环境绩效如何

4.4.3　小城镇资源、环境绩效如何?

长期以来，小城镇一直由于资源利用不合理、规模偏小导致使公共品建设成本高效益差、环境治理能力低而遭受批评。目前，反对小城镇发展的主要理由之一就是小城镇造成了资源的大量浪费，环境的严重污染。到底小城镇的资源利用是否浪费?是谁该承担农村生态环境恶化的责任?要回答这些问题，必要对我国小城镇的资源利用、生态环境现状有清楚的认识。

1)小城镇土地资源利用绩效

(1)小城镇用地规模的不断扩大，占用耕地的现象严重

在我国建设用地中，随着小城镇不断增加，用地规模不断扩大。据统计，我国建制镇平均建成区面积1990年为0.72 km²，1992年为0.81 km²，而2002年已达2.2 km²，12年间小城镇建成区面积扩大了3.1倍。小城镇的建设和发展需要占用一定量的土地和耕地这是不争的客观需要，但对人多地少的我国来说，小城镇发展必须正确地处理好占地、用地和保护耕地的矛盾。然而，现实生活中一个不容忽视的事实是，现行小城镇的建设往往忽视对耕地的保护。长期以来，我国小城镇建设长期采用低成本扩张政策，并以大量占用耕地为代价。据调查，小城镇建设用地80%以上来自增量土地，而60%以上是征用小城镇周围的优质耕地。

(2)小城镇建设用地粗放，土地利用效益低下

由于小城镇发展重点模糊、建设指导思想混乱，加之建设者法制观念淡薄、资金不足、技术低下等，以非集约化方式扩展镇区面积是小城镇建设中不可避免的现象。由于土地集约化程度低，我国小城镇人均建设用地为142.6m²，分别为特大城市和大城市的1.9倍和1.6倍(表4.5)，远远超过人均100m²的规划用地标准。

表4.5　各类城市及农村人均城镇用地情况表

(3)小城镇用地结构不合理，建筑布局凌乱

小城镇土地利用效益的低下除表现在经济效益上外，还表现在空间布局上。通过对我国与发达国家的小城镇用地结构比较分析发现(表4.6)，我国小城镇普遍存在着工业用地面积过大，交通、住居及绿化用地偏小，公共设施配套不完善，城镇功能分区不明显，建筑容积率、建筑密度偏低的现象，从而导致土地利用率低、集约化水平不高。同时，布局混乱，功能分区不明显，工业、行政、商业、居住、仓储等各类土地相互穿插、交错，相互影响和干扰，特别是一些污染严重的工厂混杂于居住用地之间，脏、乱、差问题突出。

表4.6　我国与发达国家小城镇用地结构对比分析

从现状分析看，显然小城镇的用地效率低下，用地指标也明显偏高。但是与农村自然村落相比，小城镇用地又远不及农村。深入分析小城镇用地指标超标的原因，一方面是由于我国小城镇本身固有的缺陷，如规模小所造成的;另一方面也是最主要的是因为前期定位不准、规划不当，后期管理不力造成的。因此，日益紧张的资源、环境形势使我们必须反思小城镇发展的得与失，改变以往粗放式的发展模式，加强对小城镇土地使用的管理，深化小城镇土地使用制度改革，这是摆在我们面前的一项十分艰巨的任务。相当于村庄而言，集中统一建设小城镇是防止自然村无序扩张、保护耕地、实现可持续发展的必然选择。

2)小城镇环境绩效

现阶段，小城镇环境污染主要表现3个方面。

(1)现代化农业生产造成的各类污染。我国人多地少，化肥、农药的施用成为提高土地产出水平的重要途径。我国已成为世界上使用化肥、农药数量最大的国家。我国化肥年使用量达40 t/km²，远远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的22.5 t/km²的安全上限。而且，化肥利用率低、流失率高，不仅导致农田土壤污染，还通过农田径流造成了对水体的有机污染、富营养化污染甚至地下水污染和空气污染。目前，东部已有许多地区面源污染占污染负荷比例超过工业污染。农药年使用量约130万t，只有约1/3能被作物吸收利用，大部分进入了水体、土壤及农产品中，使全国9.3万km²耕地遭受了不同程度的污染。化肥和农药已经使我国东部地区的水环境污染从常规的点源污染物转向面源与点源结合的复合污染。由于大棚农业的普及，地膜污染也在加剧。近20年来，我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位。2003年地膜用量超过60万t，在发达地区尤甚。据浙江省环保局的调查，被调查区地膜平均残留量为3.78 t/km²，造成减产损失达到产值的1/5左右。

(2)由于小城镇和农村聚居点的基础设施建设和环境管理滞后产生的生活污染。小城镇和农村聚居点的生活污染物因为基础设施和管制的缺失一般直接排入周边环境中，造成严重的“脏、乱、差”现象:每年产生的约为1.2亿t的农村生活垃圾几乎全部露天堆放;每年产生的超过2 500万t的农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。尤其值得注意的是，在我国农村现代化进程较快的地区，这种基础设施建设和环境管理落后于经济和城镇化发展水平的现象并没有随着经济水平的提高而改善，其对人群健康的威胁在与日俱增。

(3)乡镇企业布局不当、治理不够产生的工业污染。受乡村自然经济的深刻影响，农村工业化实际上是一种以低技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的反积聚效应的工业化，村村点火、户户冒烟，不仅造成污染治理困难，还导致污染危害直接。目前，我国乡镇企业废水COD和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上，而且乡镇企业布局不合理，污染物处理率也显著低于工业污染物平均处理率。此外，由于污水灌溉、堆置固体废弃物、承受大量转移的工业污染，农村土壤的重金属污染已经延伸到了食品污染。我国污灌面积由1978年的约4 000 km²增加到2003年的3万km²，约占全国总灌溉面积的10%。全国因固体废弃物堆存被占用或毁损的农田为1 300 km²。

由于我国农村污染治理体系尚未建立，环境污染不仅将迅速“小污”变“大污”，而且已经“小污”成“大害”，给作为弱势产业的农业和弱势群体的农民带来了显著的负面影响:中国农村有3亿多人喝不上干净的水，其中超过60%是由于非自然因素导致的饮用水源水质不达标;中国农村人口中与环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，从1988年的0.009 52%上升到2000年的0.011 26%。对于基本排除在医疗保障制度之外的农民，这是极大的威胁。

可见，实际上造成小城镇生态环境恶化的原因是多方面的。但一直以来，几乎所有反对小城镇发展的观点都认为因为小城镇是乡镇企业聚集的地方，所以小城镇应承担农村生态环境污染的主要责任。实际上，小城镇生态环境的确存在不断恶化的趋势，乡镇企业是环境污染的主要来源。据有关资料统计，由于我国约80%～90%的乡镇企业分布在自然村和中心村，只有10%～20%的乡镇企业集中在县城镇或者建制镇内，小城镇不应该承担环境污染的主要责任。