人口聚集与就业和社会保障政策

5.5.2　人口聚集与就业和社会保障政策

1)扩大就业是聚集人口的根本保证

从改革开放以来，农村劳动力就业途径主要有3条:①从事种植业、养殖业;②就地转移从事非农生产，主要进入当地乡镇企业;③跨地区就业，主要进入发达地区和城镇就业。

小城镇是农村之首、城市之末，具有接受城市辐射、增强农村聚集、承载农村工业和市场化功能。迄今为止小城镇在解决农村剩余劳动力就业方面发挥了巨大的作用，是就地转移型农村剩余劳动力的主要流入地。从1997—2000年农村劳动力向城镇的流向来看，流向建制镇的人数比流向省会城市、地级市、县级市的都多，以2000年为例，依次为1 497万人、1 648万人、1 535万人、2 783万人，流入建制镇人数分别比流向省会城市人数多1 286万人，比流向地级市多1 135万人，比流向县级市多1 248万人。

另据资料显示:全国1 000个最强镇的建成区平均人口为18 000人，非农就业人口为11 000人，相当于全国小城镇平均水平(分别为8 000和4 000人)2倍多。如果在未来20年有相当数量的小城镇达到现在千强小城镇的水平的话，小城镇将能够安置2亿农村人口定居和吸纳1.4亿农村剩余劳动力就业，相当于今后20年需要转移的农村劳动力的2/3和现有农村剩余劳动力的几乎全部。尽管这是一个乐观的预测，但是，也可以从一个侧面看出小城镇在解决农村剩余劳动力就业问题上无论是过去还是将来都有不可替代的作用^[4]。

2)提高社会保障是聚集人口的关键

事实上，随着小城镇建设的快速发展，将有越来越多的农民转移到小城镇就业和生活。目前，小城镇的居民达到2亿多，已经超过城市居民人数，不仅他们的就业“少人问津”，而且他们基本未被纳入社会保障体系，面临方方面面的社会风险，在小城镇安居乐业受到多方面的挑战，由此，必将严重影响小城镇的可持续发展和城镇化战略的实施。2000年6月13日中共中央、国务院关于《关于促进小城镇健康发展的若干意见》提出“要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度”。随着小城镇规模的不断扩大和越来越多的农村人口进入小城镇，针对小城镇居民的就业和社会保障问题成为小城镇发展过程中迫切需要思考和解决的重大问题。

解决向小城镇转移人口的就业和社会保障问题，是小城镇发展的重要政策支撑和制度保障，也是通向有中国特色城镇化道路的现实途径。发展小城镇的实质是农村依托传统的集市和行政中心，通过政策扶持和基础设施建设，引导促进农村工业和服务业向这些中心集中，形成小范围农村人口的集聚和迁移。据有关部门统计，近年来，我国有1.2亿农民向城市流动，有1.38亿乡镇企业职工流向城市。这些离开土地的农民，就业不稳定，缺乏社会保障，由于后顾之忧解决不了，难以在城镇定居。因此，解决这些人的稳定就业和社会保障问题，是促进产业和人口向小城镇聚集的突破口，也是实现我国城镇化目标的重要政策和制度保障。

在小城镇实施积极的就业和社会保障政策，不能简单地将城市就业和社会保障政策推而广之，而应当结合小城镇经济、社会特点和方方面面的情况，进行制度创新。在小城镇实施积极的就业政策，不仅要对劳动力市场竞争中的弱者提供必要的支持和帮助，使他们重新进入劳动力市场，以促进就业、减少失业和缓解社会保障体系的压力，而且要在大量农村劳动力涌入城镇的情况下，统筹城乡就业，通过制定对进入城镇农民的创业和就业培训等扶持政策，提高其就业能力、创业能力和适应职业变换的能力，努力把我国人力资源优势转化为经济社会发展优势。在小城镇实施积极的社会保障政策，就是要改变国家宏观收入再分配政策不利于小城镇发展的局面，改变对小城镇居民和农村劳动力事实上的歧视和政策上的忽视状况，构建同小城镇经济发展水平相适应的社会安全网，以不断增强小城镇的吸引力，促进小城镇的长远发展。