制度是我国小城镇发展的内生变量

3.4.1　制度是我国小城镇发展的内生变量

制度从汉语的字面解释，“制”是指制约和控制，“度”是指限度，这表明“制度”是指一种行为规范。制度是从社会、经济、政治等各方面规范人的行为的规范和准则。它包括3方面因素，即社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制^[13]。制度在经济发展中起着至关重要的作用，有效率的制度安排促进社会经济发展，无效率的制度安排则会抑制甚至会阻碍社会经济发展。

制度通过限定个体的选择、通过交易成本、通过资源配置、通过城镇化的环境等方面影响城镇化进程。改革开放后中国的小城镇发展“是以渐进式改革方式推进城镇化的路径选择，是在既定约束条件下以尽可能低的摩擦成本，渐进式推进城市化的制度创新”，“具有增量改革的性质和意义”。

影响小城镇发展的制度因素可以分为直接制度和间接制度。直接制度是直接对小城镇发生作用的制度，例如“严格控制大城市，合理发展中等城市，经济发展小城镇”的政策、市镇设置制度等，另一类是通过影响城镇化以及小城镇发展的因素间接对小城镇发生作用的制度，如户籍制度、土地制度、就业制度、社会保障制度、投融资制度、乡镇体制改革、产业政策等。两者共同构成了小城镇的制度体系。本书着重研究的有市镇制度、土地制度、乡镇体制改革、就业制度、社会保障制度，以及产业政策。

当前小城镇建设的主要体制性障碍有:集体土地流转制度滞后，土地增值收益分配不合理，失地农民利益无法保障，导致了城镇化和小城镇发展的隐患;户籍制度改革的步伐越来越大，引起了城市资源短缺，对社会就业构成挑战;市镇设置制度创新滞后，如2002年，我国有43个镇人口超过20万、10个镇人口超过30万、3个镇人口超过50万，如虎门镇等，但它们仍然是镇的建制，限制了这些有活力的小城镇的发展;农民进城后的就业和社会保障问题严重;金融政策不到位，政府财政体制不健全，使小城镇建设受到资金不足的“瓶颈”制约。金融政策上没有支持小城镇基础设施建设的中长期贷款，财政资源也是由小城镇上缴上一级政府，同时小城镇财政收入越高，上缴上一级财政越多。有些县以上政府通过行政手段，把小城镇创造的收益用于县以上政府所在地城市建设，这种行政转移，实际上是剥夺农村财力资源，这是导致小城镇建设资金匮乏的重要因素。所以，制度已经成为左右我国小城镇发展的内生变量。