小城镇劳动密集型产业支持政策建议

7.4.2　小城镇劳动密集型产业支持政策建议

1)高度重视小城镇劳动密集型产业在小城镇经济发展中的作用

劳动密集型产业与高新技术产业一样在我国国民经济发展中具有不可替代的作用，小城镇劳动密集型企业在解决农村剩余劳动力就业、增加农民收入、促进乡村城市化过程中具有重要作用。各级政府要转变以经济指标衡量企业的传统做法，重视小城镇劳动密集型产业在增加就业、稳定社会等方面的重要作用和小城镇发展劳动密集型产业的优势，将促进小城镇劳动密集型产业的发展作为政府工作的一个重点。各级政府产业政策的制定要始终牢记小城镇与大中城市的区别，通过“城镇规模差异化政策”将不适合在大中城市发展而在小城镇具有顽强生命力的劳动密集型行业、企业门类引导到小城镇去生根发芽。

2)对小城镇劳动密集型产业的发展应从3个层次进行扶持

小城镇在政策资源、调控能力、财政体制和资金、技术、人才等等多方面的短缺，使得来自国家、省市等层面的各种支持成为小城镇发展劳动密集型的必要条件。

(1)宏观层次上，国家应在投资、财政、金融、税收、资金、技术及相关的户籍、土地、就业、社会保障制度等方面对小城镇劳动密集型产业的发展实施倾斜，营造有利的发展环境，大力鼓励小城镇劳动密集型产业的发展。

(2)中观层次上，省(区)、县及大中城市负责为小城镇壮大产业与经济规模创造具体条件，支持其实现吸纳农村非农产业与人口和吸纳大中城市疏散的产业与人口的“两头吸纳”目标。对小城镇影响较大的大中城市，要根据产业和人口疏散需要，综合运用产业与人口政策以及城市规划手段，科学确定都市圈内小城镇的发展定位与职能分工，引导相应的劳动密集型产业和人口向小城镇疏散。县(市)级政府要集中人力、物力与财力，优先保证小城镇劳动密集型产业的创立和发展。

(3)微观层次上，由于经济与产业发展主动权最终掌握在小城镇政府手中，小城镇要充分利用宏观、中观支持性政策提供的发展机遇，完善配套政策措施，结合自身区位条件、自然资源、历史文化、产业现状、靠近城市等优势，制定具有地方特色的产业发展政策，确定和发展有地方特色的劳动密集型主导产业。

3)要为小城镇劳动密集型产业创立和发展创造有利的法制、财政、税收、金融、创业、市场、技术创新、服务等环境

(1)创造有利于小城镇劳动密集型产业发展的法制环境

认真清理、修改和废止不利于小城镇劳动密集型产业发展的规章和有关文件，彻底消除对以中小企业为主的劳动密集型企业的歧视，对各种经济成分给予一视同仁的待遇。适当时候要考虑将劳动密集型产业有关促进制度以法律的形式固定下来。

(2)创造良好的财政和税收环境

根据小城镇劳动密集型企业主要为中小企业的特点，要切实抓好国家各部门、各地区促进中小企业发展的有关财税优惠政策的落实。在小城镇财税制度改革中，要充分考虑对小城镇劳动密集型产业财税优惠政策落实的需求。要抓紧研究减轻劳动密集型中小企业增值税小规模纳税人税收负担的办法。各级政府要采取财政手段对小城镇劳动密集型产业进行支持，通过增加对公共商品的投入、财政补贴、政府直接投资、政府订购等。应以多种形式对小城镇的劳动密集型产业实行特别税收制度，给予产业内企业以各种税收优惠、减免，以减轻产业内企业的纳税负担，扶持小城镇劳动密集型产业迅速成长。

(3)提供良好的金融环境

由政府及有关方面出资兴办信用担保机构，以解决劳动密集型企业融资担保难的问题。要建立适合劳动密集型企业特点的贷款条件和审批程序，确定贷款的主渠道。适度放宽劳动密集型企业进入证券市场的准入条件，调整现行股票、债券发行条件中对企业规模的限制，为劳动密集型企业提供更有利的融资环境。针对目前小城镇劳动密集型中小企业在融资方面存在着的渠道不多、形式单调的问题，要采取兴建中小企业银行、兴办由非政府机构组建的信用担保机构、组织劳动密集型企业建立资金互助会、允许劳动密集型企业以股票、债券等非信贷方式融资等多项措施改善小城镇劳动密集型产业的金融环境。

(4)创造良好的创业环境

政府有关部门应当积极创造条件，提供必要的、相应的信息和咨询服务，在城乡建设规划中根据小城镇劳动密集型企业发展的需要，合理安排必要的场地和设施，支持在小城镇创办劳动密集型企业。失业人员、残疾人员创办劳动密集型企业的，所在地政府应当积极扶持，提供便利，加强指导。政府有关部门应当采取措施，拓宽渠道，引导小城镇劳动密集型企业吸纳大中专学校毕业生就业。国家在有关税收政策上支持和鼓励小城镇劳动密集型企业的创立和发展。应建立“就业补贴和优惠”制度，对提供较多就业机会的劳动密集型企业给予直接的资金补贴和税收优惠。地方人民政府应当根据实际情况，为创业人员提供工商、财税、融资、劳动用工、社会保障等方面的政策咨询和信息服务。

(5)鼓励和支持小城镇劳动密集型企业的技术创新工作

国家应制定政策，鼓励小城镇劳动密集型企业按照市场需要，开发新产品，采用先进的技术、生产工艺和设备，提高产品质量，实现技术进步。小城镇劳动密集型企业技术创新项目以及为大中城市企业产品配套的技术改造项目，应该享受贷款贴息政策。政府有关部门应当在规划、用地、财政等方面提供政策支持，推进建立各类技术服务机构，建立生产力促进中心和科技企业孵化基地，为以中小企业为主的小城镇劳动密集型企业提供技术信息、技术咨询和技术转让服务，为企业产品研制、技术开发提供服务，促进科技成果转化，实现企业技术、产品升级。

(6)政府要做好引导与服务，帮助劳动密集型出口企业应对绿色壁垒

①各级有关政府部门尽快建立以市场预警、政策预警和政企沟通为主要组成部分的反贸易壁垒预警机制，以负责收集、跟踪国外的技术壁垒和绿色技术壁垒措施，建立国外绿色壁垒信息中心和数据库。同时，认真研究绿色壁垒对出口产品的影响，及时了解国际上产品标准的制定及变化的相关信息，及时向相关企业通报，采取积极措施，为企业扩大出口服务。②鉴于我国的产品检验、检疫手段目前还比较落后的现状，各级政府应加大投资，从发达国家引进一批先进的技术装备，以保证出口品的安全，避免造成退货损失。③要联合各级政府、高校、企业和社会的力量，集中精力培养造就一批应对绿色壁垒的专门人才，以应对各种检测手段的提高，与国际社会的交涉，并及时获取信息资源。④国家和各级政府要积极建立与国外权威机构认证的相互认可机构，与进口国做好磋商工作，以相互承认彼此的认证来消除贸易认证带来的绿色壁垒，提高产品的声誉，节省产品在重复认证中的巨额花费。⑤政府要为企业申请与环境标准有关的认证工作创造条件。各级政府尤其是市(县)级政府应该帮助企业了解认证的益处，建立获取信息的渠道，引导企业申请认证，为其申请工作创造良好的政策环境，还要在财政上予以一定扶持，比如由政府和企业按一定比例共同承担认证工作的咨询费用等。

(7)支持小城镇劳动密集型企业的市场开拓

国家应鼓励和支持大中城市企业与小城镇劳动密集型企业建立以市场配置资源为基础的、稳定的原材料供应、生产、销售、技术开发和技术改造等方面的协作关系，带动和促进小城镇劳动密集型企业的发展。各级政府采购应当优先安排向小城镇劳动密集型中小企业购买商品或者服务。有关部门和机构应当为劳动密集型企业提供指导和帮助，促进劳动密集型企业产品出口。国家和各级政府驻外代表机构要向企业进行所在国经济政策方面的咨询，在所在国为改善劳动密集型企业的市场准入条件做出努力，也要为企业寻找合作伙伴，参与由政府资助的国外产品博览会的组织等。政府应资助我国在国外的各种商会，鼓励其为劳动密集型企业在国外开展业务提供服务。各级对外贸易信息处要负责为国内劳动密集型企业提供有关世界市场的信息，促进小城镇劳动密集型中小企业贸易出口和国外投资。国家有关政策性金融机构应当通过开展进出口信贷、出口信用保险等业务，对出口商品和进口用于出口商品生产的原材料，提供优惠的出口信贷，支持小城镇劳动密集型中小企业开拓国外市场。国家应鼓励中小企业服务机构举办劳动密集型中小企业产品展览展销和信息咨询活动。

(8)建立完善面向劳动密集型中小企业的社会化服务体系

小城镇和县级政府要转变对劳动密集型中小企业的管理职能，推动社会各界力量建立以资金融通、信用担保、技术支持、管理咨询、信息服务、市场开拓和人才培训等为主要内容的劳动密集型中小企业服务体系，并对劳动密集型中小企业服务体系建设给予必要的资金、场地、管理及政策支持。

4)因地制宜，分类指导，对不同区域、不同类型小城镇劳动密集型产业和不同行业的发展加强引导和控制

(1)实行区域差异化政策

我国小城镇劳动密集型乡镇企业发展经过了20世纪80年代的填补短缺阶段和20世纪90年代初的“外部规模经济”阶段，目前正处于“发展方式转换和梯度转移”阶段。乡镇企业的这一发展特点，使我们能够预计:随着先发展地区与后发展地区之间要素比较利益的变化，先发展地区的乡镇企业将向高工资、高附加值、高资本密度(人力资本与物质资本)的“三高”生产方式转化;而低工资、低附加值和低资本的产业将向内地转移，内地的乡镇企业很可能重复沿海先发展地区的发展过程。据此可以得出以下政策性结论。

①对长三角、珠三角、京津唐等大都市圈中的小城镇及其他一些大城市影响范围内的小城镇，省、市规划和建设部门要设立专门的基金，分批支持其做好产业发展战略规划、空间发展战略规划，确定其与大城市连接的方式与途径，与大城市做好分工合作，为大城市和全球性的产业扩散确定统一的功能区，并从土地供应、制度创新等方面为其创造有利条件，促进其融入大城市或城市群。对这些发达地区的小城镇，省、市级政府部门要通过配套的政策、机制及技术创新体系的支持和引导，重点引导其朝产业集群的方向发展。

②对珠三角、长三角局部外来人口过度集中，对当地城镇管理、基础设施等条件带来沉重压力的地区，可由当地政府依照具体情况对劳动密集型产业的量的扩张采取一定的限制，而着重提高其发展质量。

③对于广大农村腹地一些点状存在的小城镇，省、市级各部门要从市场建设、龙头企业培育等方面引导其充分利用区域农产品资源的优势，在农产品加工业等领域大做文章，重点培育龙头企业，以建设专业镇为突破口，突出经济特色，加大与上一级区域中心的联系，构建起外向型通道，防止封闭发展而导致与区域中心和主流城市的脱节。

④对于中、西部相对落后地区的小城镇，国家在土地、税收、财政、金融等方面应实行倾斜化政策，鼓励各类劳动密集型企业到中西部小城镇去落户。该类区域各省(区)、市要制订本省(区)、市劳动密集型产业发展的促进政策和办法，重点扶持、逐步推进，选择基础条件好的小城镇从行业中心市场的建设、基础设施建设、资金投入等多方面予以扶持，并选择吸纳劳动力贡献大的企业予以支持和鼓励，以促进发达地区企业的梯度转移。

⑤应促进小城镇劳动密集型产业的集群化发展。各省(区)、市科技、规划和建设部门要加强对本区域内特色和优势的研究与总结，从资金、政策等方面对具备条件和潜力发展成为集群的产业类型和小城镇实施支持，打造具有区域特色的产业集群。各小城镇要加强规划，深入挖掘当地特色与优势，为产业集群的发展做好服务。

(2)加强对不同类型小城镇发展劳动密集型产业的引导和控制

不同类型小城镇产业发展具有不同的路径，因此也具有不同的政策，要加强对这些不同类型小城镇的研究，有针对性地制定促进其发展的政策措施。

①对于在特色农业基础上发展起来的贸工农一体化型小城镇，要重点从加快农业产业化、规模化、特色化入手来促进小城镇的快速发展。其重点是:完善重点龙头企业扶持政策，加大各项相关政策实施力度;加大对农村合作经济组织的扶持力度;加快农村土地流转制度改革，促进土地适度集中;加快科技推广体系建设;提高农业综合生产能力。

②对于以工业为主导的工贸型小城镇，要按工业发展区分内生型和外

生型分别对待。

对于在乡镇企业基础上发展起来的以民营、中小型企业为主的内生型小城镇，要抓好《中华人民共和国中小企业促进法》的落实，重点解决好民营企业和中小企业所面临的融资、税收、信息等方面的困难，为其发展缔造良好的法律、政策和市场等外部环境。在企业组织上，要鼓励具有地域特色的产业集群的发展，使以中小企业为主的小城镇劳动密集型企业能够通过集群发展增强竞争实力。在产品结构上，要紧跟市场潮流，推进传统产业改革，把产品档次、产品技艺和精益求精结合起来。在企业体制改革方面，首先要普遍建立起现代企业制度;其次要调整资本结构，确保集体资产保值增值;最后还要深化企业内部管理体制改革，实现企业管理现代化。

对于承接国际、国内大城市工业扩散而形成的外生型小城镇，重点是从土地和劳动力供应、基础设施提升、政府职能转变等方面提升城镇的发展环境，吸纳更多项目的落户。在一定阶段还要引导其培育民营经济，摆脱过度的对外依赖。

③对于在专业市场的基础上发展起来的商贸型小城镇，首先，要继续完善市场功能，建设要素市场，以齐全产品种类，扩大市场规模，提升市场竞争力;各级政府要在经营场地、筹集资金等方面给予优惠政策，简化登记手续，提高办事效率，以促进各类市场的形成和发展;要树立市场形象，建设名牌市场，以吸引外资和各地产品大量涌入，加强竞争力。其次，要重视市场腹地的开发，引导相关的加工业、制造业及农产品种植业的发展，延长产业链，提升综合竞争力。再次，县(市)级政府要鼓励、支持小城镇政府用高新技术改造市场营销方式，以互联网支持下的电子商务市场替代传统的商品市场，使“有形市场无形化”，摆脱现有市场受区位、土地、时间等许多不利因素限制的局面，促进市场升级。最后，要通过建立现代企业制度，走集团化、规模化道路，大力发展商贸服务企业，使之成为该地区经济发展的支柱。

④对于特色农业型小城镇，总方向是以特色农业为龙头，带动第三产业发展。具体措施包括:引进与自主开发相结合，不断推出新品种、新技术，走“科技兴国”之路;推进农业的生态化，积极发展绿色产品，迎合时代潮流;引进“公司+农户”的组织结构，实现产供销一体化，促使生产规模不断扩大;采用类似卡特尔、辛迪加等的组织形式，形成集聚机制，发展适度垄断，强化特色。

⑤对于工业型小城镇，政府应当通过赋予优惠的发展政策，建构长远的发展空间，适度超前发展重点中心镇工业;工业企业则应抓住机遇，及时进行技术改造和产品的更新换代，推动企业集团化、规模化，壮大企业实力和获利能力。同时，企业获利后应当反哺城镇，支援市政建设，改善生产、生活环境，使之发展为以特色工业为主、商服业综合配套的现代小城市。

⑥对于交通型小城镇，首先，利用交通枢纽优势，发展人流、物流、资金流、信息流聚散的服务业;其次，视其各自不同的特点，宜农则农、宜工则工、宜商则商;最后，视其城镇体系中的层次，决定对其工业、农业或第三产业的催发支持力度，对有条件逐步发展为新市镇的中心镇要进行重点扶持。

⑦对于旅游型小城镇，要注重旅游开发管理和城镇行政管理整合，发挥旅游业对地方经济的带动作用;加强宾馆、饭店、游乐场等旅游设施的建设，适度开发旅游商品和纪念品，兴办商场和购物中心，延伸旅游产业链;发展旅游观光农业，开发观赏型、品尝型、参与体验型农业，全力配合旅游业的开发和建设;立足长远利益和社会效益，合理开发原有旅游资源，适度发展新的人造旅游景点，促进旅游业的繁荣。

(3)对小城镇劳动密集型产业不同行业门类实施差异化政策

应支持和鼓励那些能充分发挥我国比较优势、大量吸纳农村剩余劳动力、在国际市场上有竞争力的劳动密集型企业向小城镇积聚，限制那些污染严重、能耗和物耗大、产品缺乏竞争力的传统行业的发展。

①应长期鼓励和支持需要劳动密集型手工耕作的农产品，诸如绿色蔬菜、坚果、水果及经加工的虾和鸡等种养业，这类产品是形成我国农产品出口顺差的主要因素。在入世以后的较长时期内，中国将继续主要依靠劳动密集型农产品出口推进农产品国际贸易发展。②应鼓励在小城镇发展农产品加工业，主要包括食品、饲料、纺织、服装、缝纫、皮革、木材加工和家具生产、编织、制药工业等，通过扶持重点龙头企业，在企业用地、信贷、税收等多方面的优惠政策予以支持。③对占地大、能耗高、“三废”排放量多的建材工业，应严格限制其在小城镇的低水平重复建设，鼓励其走集中生产、规模化经营发展的道路。④应严格控制那些技术落后、经营粗放的企业涉足稀缺矿产资源的开采及相关的冶金行业。

5)实施人才战略，提高劳动力素质，为小城镇劳动密集型产业的发展提供人力保障

为适应大力发展劳动密集型主导产业的要求，培养一大批有较高素质的熟练劳动力是当务之急。对此，必须转变观念，大力发展职业技术教育。我们应该从台湾省和韩国的发展职业教育的经验中得到很大启示。然而，通过发展职业教育来提高劳动力是一项复杂的系统工程，需要政府的统筹规划，需要政策法规的配套与健全，需要相关机制的建立与完善。当前，迫切需要抓好以下2方面的工作:①要突出职业教育的战略地位，加强对职业教育发展的整体统筹规划，开展不同形式的职业教育，满足不同用工单位的需求;②实行严格的职业准入、城镇准入和年龄准入等制度，严格执行《劳动法》，引导劳动力接受职业教育。