能否“营利”的问题并未得以根本解决，但民办教育法律地位的确立必将意味着其在未来的更大发展。另外，社会服务也是民间组织活动集中和发展较快的领域，最主要的是福利服务，如对老年人、儿童、残疾人等的福利服务等以及社区志愿服务。社会服务领域的民间组织大多还规模较小，活动较分散，在相关弱势群体权益保护方面力度较弱，但它们确实体现了社会公益的力量。

4.蓬勃生长的草根民间组织显示出公民社会的倡导功能

随着改革深化对社会组织需求的增加，草根民间组织也得到迅速发展。其中有几类表现最为突出，一是环境保护民间组织。环保并不是民间组织集中的领域，只有近10%的民间组织从事有关环境保护的活动，但从组织功能和社会影响来看，环保领域是中国草根民间组织最活跃、影响最大和特征最为鲜明的一个领域。它们积极组织公众参与环保活动，对涉及环保的政策项目组织论证，提出政策建议，2002年8月，中国的12个草根环保民间组织共18名代表组成代表团，赴南非约翰内斯堡参加了联合国可持续发展世界首脑会议（World Summit on Sustainable Development，简称WSSD），这也是中国民间组织首次组团参与到世界首脑会议之中，显示了草根民间组织的活力。

此外，中国也出现了一些值得关注的“思想库”和倡导型民间组织。总体上言，中国民间组织的倡导性较弱，以推进社会进步、促进政府政策过程为主旨的倡导性民间组织更加缺乏。近年来出现的一个变化是具有“思想库”（think tank）性质的民间组织，包括推动中国民主进程的草根民间组织，正在逐渐兴起。如北京天则经济研究所、北京华夏经济社会发展研究中心等，在参与政策过程、整合民间思想等方面，发挥着积极的作用；另外，在城市基层民主选举中，一些草根民间组织与当地政府合作，进行公民教育、选举观察、协助过程设计等，推动着中国的民主进程。这类民间组织虽然数量很少、规模不大，却在积极影响政府的公共政策，对推动经济和政治体制改革、民主进程和社会进步发挥了重要作用。随着政府改革进程的加快，思想库和倡导型民间组织越来越显示出重要功能，推动中国迈向民主社会^[5]。

（二）我国民间组织的特征

中国的民间组织虽然取得比较大的发展，但由于我国的历史和体制原因，目前民间组织还处在培育发展阶段，因此还带有比较明显的转型期特征。其主要特征表现在：

1.政府主导性

在一个公民社会尚不健全的国家，政府的培养支持与主导对于民间组织的发展起到巨大作用。虽然我国也出现了一些自发的民间组织，但民间组织的成长发展在中国很大程度上还是靠政府的主导，一方面体现在政府的重点培育扶持上，另一方面也体现在民间组织对政府的依赖性上。

中国民间组织的政府主导性可以通过一些工作报告窥见一斑。以行业协会为例，如江苏南京市民政局和发展和改革委员会在2006年4月的关于《南京市2006年行业协会改革和发展工作意见》，提出2006年的工作目标是：“今年重点在石油化工、生物科技、电子信息、现代服务业、农副产品和其他符合南京产业发展方向和特点的行业，培育一批功能显著、行为规范、服务有效的新型行业协会。优先在高新科技领域、新兴产业和具有比较优势的行业发展行业协会，特别是要大力发展农副产品等行业协会。”这种政府主导、扶持培养的方式与西方国家主要通过民间自发生成的方式是截然不同的。

由于很多民间组织产生于政府让渡出来的社会空间，其功能作用上执行性强而自治性弱，往往以协助政府执行部分管理职能为目的的较多。另外，正因为公民社会不成熟，民间组织难以离开对政府的依赖而发展生存，很多民间组织选择在内部主动引入国家的“象征符号”，以使自身合法化。按照一些学者的研究，目前我国77%的社团领导位置由主管部门或“挂靠单位”的领导所占据，虽然这种做法一直受到政府的批评，中央甚至明确规定现职处以上党政机关干部不得担任民间组织的主要领导，希望以此来从制度上保证民间组织的自主与自治。但是几乎所有重要的民间组织的主要领导都由从现职领导职位退下来或由机构改革后分流出来的原政府党政官员担任。民间组织的成员普遍很欢迎具有“官方”背景的人士进入组织领导层，他们认为“一个社团的状况通常取决于参与的单位领导的分量”，目前尚缺乏党政架构以外解决公共事务的渠道，这时候官员拥有的权力和资源将有利于组织工作的开展。因此，不仅大部分官办半官办的民间组织没有力图摆脱业务主管单位的控制，更多的纯民间型的组织也宁可放弃“民办性”来换取与权力及资源挂钩^[6]。

政府对民间组织的主导与影响的例子在我国城市中大量存在。2005年7月至9月，全国政协社会法制委员会“非政府组织的作用”专题调研组在山西临汾市调查发现，临汾市各类社会团体从开始产生，就带有浓重的行政“胎记”，76.8%的协会为官办协会。这些协会分为三类，一种是按照上级政府部门系统要求，上下对口，由政府有关部门直接或间接组建，这种占官办协会的93%以上；一种是由政府职能转变过来，国家定编、定级、拨经费，成为名副其实的“二政府”，这种占3%；一种是为了部门职能的行使和安排剩余人员，结合行使职能成立的，其名为“自收自支”单位，这种协会占4%。据统计，协会95%以上为国家工作人员兼职。

2.政党指导性

在现有的党政体制下，政党对民间组织的指导也是中国的特色，党委领导对于整合社会资源具有重要意义。党的领导主要有采取的方式有，在民间组织建立党组织并接受业务主管单位党组织领导，吸收民间组织中的优秀分子加入党组织和选派党员骨干担任民间组织的各级领导职务^[7]。

对于党委来说，党的领导是民间组织健康发展的政治保证。1998年2月中组部、民政部联合下发了《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》，要求民政部门党组织应要求有关职能机构在社会团体成立、变更的登记中，督促具备条件的社会团体建立党组织；对社会团体实施年度检查时，把社会团体党组织的设置情况作为检查的一项内容，发现问题，会同有关部门及时解决。加强民间组织的党建工作，发挥党组织在民间组织中的领导核心作用是党委的主要目的。如中国红十字会和各级商会都设有党组织，其领导人由中国共产党各级组织任命，人员的级别与待遇比照政府公务员，并可在组织、政府和党的机关之间流动。

上海的数据显示，上海的民间组织中建立党组已经成为非常普遍的情况。2002年在上海市2　566家社会团体中，已建立党组织1　227个，已确定由党建联络员联络的社会团体有938个，党建工作覆盖率为89%。在上海市990家全市性社会团体中，已建党组织的有461个，已确定由党建联络员联络的有233家，党建工作覆盖率为73%。在1　576家区县级社会团体中，已建立党组织776个，已确定由党建联络员联络的有705个，党建工作的覆盖率为99%。上海市已登记的2　886家民办非企业单位中，党的工作覆盖总数达到2　884家，党的工作覆盖率达到99.93%。其中，在上海市社团局以及19个区县核准登记的民办非企业单位，党的工作覆盖率达100%。

与上海相似，其他城市的民间组织党建工作在建立党组织、扩大党的工作覆盖面等方面取得了较快的进展。如深圳2005年6月成立了中共深圳市行业协会联合党委，由深圳市行业协会服务署署长葛明担任行业协会联合党委书记。深圳市委组织部要求行业协会服务署依托服务署的指导监管职能，把行业协会业务监管与行业协会党建相结合，保证市行业协会联合党委各项工作的正常开展。在深圳160多家行业协会中，专职工作人员2　300多人，其中党员353人，党员比例超过15%，高于其他行业党员比例的平均水平。这对于进一步增强党在这一领域的影响力，充分发挥行业协会领域宽、辐射强的特点具有十分重要的意义。在行业协会中开展党建工作，是实施固本强基工程，全面推进党的基层组织建设的一项重要举措。深圳在行业协会中成立联合党委，把全市行业协会中大量的党员组织起来，搞好自身建设，开展党的工作，这是加强对行业协会管理和服务的创造性探索。

3.地区性差别

我国的民间组织在不同层次和地区也呈现出比较大的不同。中国民间组织的发展与市场经济发育成熟程度、经济社会发展阶段密切相关，社会经济发达地区民间组织数量较多，欠发达地区数量较少，形成了区域有别的发展格局。据统计，截止2003年，我国每万人拥有的民间组织数全国平均为2.42个，东部地区2.73个，中部地区1.53个，西部地区1.87个。以最能体现经济社会发展水平的基金会为例，广东、浙江等地的基金会数量超过100个，东部发达省市基金会多为几十个，而中西部省份基金会数量多在10个左右。

在中国，不仅仅是不同地区的民间组织发展不平衡，同一区域内部也可能出现发展不平衡的现象。以江苏南京为例子，同一个城市中主城区之间的社区民间组织发展也不平衡，社区民间组织最多的是玄武区，有708个，最少的是江宁区，有138个；主城区与郊区县之间的社区民间组织的发展不平衡，五个郊区县没有一个社区民间组织；城市社区与农村社区之间的社区民间组织的发展还不平衡，城市社区每个社区平均大约有5个社区民间组织，农村社区民间组织至今还是空白。有关调研显示，造成这种不平衡的主要原因很多：与民间组织的登记管理制度有关，与政府重视培育度有关，与登记管理机关和业务主管单位协调好坏有关。