小城镇获得的投入少，资金运作能力低

4.3.7　小城镇获得的投入少，资金运作能力低

1)全国中心镇财政情况

全国中心镇财政收入均值为1 511万元，最大达到69 672万元，最小仅有5.57万元，中位数为640.6万元。财政收入在200万～500万元和500万～1 000万元的重点镇所占的比重最大，各占总数的27%，两者相加则超过了重点镇的50%。这说明当前我国的大部分中心镇的财政收入都集中在200万元至1 000万元之间。而财政收入小于100万元的和财政收入大于1亿元的则比较少，分别占总数的3.8%和4.3%。镇区人口小于1万人的中心镇，财政收入差别不大;超过1万人时，财政收入增加明显;1万～2万人的中心镇比2万～3万人重点镇的财政收入平均少600万元;2万～3万人的中心镇比3万人以上重点镇平均少2 000万元;可见2万人以上的中心镇财政运转才进入良性状态。

小城镇镇级财政和金库并没有真正建立起来，分税制度对小城镇不利。地方征收的税收无一例外地要上交到省和国家，然后重新分配给各省。省政府再留下相当部分，剩余的资金在地市分配。如此这般，到县市到乡镇，最后小城镇政府几乎无财可用。即使对小城镇极为不利的分税制在乡镇一级的改革和完善工作也明显滞后，现行操作模式是县(市)当年根据上年财政收入情况核定收支基数，支出基数一般不到收入基数的10%。发展较快的乡镇因创造的财富和回报相差过大，同时担心来年基数增加，在提前完成税收任务后对超额部分征收积极性不高。

县和乡镇担负全国70%的教育预算和55%～60%的卫生预算。在这种责任下，乡镇剩下的钱连开工资和支付管理费用都困难。最近的税费改革试图把教育和卫生的支付负担转移到上级政府，但是其实施效果还待考察。

税收、工商、供电等一些经济效益较好的企业或部门全部收归市、县垂直管理，城镇中收取的城建维护税、建设配套费和市场管理费等主要集中在县(市)使用。“七站八所”掌握的大量预算外资金难以统一调度使用，小城镇基础设施维护费用明显不足，更不用说发展后劲。

2)国家和省对小城镇的直接投入情况

目前国家财政直接投向小城镇的很少。小城镇建设除了国家发展和改革委员会的小城镇建设试点、交通和电信部门的“村村通”工程、水利部的改水工程、教育部的中小学危舍改造等项目资金外没有其他资金来源，即使是这部分转移支付也是暂时的，而且仅仅覆盖一些点，尚未惠及到面。

开发性金融的进入刚刚起步，目前仅停留在对重点镇资金支持的论证和几少数的试点，大规模的资金支持工作尚未开展。国内商业银行未能较大规模进入小城镇建设与发展领域，主要有2方面原因。一方面，农村金融的空洞化制约着商业银行的介入。随着四大国有银行县以下金融机构的加速撤并，以及对农村地下金融的打击和邮政储蓄的涌现，农村不但没有得到必要的金融支持，反而每年有约800亿资金被转移到城市。另一方面，全国重点镇发展本身具有的长期性和不确定性，以及短期风险大、可预期性不强等因素，影响了商业银行的介入意愿。

各个省对小城镇的财政投入也极为有限。据了解，全国31个省(市、自治区)2003年省级财政用于小城镇建设资金共69 562万元，其中重庆中心镇建设市级补助资金最高达2亿元，上海9 000万元，北京、辽宁各8 000万元，山西3 500万元，广东和内蒙古各2 700万元，陕西、江苏都是200万; 1 000万～2 000万元有9个省，500万～1 000万元有6个省。

市、县两级政府对小城镇财政支持力度不够。中央提出小城镇、大战略后，中央、省两级对发展小城镇寄予厚望，出台了一系列文件、政策，推动小城镇的发展。乡镇政府积极性很高，也想把小城镇建设好。但由于市、县两级政府自身承担的城市建设任务十分繁重，人力、财力、物力有限，把主要精力都放在城市和县城建设上，对小城镇建设难以顾及。加之我国财政体制的原因，乡镇上交的资金支配权在县里，难以用于小城镇的建设和发展，这使小城镇建设成了无源之水、无本之木，城市建设与小城镇建设的差距越来越大，小城镇的吸引力难以加强。

据有关统计，我国每年用于小城镇建设方面的农民投资达700亿～1 000亿元，分布在4.5万个乡镇上，用仅占全国城镇基本建设投资4%～6%的资金，形成了相当于全国约44%的城镇人口，有效分流了大中城市发展的资金压力。如这些人口全部涌向大中城市，则国家将无法承担如此大规模的建设资金。由此可见国家从小城镇建设中获得的收益和国家对小城镇投入的缺口。

3)小城镇资金运作能力低

因小城镇人口规模不大，相对服务对象不多，从投资的角度看投资回报周期长、效益不佳，对投资商缺乏吸引力。大中城市采取的招商引资进行基础设施建设在小城镇基本行不通，因而金融资本片面向大城市集聚，金融信贷机构在乡镇形成断层。由于种种原因，乡镇政府以政府名义向银行信贷机构贷款，根本贷不到。银行有钱贷不出，而小城镇想贷贷不到，农民自己的存款很难在当地流转放贷，影响了农民的致富和农村的发展，小城镇建设的资金和融资能力明显不足。长期依靠中央政府的转移支付不可能，当地的土地开发收益、城建维护税等又上收上一级政府，小城镇建设资金的严重不足，既阻碍城镇化的快速发展，同时也制约着小城镇扩容提质步伐。

小城镇缺少公共设施投资。在我国的大部分小城镇中，公共设施提供上几乎没有私营部门的介入。尽管中央政府明确了小城镇基础设施的多元投资体制，还是有不少官员强调基础设施只能由政府经营，保持着对从上至下的投资体制的严重依赖。每个镇都习惯在自己的行政区划内配齐所有的公共设施，但由于许多镇人口规模不够，投资并不合算。小城镇的财政收入多被上级政府抽走，大都只是“吃饭”财政，而小城镇的金融机构多只存不贷，导致乡镇资金外流城市，限制了小城镇的公共设施投资能力。