小城镇社会保障具体政策建议

6.6.3　小城镇社会保障具体政策建议

由于小城镇居民的构成复杂，各地小城镇社会经济状况及小城镇居民的需求和承受能力差异较大，再加上小城镇社会保障制度建设还涉及其他方方面面，因此，小城镇社会保障制度选择和工作重点上也必然有所不同，不可能整齐划一，实行统一的模式。究竟是单独实行既不同于城市又有别于农村的第三种制度模式，还是因地制宜、立足现实并面向未来选择一种过渡性的、可以逐步与城市制度并轨的制度模式，还需要做进一步的研究探索。

1)不同地区实行不同的制度模式

本书研究认为，在广东、江苏、浙江等东部沿海经济发达地区要率先统筹城乡社会保障制度，可着力于构建城乡一体化的小城镇社会保障制度。具体来讲，首先，基本社会保障制度的模式要统一，待遇标准可以有所差别;其次，城镇化速度较快的地区，还可以直接统一城市与小城镇居民的社会保障制度，但对纯农民则可视情况建立不同的保障制度(如弹性的个人账户制度模式)。而在大多数的中、西部地区，小城镇社会保障工作的重点首先是推进城镇化过程中被征地农民的社会保障，解决当期和历年被征地农民的基本生活保障问题;其次，解决农民工的社会保障，可根据地区实际实行过渡性的弹性个人账户制度;第三，开展农村低保，并在有条件的地方积极开展农村合作医疗，以及进行小城镇地区农民的养老保险试点，养老保险可实行弹性的个人账户制度模式。总体来讲，模式选择是:

(1)发达地区——城乡一体模式(乡镇工业化程度高，本地和外地的农民工占主体)。

(2)有条件的地区——农保的弹性账户模式(主要针对城镇化、工业化不够发达的地区，纯农民占主体)。

2)开展最低生活保障工作，推进农村合作医疗

从调研情况看，经济欠发达地区小城镇最有条件全面开展的社会保障工作非低保莫属。原因在于:①低保属非缴费型福利，不需要小城镇居民和农民缴费;②小城镇所在地经济条件一般优于其他乡村，当地政府有一定的筹资能力;③保障贫困农民的基本生活是政府的义务和责任。当然，这里所说的低保应不完全同于城镇低保，中、西部地区财力有限，小城镇低保的重点应重在对“五保户”和特困群体的救助，不一定对全体居民搞收入保障。此外，还应积极推动医疗保障，如住院医疗保险的开展，为小城镇居民提供一定水平的医疗保障。从实际情况看，这2方面保障经过努力都是能够做到的。

由于小城镇地区除本地居民(本地农民工)外，还有大量的外地农民工，为此，应将外来农民工纳入小城镇社会救助范围。因为外来农民工在就业的小城镇缺乏生活基础，是社会弱势群体。为保障其基本生活和权益，应建立外来农民工应急救助机制。主要是通过政府和有关民间机构维护外来农民工权益，开展针对性的法律援助，并对遭遇意外伤害和重大疾病而生活陷入困境的，给予临时性的应急援助。

3)尽快推进农民工的社会保障

农民工社会保险模式选择是一个错综复杂的问题。农民工是一个复杂而又庞大的群体，既有正规就业的，又有灵活就业的;既有稳定就业的，又有频繁流动的;有的有明显的城市化倾向，而多数至少目前还只是打工挣钱，迟早要叶落归根、回归故里，因此，很难用一个制度将所有的农民工全部覆盖进来，既解决流动问题，又满足城镇化和尽可能统一制度等方面的需要。

农民工模式选择应充分考虑其群体细分情况，根据亚群体的不同就业状况选择相应的保障制度。首先应针对频繁流动带来的一系列困扰，解决权益累计、关系接续以及政府承担无限责任等问题，对此，个人账户模式有其先天的优越性;其次，要适应我国快速城镇化的形势，满足部分稳定就业的农民工城市化的需要，对此，现行制度又有明显的优势。综上所述，应取两者之所长，对农民工实行分层分类保障，即养老保险建立过渡性的个人账户制度，其他险种进入现行制度、保当期，且不承担国企历史债务。具体来说，将从事正规就业、建立劳动关系(包括事实劳动关系)的农民工纳入现行制度;对就业不稳定(签订短期合同，频繁流动以及从事各种灵活就业)的农民工引入过渡性的办法，其工伤和医疗保险直接进入现行制度，但医疗保险只保大病，而养老保险实行过渡性的个人账户制度，将本人的社会保障权益直接记入个人账户。但随着我国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，应将农民工纳入统一的城镇社会保障体系，并通过折算权益将个人账户制度向统一的制度过渡。届时，对经济承受能力弱的农民工，可允许其不建个人账户，只参加社会统筹，本人可不缴费，但也只享受社会统筹养老金。