小城镇集聚农村人口的特点和原因

6.2　小城镇集聚农村人口的特点和原因

6.2.1　特点

1)近年来小城镇吸引农村人口的能力在降低

由于我国户籍制度和土地、农宅等政策的约束，小城镇对农村劳动力的吸引力在降低。据研究，从1997年开始小城镇的户籍试点改革到现在，小城镇对农民的吸引力并没有明显的增强，没有出现大量农民迁入小城镇的情况。例如1999年在安徽涡阳县竟然要把城镇户籍以每个600元的价格摊派出售，河南省小城镇的户籍开放后，对农民的吸引力不大，在一些改革试点小城镇竟然没有一个人申报。据对劳动力意愿的调查，外来劳动力“不想”、“无所谓”、“想”、“很想”在工作的小城镇长期居住的比重分别是57.2%、21.2%、20.7%、0.9%，可见外来劳动力多半不想在迁入镇长期居住。他们不想迁入本镇居住或不想在本镇长期居住的原因很多，主要的原因有4个:“赚钱后回乡创业”，“年龄大了，落叶归根”，“家庭需要照顾，离不开”，“对目前流动方式很满意”，比重分别为18.7%、17.4%、13.5%、7.1%。外来劳动力对将来的打算是:有63.7%的外来劳动力“回乡”; 22.5%是“迁到其他大中小城镇去”;13.8%“还没有考虑好，看以后小城镇的发展”。这也说明，外来劳动力迁移的主要原因是“赚钱”，预期目的一旦达到，大多数人选择回家乡创业。

为什么呈现出小城镇就业机会减少的现状，其原因主要是提供就业岗位主体的中小企业和乡镇企业逐渐趋向于资本密集型发展模式，这就使得大量的就业岗位缩减;其他原因还有乡镇企业比较分散，没有形成产业积聚，这样产业链条就会缩短，就业岗位也会相应地减少;缺乏完善的就业保障制度，一些农民进城工作只是以零工、散工的形式，他们的就业没有根本的保障。

2)不同地区的小城镇吸纳农村人口的能力有巨大差别

在经济不发达地区，农村剩余劳动力向本地小城镇转移的比例很低，仅为10%左右，而向大中城市及发达地区转移的比例达到60%。可以说，中西部的小城镇还没有承担起大规模就近转移农村剩余劳动力的责任(表6.1)。从安徽合肥市周边的小城镇劳动就业情况也可明显看出，外出务工仍为解决劳动力就业的主要渠道。如，合肥肥西高刘镇有农村劳动力28 100人，外出务工为10 397人，占37%^[3]。但是东部发达地区的小城镇不仅吸纳了本地农村剩余劳动力就业，还吸引了相当数量的外来劳动力就业(表6.2)。

表6.1　中西部地区小城镇吸纳转移劳动力情况　　单位:人

表6.2　东部地区小城镇吸纳转移劳动力情况　　单位:人

表6.1、表6.2资料来源:百镇小城镇发展与农村剩余劳动力转移调查分析课题组报告.素质和体制:农村劳动力向小城镇转移的双重瓶颈

6.2.2原因分析

从社会流动的角度看，农村剩余劳动力的转移为农民依赖其掌握的社会资源获得新的社会地位的过程。从主观上说，任何一个选择离开自己熟悉的农业、农村的生活圈向外迁移的人，都希望以最小的成本获取最大的社会地位的提升，这种提升可能通过经济地位、政治地位、社会地位的提升而表现出来，因此，能够提供这种向上流动机会最多的地方便是农村剩余劳动力最希望选择流入的地域。因此，在自由流动的情况下，农村剩余劳动力是否向小城镇流动取决于小城镇能为其提供多少上升流动的机会，其中最重要的是能够带来经济和社会地位提升的稳定就业机会，以及获得这种机会的成本(包括付出的直接成本、不能到大城市就业的机会成本、离开农业内部可能损失的利益等)。

1)小城镇工业对农村人口的吸纳能力降低

(1)乡镇企业追求资本增密，就业率随之下降。20世纪80年代下半期和90年代上半期相比，乡镇企业吸纳劳动力不断下降。每万元投资带动的就业从1∶1.2下降为1∶0.8。乡镇工业产值每增长1%所带来的就业增长百分比，从1978—1984年的0.57%，下降到1985—1992年的0.24%。1984—1988年期间，乡镇企业平均每年吸收1 260万农村劳动力，到1989—1993年平均每年只吸收330万。进入90年代以后乡镇工业几乎正在重复国有企业资本增密的发展道路。乡村工业对农村劳动力的吸纳越来越主要依靠资本投资的增加。随着乡镇工业资本增密，它吸纳农村劳动力就业的作用越来越弱。

(2)高昂的迁移成本使乡镇企业向小城镇集中迟滞，使小城镇企业数量少、规模小，就业岗位匮乏。乡镇企业向小城镇集中必须考虑4种基本因素:社区所有制约束、企业搬迁和进驻成本、集中的外部经济收益预期和税费负担水平。目前，即使调整制度安排，放松社区所有制约束，制定税费优惠政策，降低入镇“门槛”，提高村落占地使用费，也难以大规模地快速吸引乡镇企业向小城镇集中。这主要是因为:①进镇“门槛”降低幅度有限甚至不低反高。因为小城镇建设主要靠集资建镇，政府投资很少，而且政府要借地生财，因而地价上涨，带动工业园区的投资成本上升。投资者为了回收建工业园区的成本且有盈利，必然对入园的乡镇企业收取较高的费用。政府若强制少收或免收，必须对园区建设者给予补偿，否则就会阻断投资渠道。这迫使政府不仅减免税，还需返还土地使用费，与借地生财的初衷相矛盾。②企业迁移的固定资产损失大、资金筹措困难。乡镇企业的厂房及其配套设施等固定资产在迁移时，难以通过转让收回成本，损失大，而且需要在新址进行再投资，这“一出一进”的资金代价，在政府难以补偿的前提下，其集中的难度相当大。除非到了市场竞争压力之大，分散布局已危及企业的生死存亡的时候，多数乡镇企业是不会轻易向小城镇集中的。据有关研究报告指出，截止1995年，中国2 079万家乡镇企业中，分布在村以下的1 990家，占92%;进入县城的仅为1%;集中到建制镇和集镇的不过7%。至今，乡镇企业聚集在小城镇和工业园区的比重也仅有20%。在小城镇发达的浙江省，2000年末，浙江乡镇企业总数为108.15万家，其中办在乡镇所在地及其以上城镇工矿区和大中城市的只占其乡镇企业总数的大约30%，办在村庄以下的比例高达70%。许多小城镇依赖少数的几家乡镇企业，一旦这些乡镇企业不景气，该镇的居民要集体“返农”。

小城镇集聚的乡镇企业不仅数量少，而且大部分规模小，提供的就业岗位极有限。根据《中国农村乡镇统计概要2000》中的数据，在小城镇中平均每个企业的规模12人，其中东部地区平均16人，中部地区平均9人，西部地区平均7人，可以说相当部分企业是处于小作坊的水平。

没有一定数量和规模的企业存在，当然难以提供大量的就业岗位。据统计，全国平均每个小城镇只有大约1 000人的企业员工。东部地区多些，平均有1 500人左右，西部平均只有500人上下。全国接近40%的小城镇中，企业员工数量不足250人，在西部地区这一比重是接近60%。

(3)一些大都市郊区小城镇虽可作为大都市“退二进三”产业载体，但一方面我国大都市向外扩散的能力尚不足，另一方面这些扩散出来的工业企业往往面临严重的环境问题;而区位条件优越、经济基础雄厚、基础设施优良、能够吸引到外资来投资设厂的小城镇毕竟是极少数。

综上所述，对于大多数小城镇来说，乡镇企业不进、城市工业扩散不到、外资不来，民间资本缺乏，无法提供大量适合农村剩余劳动力就业的工业就业岗位。

2)小城镇第三产业发展滞后，对农村人口吸纳有限

(1)小城镇的人口规模普遍太小，对大多数第三产业的行业来说，根本达不到其所能生存的“门槛人口”。没有城市规模的扩张，第三产业的发展终将是一句空话。由于第三产业存在“生产与消费(或供求)在时空上不具备可分割性”，以及“消费者分布在空间上必须呈现出大规模聚集”等特征，故该产业的发展要求人口必须相对集中且达到一定的规模，唯有如此，才能实现其规模经济效益。我国第三产业的区域分布资料也证实，城市的规模愈大，第三产业也就愈发达。据1996年资料，我国666个城市中，第三产业在国民经济中的比重平均为37.2%，其中人口在200万以上的超大城市，该项指标达到了49.3%;人口在100万～200万的特大城市为43.8%;50万～100万人口的大城市为38.8%;20万～50万人口的中等城市为34.1%;20万人口的小城市只有29.2%。我国小城镇过小的规模，限制了以劳动密集型为主的第三产业各行业的发展，无法提供大量服务业就业岗位。

(2)小城镇现代化程度制约着社区就业岗位的需要。与大中城市相比，小城镇无论是城市的硬件设施，还是软环境建设，无论是经济发展水平，还是居民生活质量，都远不如大中城市。这就决定了小城镇开发的社区就业岗位十分有限。例如，向居民家庭服务要岗位是社区就业的一个重要方面，但由于小城镇的居民活动半径小，全家工作不离城市，一日三餐不离家，家中杂活完全可以在工作之余完成，加之小城镇居民人均收入普遍较低，他们无需也无力请家政。再看学生小餐桌，无论是实际路程、家庭的经济条件、小餐桌的卫生程度，还是伙食调剂水平都不如家庭，因此，众多家长无需也不愿让孩子吃小餐桌。向城市管理要岗位是社区就业的又一重要途径，但由于目前小城镇的管理已自成体系，且有了相应的管理服务网络和相对稳定的队伍，用下岗失业人员取而代之不现实。向机关企业单位后勤服务要岗位是社区就业的又一重要渠道。但小城镇的机关企事业单位的后勤服务社会化的程度不高，绝大多数单位都没有也不需要职工食堂和浴室等配套的服务。

此外，由于小城镇与农村接近，许多居民直接来自农村，居民的生产方式、生活方式和思维方式等往往都会被周围的农村所同化，加上许多居民根本未切断与土地的联系，存在普遍的兼业化，日常消费上自给自足现象较普遍，使第三产业没有发育的土壤。那些从农村进入小城镇的人们，通常会利用建房的机会尽量圈地，养猪、养兔、养鸡鸭，种瓜、种果、种菜园，自产自消(费)。不少农民虽进入了农村小城镇务工经商，但因为小城镇与他们原来承包经营土地的空间距离并不远，他们在务工经商的同时兼营农业的机会成本很低，所以绝大部分就近进入农村小城镇的农村劳动力实际上并未完全“离土”，他们并未放弃或转让原来承包的土地，只是成了职兼农业和工商业，身兼农民和镇民的特殊社会群体。而且进入农村小城镇的劳动力的附属人口一般还滞留在原来的土地上，转移到农村小城镇的劳动力往往就在小城镇和乡村之间作“钟摆式”的流动，不仅他们的眷属没有成为城镇人口，而且他们自身也没有成为真正的城镇人口。小城镇人口普遍的兼业化，不仅兼业农业而且兼业服务业，实行自我服务，阻碍农村进一步分工分业的发展，造成第三产业的严重滞后，减少了农业剩余劳动力向第三产业的转化，而从长远来看，第三产业又是吸纳农业剩余劳动力的主要途径。

(3)一些发达地区小城镇第三产业发展因受到中心城市的“屏蔽”而较为萧条。人们在调查中发现，除了少数商贸、旅游型小城镇，许多经济发达的小城镇虽然经济和人口规模都比较大，但第三产业产值仍偏低，提供的就业岗位也较少。深入分析发现，发达的小城镇多位于东部沿海地区，那里城镇密集、周围农村腹地小，交通便利、与发达的大中城市联系便捷，中高档次的消费和服务都被大中城市所吸纳，留在小城镇内的日常消费需求又有很大一部分属自我服务或自己自足(如部分农副产品)。有的城镇虽然有大量的外来人口，但多为劳动密集型产业的工人，收入相对较低，消费能力有限。因此，一些小城镇即使规模较大、经济发达，也难以提供大量第三产业就业岗位。

(4)在小城镇第三产业萎靡不振、就业岗位匮乏的同时，大、中城市服务行业劳动力需求旺盛，吸引大量农村剩余劳动力进入大城市寻找就业机会。根据2002年全国89个城市劳动力市场供求状况分析从需求总量看，第三产业需求人数占总需求的比重达70.9%，以第三产业为主体的产业需求格局已经形成。在第三产业各行业中，对劳动力的需求集中在批发零售贸易餐饮业和社会服务业，其用人需求分别为32.4%和19.8%，合计约占总需求的52.2%。

3)小城镇综合功能低，对农村人口缺乏引力

(1)基础设施薄弱，生活方式落后，与农村地区落差太小，对农民缺乏吸引力。

从总体上看，我国小城镇基础设施建设仍很薄弱且不配套。人力、财力、物力的投放仍存在巨大的浪费，规划落后于建设。城镇建设规划与区域经济社会发展规划脱节，缺乏必要的协调与衔接，导致在小城镇建设上存在许多盲目性。一些地方上的小城镇内部工业区、商业区、行政区、住宅区、文化娱乐区等各功能区混杂，既影响城镇形象，也不利于改善小城镇投资环境、生活环境。有的地方乡改镇，换个“牌子”，建几幢楼，安几盏路灯，就大功告成。还有的地方，镇区环境污染日趋严重。由于多数镇镇区人口过少，没能达到最少的门槛规模，使得许多基本的市政设施规模不足。一些维护自然生态环境的基础设施，如污水处理系统、污水厂等难以建设或难以维持运转。由于大部分城镇道路不畅、设施简陋、功能不全，与城市环境相差较大，缺少对农民的吸引力。此外，由于小城镇规模太小，居民的生产方式、生活方式和思维方式等往往都会被周围的农村所同化，社会文明程度不高，信息量少，文化娱乐设施不足，生活不方便，接受文化教育和卫生医疗机会不多，服务质量不高，与农村差别很小，对农民缺乏吸引力。

(2)社会保障程度低，户籍缺乏吸引力。

目前一种普遍的看法是，城镇户口已成为阻碍农民进镇定居的主要障碍。但据观察发现，小城镇户口虽然仍具有一定的分隔动能，却已降到次要位置。其主要原因在于，随着福利保障制度社会化改革的不断深入，加之附着在小城镇户口上的社会保障水平本身起点就比较低，导致小城镇户口的收益大幅度下降，于是出现了“口袋户口”、“空挂户口”，甚至原先买户口入镇的农民又返回农村落户的现象。对农民来说，小城镇户口的身份效应已下降，他们往往从务实的角度来比较城镇户口与农村户口的收益。由于小城镇户口不能解决住房、养老、医疗和就业等重要的社会保障问题，补贴水平很低甚至没有，因此，不迁户口照样能在小城镇就业，而且迁往别处更加自由，充其量就是多交一些暂住费、子女学费、计划生育费和治安费等，而这些费用低于依靠农村户口获得的廉价承包地和宅基地的保障收益，所以，大多数外出就业的农民工并不急于落户小城镇。除非政府提高城镇户口实际社会保障水平，让进镇农民解除后顾之忧，否则就难以扩大常住人口的规模。而完善小城镇的社会保障制度是一个长期渐进的过程，在达到目标之前，小城镇户籍对农民的吸引力有限。

(3)进入门槛高。

在我国小城镇户籍制度改革中，农民进镇定居并非毫无条件，一般都要求在小城镇拥有固定住所和合法收入的外来人口方可办理小城镇户口。此外，各地对户口迁入还有不同的附加条件约束，诸如交纳增容费、落户费等。从目前的情况看，除沿海地区进展较好以外，内地的县城和乡镇经济普遍不景气，很难提供就业机会，而目前这些城镇吸引的对象，又多是有钱到小城镇开业，或至少是购买商品房的富裕农民。这很像是发达国家吸引发展中国家移民的政策，要么有资金，要么有技术。而对于只有劳力的数以亿计的中国农民，这种“投资移民”或“技术移民”都是不现实的。

(4)社会形象“土”，进镇居民感受不到社会地位的提升。

农村小城镇不论是在“市政设施”建设、聚落景观、人口规模、居民职业类别及居民生活方式等方面虽与村落有一定区别，但与一般城市差距很大。在实际生活中，不论是乡村农民、农村小城镇居民还是城市居民都不认为居住在农村小城镇的人就是“城里人”。对于大多数农民来说，迁入小城镇居住并不意味着身份和地位的改变，并没有真正进“城”，占有社会资源的量并没有根本改变，仍处于整个社会的“边缘”，因此，也就缺乏迁入的动力。

4)制度等约束使农村人口不能顺利进入小城镇

人们发现很多地区(最典型的就是以上海和苏南为代表的长三角和珠三角地区)的大部分农民实际上早已不从事直接的农业生产，主要的经济来源也是到外地打工或经商，他们完全可以在基础设施条件更好、教育水平更高、交通更方便的城市或城镇居住。但是他们为什么仍然选择居住在农村?很大一部分原因就是因为他们在农村的资产(土地、住房、宅基地)无法带走，为了占住自己在集体财产中的份额，被迫选择作“盲流”。

总的来讲，农村内部对人口迁出的阻力具体表现为4个:①承包地与资产障碍。多数农村现行的办法是，凡户口迁移后，承包地就要收回，每个农民均有一份的集体财产更不能变现付给你。由于我国土地对农民的社会保障功能，使农民难以轻易将其放弃。②宅基地障碍。农民进入小城镇，等于放弃原来不花钱的宅基地，再花钱购买新宅基地，而且由于农宅尚不能上市，在原宅基地上固化的大量投资无法带走，很多农民认为不划算。③村内办企业非正式收益的障碍。对于农民来说，非农企业建在村上，既不耽误承包地收益的获得，又可获得在村落非农企业打工的收益，比进镇办厂还节约了土地和杂项费用。比较之下，农村居民就不会选择进镇投资、进镇定居。④兼营农业的机会成本不断降低的障碍。虽然有不少农民进入了农村小城镇务工经商，但因为小城镇与他们原来承包经营的土地的空间距离并不远，由于在务工经商的同时兼营农业的机会成本很低，所以绝大部分就近进入农村小城镇的农村劳动力实际上并未完全“离土”，他们并未放弃或转让原来承包的土地，只是成了职兼农业和工商业、身兼农民和镇民的特殊社会群体。