现行城市化模式对二元结构的强化

3.5.1　现行城市化模式对二元结构的强化

城镇化的内涵通常包括以下4个方面:①城市化首先是经济结构的高级化过程，突出表现为第二、第三产业不断集聚发展的过程;②城市化又是人口向城市集中的过程，既表现为农村人口的逐渐减少，又表现为城市(镇)数量的增加和规模的扩大;③城市化也是农村生活方式向城市生活方式转变的过程，表现为全社会对城市文化的认同;④城市化还是空间景观的转变过程，表现为非城市型空间景观逐渐转化为城市型空间景观的过程。城镇化主要是将农村人口转化为城镇市民，重点是在“化”字上。将农村人口转化为城镇市民需要有一个载体，加强城镇建设的目的正是为了提供一个较为理想的载体。可以说，转化农村人口与加强城市建设不仅是一致的，而且是相互促进的。农村人口的转化需要从2个层次上实现:一是将农业剩余劳动力由农村就业转移到城市就业，二是将农村富余人口由农村居住转移到城市居住。也就是，通过非农产业的集聚和发展，带动农村多余的劳动力和人口转移到城镇，相应减轻农村自然资源的负载率，并使转移的农村人口逐步与农业脱离关系。这两方面的主要内容相互联系、不可分割。

我国城镇化的核心问题是“政府主导型”:过分扩大了政府在推进城市化中的作用，把城市化的过程简单看成一个人口增加、行政区变更、圈地搞一流基础实施，扩大城市规模的过程，导致功能雷同的大都市蔓延，城建乘数效应的房地产泡沫，不计成本和社会后效的所谓城市化建设高潮。

我国从20世纪80年代，尤其是“十五”期间实施城市化战略本质上是一个中国市场经济发展中心从农村向城市转移的战略，城镇化的根本特点是政府主导的大规模城市基础设施建设。特别是缺乏新制度约束的城市基础投资体制，客观上强化了政府以计划方式配置城市资源的偏好。城市化推进需要大幅度提高城市基础实施的建设，在公共财政、公共采购、公共投资体制尚未完全建立的情况下，这些公共投资只能在原计划体制的框架中进行。缺乏新制度约束下的城市公共投资在客观上强化了政府以计划方式管理城市、配置城市资源的偏好，与以前的工业化模式比，在固化和强化“二元结构”上有过之而无不及。因为城市基础设施较之以重工业产品，更是一种自我循环的产品，它的经济性，特别是它的外部经济性，乡村经济很难分享，它带来的最重要的红利——土地价值上升，乡村亦无法分享到。这样的没有农民参与的城镇化当然只会更加剧“二元结构”。

由于按行政级别设市，采取市管市的资源的配置体系，我国的城市往往既是经济中心又是政治中心，功能高度重叠。处在传统行政权力中心的城市，虽然不具有成长的优势，但却享有行政权力配置资源的诸多好处。在废除限制大城市发展政策的背景下，如果各级政府都不遵循经济地缘优势和城市间的产业分工的规律，加上城市政府拥有不断增长的巨额财力，存在着使城市基建投资陷入不计成本的风险之中，人为地配置城市资源，很可能会出现虚假的大都市繁荣。与此相反，许多有活力的新型城市和小城镇，虽然具有很大的成长性，但由于其没有纳入传统的以行政权力为中心的资源配置系统，所以未能获得应有的城市发展资源和管理权限。如广东省虎门镇有外资企业1 400多家，民营企业1 100家;28个村委会，3个居委会，户籍人口仅11.5万，而外来人口50多万，镇域总居住人口将近70万人。年创造GDP达40多亿元，税收达17亿元，其经济规模和人口已达到中等城市的水平，但由于其“出身”级别太低，所以它的财政、市镇规划和管理不能享有城市权限，而仍然是镇的权限。从制度上看，正是由于这些小城镇在成长的过程中不能获得正常资源配置和管理权限所致。